芻議軍隊預算制度改革優化

丁兆忠，李照春

（軍事經濟學院學員旅，湖北　武漢　430035）

芻議軍隊預算制度改革優化

丁兆忠，李照春

（軍事經濟學院學員旅，湖北武漢430035）

當前我軍的預算方法主要是零基預算法，它體現了效率優先的特點，彌補了基數預算方法編制項目預算的不足等，但也有其自身的缺陷，主要在于不具有動態連續性?，F代戰爭所需要的高技術含量的大型武器裝備研發周期、軍事人力資本形成的周期一般都比較長，這正是零基預算所缺乏的，必須研究并加以改進。

預算制度；改革；研究

一、引言

我軍2001年預算制度改革，實現了“基數預算”向“零基預算”的變革，對于提高軍事資源配置和使用效率發揮了重要作用。當今軍隊體制改革導致了預算革命性的變化，然而并沒有割裂軍隊預算管理的歷史聯系，顯然過去年度預算的許多經驗、程序與方法都是可以繼承運用的。當前我軍的預算方法主要是零基預算法，它體現了效率優先的特點，彌補了基數預算方法編制項目預算的不足等，但也應看到其自身的缺陷，主要在于不具有動態連續性。零基預算法強調每年將全部支出項目重新進行審查，考慮其存留和提供經費的多少，會造成注意力過度局限于眼前，而忽視對長遠計劃和長期項目的全面考慮，會導致預算短期化的危險?，F代戰爭所需要的高技術含量的大型武器裝備研發周期、軍事人力資本形成的周期一般都比較長，這正是零基預算所缺乏的，必須加以研究，并對軍隊預算制度進行改革優化。

二、當前我軍預算制度存在的問題

我軍目前的預算體制和預算制定中的“基數切塊”，從實踐結果看，確實存在一些缺陷，如預算制定中的“條塊”分割；預算與規劃、計劃結合不緊密；預算制定機構不科學等等。

1、預算制定“條塊”分割，缺乏集中統一

一方面，軍隊分別向中央政府和地方政府有關部門編報預算，導致中央和地方政府對軍隊多渠道撥款。其中一部分是中央和地方財政部門直接對軍隊撥款，另一部分則是政府有關主管部門對軍隊業務部門撥款。盡管這些撥款都來源于財政，但因有一部分分散在政府有關部門的預算中，就會出現中央和地方政府預算難以充分地反映對軍隊的資源投入總體情況，難以反映軍事資源配置情況，不利于分析與考評軍隊建設的長期規劃和宏觀效果。多頭編報預算、多頭撥款，造成部分軍費難以納入年度總預算和單位預算，且不利于各項建設的統籌規劃和績效考評。

另一方面，納入年度總預算的部分，沒有解決好單位預算和分項預算制定中集權與分權的關系問題。目前我軍對經費管理采用四種管理辦法：專項管理、指標管理、標準領報、定額分配。對于專項管理經費，要實行專項預算、專項請領、專項決算，最終的預算權集中于軍委機關各業務部門，軍兵種及其各級部隊黨委沒有再分配或改變用途的權利。因此，不納入其單位預算。對于指標管理的經費主要是生活費，這部分雖然納入單位預算，但由于各級黨委基本沒有調劑權，也就談不上擁有預算權的問題。對于標準領報經費，標準由軍委和軍委機關制定，軍兵種及其以下部隊按照標準與實力的乘積領報預算，其中，按標準領報的公務費和機動費通過單位預算安排使用；按標準領報的事業經費中，只有軍兵種黨委對補助標準部分有5%的調劑權，其余的則先由事業部門制定分項預算后，再納入單位預算。對于分配經費，包括對下分配部分和本級使用部分。對下分配部分的預算權也在事業部門，其中軍兵種黨委對本級留用部分有5%的調劑權，其余的則先由事業部門制定分項預算后，再納入單位預算。

因此，各級黨委的預算權僅限于公務費、機動費，有事業經費調劑的黨委還包括調劑經費部分。這樣，單位預算基本上只是分項預算的匯總，不僅難以綜合平衡，而且還不能反映本單位的全部經費支出情況。

2、預算與規劃、計劃結合不緊密，缺乏中長期考慮和系統分析

我軍目前的預算編制采用零基預算。這種預算方法高效，精確。隨之帶來的問題是難以使預算制定與軍隊發展長遠規劃、中期建設計劃的制定緊密結合，缺乏中長期考慮和系統分析，容易產生軍費分配中的年度分割、“條塊”分割。

一方面，在“零基預算”的情況下，無論是軍隊發展長遠規劃的制定，還是軍隊建設中期計劃的制定，基本不受預算的約束。這樣一來預算的制定就多了些隨意性，少了長遠的規劃建設。如果預算編制基本脫離了規劃與計劃，相應的職能機構自然缺乏聯系，加大了預算制定與規劃、計劃制定的分離程度，就會造成注意力過度局限于眼前，而忽視對長遠計劃和長期項目的全面考慮，導致預算短期化的危險。而現代戰爭所需的高技術含量的大型武器裝備研發周期、軍事人力資本形成的周期一般都比較長。比如，20世紀80年代美軍新型武器裝備系統采辦平均周期為132個月，2000年約為99個月，2010年為51個月；印度軍官平均受訓時間為7年，美國培養1名將軍需要25年左右時間。由于最關鍵的兩個戰斗力生產要素形成的周期性規律，決定了軍隊建設資源必須要長期源源不斷地投入，保持投入的連續性，圍繞軍事戰略形成可持續軍費投入機制。

另一方面，軍隊建設中長期計劃的制定過程也是運用系統分析或成本效益分析方法，對達成政策和戰略目標的多種方案進行論證、分析和對比，篩選出費用少而效益大的計劃方案的過程。如果在預算制定中缺少了中期計劃或與之脫節，不僅預算質量難以保證，而且也不利于軍隊建設的整體協調。同時，由于預算制定與軍隊建設中期計劃的制定結合不緊，年度總預算只好將軍費“切塊”分配，不利于軍兵種及各級部隊建設的整體協調與發展。

目前，軍隊有五年的各類發展計劃以及五年預算方案，但是否與規劃結合得很好就難說了，因為許多規劃不細致，缺少論證評估，個別領導說了算的情況還很普遍，往往重視領導意圖，計劃中的領導意圖與規劃中的領導意圖都可能偏離規劃的客觀要求。

3、預算機構設置不科學，不利于總攬全局和協調關系

在現行的預算體制下，年度總預算和軍兵種及各級部隊的單位預算由本級后勤財務部門編制，而各級分項預算由事業部門編制。由于后勤財務部門在軍隊的行政組織結構中所處的地位，以及單位預算和分項預算編制的上述分工，不僅會導致預算制定的“條塊”分割，而且也難以體現年度總預算和單位預算制定的相對“超脫性”，不利于總攬全局、協調關系、制約分項預算。

國防部門的行政組織結構是一種典型的“科層組織”，每一個機構能夠發揮什么樣的作用，從根本上取決于其所處的能級。如果財務部門隸屬于后勤系統，就表明其只是為各業務部門提供財務勤務保障的機構，根本無法成為軍委和各級黨委理財的綜合部門。正因為如此，各業務部門向本級黨委及后勤財務部門索取經費管理權，包括經費分配與使用的預算權無可厚非，從而使軍兵種及其各級部隊的財務部門編制的單位預算基本是各分項預算的匯編。

后勤財務部門在軍隊行政組織結構中所處的地位，不僅決定了它在編制單位預算中難以總攬全局，全面貫徹軍委和本級黨委及首長的意圖，而且在分配經費中還可能受到部門利益的干擾，難以以全局的利益為重，難以協調好各方面的關系，影響年度總預算和單位預算的綜合、平衡和協調作用。按照現行有關規定，年度總預算由軍委后勤保障部編制，經軍委后勤保障部審查后報軍委審批；單位預算由本級后勤財務部門編制，經同級后勤部審查后報單位黨委審批。由于在軍委后勤保障部與軍委之間、財務部部門與單位黨委之間隔了一層，即使由軍委后勤保障部的一名副職分管財務部門的工作，也難以掌握全軍和本單位的全面情況，更不能由預算編制部門直接向黨委發表意見。在編制預算時，還需要由分管后勤的單位首長和后勤部的首長給財務部門傳達黨委的意見，預算編制者對軍委或黨委的全面意圖和各方面情況的把握，無論在時間上還是在深度上都難免受到一些局限。財務部門作為后勤部的一個部門，其編制的單位預算還要首先經過后勤部審查，在司、政、后、裝的格局中，各自都有獲取利益的途徑，后勤部自然會將注意力集中在預算上，從而影響到單位預算安排經費的公眾性和客觀性。

三、軍隊預算制度改革優化的具體措施

1、建立專業、統一的預算編制機構

可以將原隸屬于后勤財務和裝備財務系統的預算職能分離出來，將預算環節獨立化，對后勤財務、裝備財務內部現有機構職責進行調整，使分散的預算編制職責集中起來，組建隸屬于軍委和各級黨委的專職預算編制機構。作為輔助軍委和各級黨委預算編制審批的常設機構，該機構的主要職能包括：根據國防政策與軍隊建設發展規劃計劃，參與制定全軍或本級的中期建設規劃；參與審議事業部門上報的分項預算建議方案；指導和監督下級單位編制單位預算；綜合處理來自各方面的預算信息，綜合平衡事業部門分項預算，設立專職的預算編制機構。一方面是為了使預算編制過程更專業化，防止預算編制權對各級黨委領導權的過分依附。另一方面，可以適應預算編制權與預算執行權相對分離的要求，使預算編制環節與預算執行環節可以相互制約與協調，從而提高預算編制的科學性。

2、探索預算編制與執行相分離制度

預算編制執行機構分離我軍長期以來財務部門多種職能并存。財務部門既是預算的編制者又是預算的執行者，難以在預算的編制和執行之間形成有效的制約機制，從而影響了預算約束作用的發揮。因此，必須設置專門的預算編制職能機構。預算編制是一項龐大復雜的系統工程，要系統考察各個事業部門的具體情況，合理審核各個部門的預算申請，最后匯總編報預算。本文建議將預算從財務工作中獨立出來，設置單獨的預算機構，專門負責預算編制工作。這種做法一方面可以集中高素質的專業人才專職預算編制，保證預算質量；另一方面可以有效解決預算編制、執行“兩張皮”問題。

3、強力推進預算績效改革

推行基于績效的軍隊預算制度改革，首先要構建科學的績效評價體系，確定績效目標并分解成多層指標，制定各個指標的標準，這是整個預算制度改革的難點和核心部分；其次以績效為牽引編制預算，推行預算編制績效牽引制度，運用績效預測和成本收益分析完善預算編制內容；再次對預算執行情況組織實施績效評價，撰寫績效報告，并合理運用評價結果。在整個過程中績效信息的掌握是關鍵，所以必須健全績效信息溝通和反饋機制，以改善信息不對稱的狀況；最后完善相關配套措施。

［1］朱連清、李銀華、尹志勇、胡文賢：論深化軍隊預算制度改革［J］.軍事經濟研究，2010（6）.

［2］陸順新：構建雙軌制財務保障體系深化軍隊預算與資金支付相分離制度改革［J］.軍事經濟研究，2012（7）.

［3］孫銳鋒、付瑜、戴雪嬌：軍隊經費預算與資金收付相分離制度改革的幾點建議［J］.當代經濟，2014（6）.

［4］殷道利：軍隊預算制度改革的路徑選擇［J］.軍事經濟研究，2007（3）.

（責任編輯：徐悅）