論頂層規劃與供給體系的優化提效

賈　康　蘇京春

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論頂層規劃與供給體系的優化提效

賈康蘇京春

本文基于對西方規劃理論的反思，試圖側重于經濟學視角闡述規劃的理論基礎，結合經濟學基本原理和發展經濟學、空間經濟學、制度經濟學等對國土開發中城市的產生和發展進行的研究，以及現代規劃學的要求，將科學合理的規劃建立在對城市經濟社會運行相關規律研究的基礎上。中國經濟歷經30多年高速增長，工業化與城鎮化的基本國情及其相關復雜的結構性問題，勢必賦予規劃更多供給管理屬性。本文從世界典型地區和城市規劃所提供的實踐案例(巴黎、巴西利亞、日本)得出結論，認為“多規合一”的頂層規劃以其供給管理的屬性，可以推動要素供給優化的實現，切實提升供給體系的質量和效率、緩解增長制約、降低增長成本，促進經濟增長潛力、活力的釋放。

頂層規劃供給體系城鎮化多規合一

蘇京春，中國財政科學研究院助理研究員、經濟學博士。

全面、協調、可持續的發展，需要高水平的國土開發規劃。政府牽頭提供的這種“規劃的供給”，是供給管理與供給體系極為重要的內容。所謂規劃，首先就是從地上地下大系統的空間結構入手，通過組織供給來處理生產力結構和社會生活結構中區別對待及通盤協調問題的解決方案。形成綜合要素供給體系的規劃供給必須前置，并以其帶出供給管理的全過程。新古典框架主要通過對交易的地理模式、交易效率及分工水平之間關系的研究，闡述城鄉之間人的“自由遷徙”的重要作用。運用新供給經濟學分析框架，看待布局不合理所帶來的經濟社會問題，則必須提出其一般都在很大程度上帶有突出的結構失調特征，僅僅通過需求側的總量調節勢必收效甚微。尤其是城鎮化進程中產生的瓶頸制約，只有通過供給側有針對性的管理舉措，內含于具有統籌安排全局要素功能的頂層規劃，才能解決這種結構性問題。在國土開發中由于“地皮”獨占性所帶來的自然壟斷因素，客觀地要求政府以規劃這種“供給管理”手段防范、摒除空間布局優化上的“市場失靈”。中國在“三步走”現代化趕超戰略的指導下，經濟歷經30余年高速增長，先行的工業化與相對滯后的城鎮化的基本國情及其相關復雜的結構性問題，也勢必賦予規劃更突出和更具挑戰性的供給管理屬性。從國內視角看，目前中國規劃前瞻性不足、水平不高的表現及影響需要高度重視，經濟趕超戰略下的城鎮化與城鄉一體化對頂層規劃所應體現的高水平供給管理具有迫切要求。從國際視角看，世界范圍內典型地區和城市規劃提供的實踐案例(巴黎、巴西利亞、日本)均已表明，無論城市規劃、都市圈規劃或是區域規劃，規劃先行下“多規合一”的頂層規劃都應成為供給管理的重要原則與手段，這樣才能通過要素供給的優化配置切實緩解經濟增長和發展過程中產生的諸多結構性問題。

一、思考的起點

關注經濟增長與發展，人們的視線很難離開“城市”這一概念。不同時期的城市側重不同的功能，但總體而言，這些功能都體現在經濟和社會兩個層面。在生產要素和相關資源更加充足的地域，經濟發展水平不斷推動“市”的形成，從而也推動“城”的發展，進而發揮更多的社會職能。基于土地而設計各種功能區、設施和生產生活條件建設的方案，這項工作就是規劃。人類社會發展到一定階段之后，政府所牽頭的規劃事項首先應當處理的是中心區的城市規劃。

起源于英國維多利亞時期的規劃學科，在規劃主體、規劃內容、規劃方法等諸多方面進行了深入研討。西方的城市規劃學在很大程度上為中國城市規劃工作奠定了理論基礎。然而，盡管這些規劃可謂“事無巨細”，但其特別值得注意的概括性問題還是引發我們的思考：一個統籌全局的“頂層規劃”，自然是一種“社會工程”，正如錢學森教授所言，“范圍和復雜程度是一般系統工程所沒有的。這不只是大系統，而是‘巨系統’，是包括整個社會的系統”，它“是與環境有物質和能量交換的，是一個開放系統，其復雜性就在于它是一個開放的系統，不是封閉的系統”。*吳志強、李徳華主編：《城市規劃原理(第四版)》，中國建筑工業出版社2010年版，第223頁。“頂層規劃”的用語源于工程學中的術語“頂層設計”，本義是統籌考慮項目各層次和各要素，追根溯源而統籌全局，最終在最高層次上尋求問題的解決之道。用在國土開發利用的空間規劃上，當然其廣義就是罩住一切要素的通盤設計。“頂層設計”的內涵可說較“總體規劃”更豐富，表達更形象，具有將各個層面、各個視角的規劃有機聯通的含義。這種整體把握的系統性聯通或稱貫通，實際上應落實在中國現階段已經開始注意到并且正在強調與踐行的“多規合一”，在相關理論探討的基礎上，絕非是簡單地將已有的各個層面進行匯總，而是要真正形成“社會工程”的系統化“升華版”規劃。這種規劃是一種全面的供給活動與供給體系解決方案，依托于對供給側優化規律的認識來力求高水平地編制和實現。

二、西方規劃學理論反思

現代城市規劃學科以16世紀為開端建立以來，關注焦點集中于城市空間布局、改造、重建與景觀等工業與技術視角。經歷1961年以簡·雅各布斯為代表的社會學批判后，西方規劃學科加入社會學視角，開始進入綜合發展階段，并隨著全球化進程而更加關注世界城市與永續發展問題。然而，如對西方規劃學發展脈絡做一綜述，我們認為其一直未很好解決的問題，就在其淺嘗輒止的經濟學層面。

發展實踐中不難發現，在西方，規劃學作為一門問題導向的學科，源起于在社會中心區域快速發展中交通、衛生、供水、住房等領域出現的尖銳矛盾，通過“規劃”手段實現資源配置的組織與協調，從而力爭消除或者抑制聚居式發展所產生的消極影響，增加推動有序發展的積極影響。在將建筑設計、技術發展、管理科學、生態環境等學科和方法引入規劃范疇之后，規劃學已經具有相對成熟的體系。然而，規劃學一直以來并未很好解決的問題，恰恰是與經濟學規律的有機組合。正如經濟規劃是作為城市規劃“紅線”而存在，本來不可分割的城市規劃與經濟規劃，其間往往懸而不決的割裂問題，也正集中體現為中國經濟發展實踐歷經“黃金增長”后的“矛盾凸顯”之一。城市的產生可說源自最初的分工與隨之而來的專業化，分工使交易成為可能，專業化使交易得以長足發展。分工與專業化的組織安排也開始以一種看得見的制度規則的方式存在，那就是經濟生活中所必然形成的城市相關規劃與安排。這種較農村更為先進的制度規則代表和推動著人類文明的進步，因為其又是新技術、新業態產生的土壤。如盎格魯-亞美利加這樣的先進地區之所以先進，不僅是因為后起之秀們提供了產業范式與新技術，而且提供了可供參考的國土空間規劃與安排范本。然而，以第一次工業革命為開端的技術飛躍，在推動人類經濟社會大步前進的過程中，也以生產力進步不斷改變著自己曾經誕生于斯的城市面貌、倒逼原有城市規劃與安排瓦解式重建，并促成生產關系的演變而改變分工與專業化的原有形態。城市人口的增長，不僅源自產業結構演進而產生的大量人口逐利式聚居，而且源于人口出生率的提高與死亡率的降低，社會問題則往往隨著人口在城市中不均衡的增長而變得更加尖銳。簡·雅各布斯的批判，正是建立在對城市所形成的制度究竟將所達成目標指向哪些利益團體的思考之上。而自此，城市制度供給者再也不能繼續踐行鴕鳥政策，規劃學理論自身及其在發展中國家的實踐，均亟待有效結合經濟學視角和系統論思維，繼續深化探索。

三、規劃的經濟學理論基礎

西方規劃學所認同的城市規劃，本質功能在于消除或抑制發展帶來的消極影響，并增進其積極影響。正如簡·雅各布斯所問：“在你還不知道城市是如何運行的、需要為它的街道做些什么之前，你怎么能夠指導如何來應付交通問題？”而對這一問題的思考正是探索“城市無序的表象之下存在著復雜的社會和經濟方面的有序”*[加拿大]簡·雅各布斯：《美國大城市的死與生(紀念版)》，鳳凰出版傳媒集團、譯林出版社2006年版，第7頁、第15頁。邏輯之所在。經濟學以自己的視角認識城市相關問題的起始，遠早于現代規劃學，從“城”和“市”初具雛形開始，經濟學家們就給予了頗多關注。如色諾芬注意到大小都市生活中分工程度的不同，*[古希臘]色諾芬：《色諾芬注疏集：居魯士的教育》，華夏出版社2007年版，第420頁。原文為：“在小城小鎮中，譬如像床榻、椅子、犁鋤以及桌案都是同一個人做的，而且，這個人時常還要去蓋房子；如果他能夠雇傭足夠多的人來做這些事情，那么，他會極為高興。而在這里，要一個人來做這十幾種手藝，又要做好，是根本不可能的；在大都市，各種特定的手藝都會有方方面面的要求，這樣，有一種手藝就足以謀生了，通常甚至只掌握了某一種手藝的一部分就足夠了……”威廉·配第論述分工與生產率增長和成本降低的聯系，*[英]威廉·配第：《政治算術》，商務印書館1960年版，第24～25頁。亞當·斯密對分工的系統分析，*[英]亞當·斯密：《國民財富的性質和原因的研究》，商務印書館1974年版，第2～9頁。馬歇爾對產業集群、分工集聚及報酬遞增的研究*[美]馬歇爾：《經濟學原理》，商務印書館1981年版，第90～114頁。等。本文就此試從以下五個方面梳理和勾畫基本認識。

(一)政府規劃關聯于經濟學原理中的市場失靈范疇

現代城市規劃學的代表人物大都奉行空想社會主義，從托馬斯·莫爾的烏托邦、康帕內拉的太陽城、羅伯特·歐文的新協和村到傅立葉的法郎吉理念，都在規劃對象的所有制方面強烈主張公有制這一實現形式。若試從經濟學角度考評這一源起，則可更多看出，主張者們欲站在更高層面上對有限資源進行統籌安排，以實現更加合理規劃的追求與意愿。以西方發達國家作為觀察對象，工業革命以后，其工業化得到飛速發展，而在此過程中，經濟社會問題亦不斷凸顯，城市人口壓力巨大、貧民窟比比皆是、交通擁擠不堪、生態環境不斷惡化。從巴黎到倫敦、從歐洲到美國，歷經工業化發展階段的發達經濟體，無一不在發展的道路上遇到類似困擾。由此可見，如同收入分配差距這一問題一樣，經濟增長亦不能自動解決規劃不合理的問題，且在經濟發展過程中，收入分配差距過大往往還會通過城市中隨處可見的貧民窟得以體現。這種市場機制調解不力的領域，恰是體現經濟學原理中所強調的市場失靈。無論是城市規劃、城鄉區域規劃或是都市圈規劃等，所提供的成果更多屬于公共品范疇，所提供的運轉機制則往往囊括諸多正負外部性。而私人部門往往由于視界較窄、較短和信息不對稱等原因，加之空間配置一旦形成不動產再做調改則代價極高甚至不可能，從而引發“試錯”機制難以解決好的“市場失靈”。所以，基于經濟學原理對規劃主體定位，應當主要是政府部門充當規劃的牽頭人與主持者。當然，從規劃的產生到規劃的最終落實，全套流程勢必是政府機制與市場機制共同作用的結果。特別值得注意的是，針對某些特殊問題，政府由于受到利益集團綁架等因素的影響，也會出現失靈，此時以非政府組織(NGO)為代表的第三方主體的介入，往往能夠成為使相關規劃做得更好的促進主體(例如：1923年美國紐約為了實現多行政區劃共同聯合的區域規劃，跳出政府的公權范疇，以矩陣組織的形式成立了區域規劃委員會，即以NGO的身份參與并落實紐約地區的區域規劃)。

(二)發展經濟學強調的后發優勢闡釋后發經濟體對頂層規劃的訴求

借鑒發展經濟學視角看待不同要素，對于某區域、某個城市而言，土地是不可流動的、不可再生的壟斷資源，而人口和資本是可以流動的，制度、技術、信息等則都是具有網絡共享特征的，可加以綜合運用。實際上，經濟發展過程中工業化與城鎮化階段性不匹配時常發生。工業化由技術發明和創新來引領，創新的技術首先應用于生產領域，即首先表現出對工業化的推動。由此而產生的城鎮化訴求的實現(滿足)過程，往往表現出滯后的特征，這種滯后通常一方面表現為對經濟增長產生制約，另一方面則表現為社會問題層出不窮。城市的形成和發展，通常遵循其內在邏輯而呈現一種出生、成長、成熟、平衡(衰退)的生態演變，而經濟發展在趕超戰略的作用下，則可能“壓縮”這一過程。由于主要表現在技術層面的后發優勢的存在，以中國為代表的、經濟趕超戰略推動的、超越一般自然生態演變而帶有加速工業化特征的經濟體，其工業化過程所經歷的時間長度被大大縮短，加之本來就存在的城鎮化滯后，所以由于錯配而引發的矛盾勢必表現得更為突出和集中。

與此同時，發展中國家普遍存在的城鄉二元結構，也隨工業化的不斷深入而依靠城鎮化進程來彌合。加速工業化進程中對城市規劃前瞻性的高要求，超越一般自然發展、帶有共享特征的對非競爭性要素的模仿和學習，表現為經濟增長目標更多需要依靠成功的頂層規劃來實現，因為通盤規劃基本已無試錯空間，一旦不成功，十之八九是落入“中等收入陷阱”的命運。

鑒于此，中國作為發展中經濟體和轉軌經濟體，頂層規劃至少有四項基本要求需同步落實：一是頂層規劃總體方向應牢牢把握住“以經濟建設為中心”，即為放眼于實現現代化全期的經濟趕超戰略服務，這就要求對都市區、城市群、產業集群的規劃需基于經濟組織的發展、演變規律基礎上；二是頂層規劃要打足提前量，對有必要進行規劃的相關支撐條件進行全周期科學預測，從而適應后發趕超的工業化與城鎮化，降低高速發展過程中基礎設施建設等的更新率(當然這需要投融資機制創新——如公私合作即PPP的有力支持)；三是頂層規劃應充分加強對技術要素的重視和組合，一方面通過規劃營造適于供給側技術創新的土壤，另一方面將可用的一切新技術覆蓋于規劃中，將技術紅利充分融入發展進程，為未來技術應用留足動態優化的空間；四是頂層規劃應把握全球化進程中“經濟增長極限”的思想，特別關注自然資源與生態環境的制約，實現人類社會的永續發展。后發經濟體可能運用的“后發優勢”，在很大程度上關聯于其能否通過“高水平頂層規劃”的歷史性考驗。

(三)空間經濟學與制度經濟學基于“交易”描述城市靜態均衡

從經濟現象上看，城市產生實際上源自分工形成后生產的聚集作用，并在交易的聚集作用下不斷升級。聚集過程形成的中心區被稱為城鎮和工業區，非中心區則被稱為鄉郊、野外和農村。這就形成了帶有明顯結構特征的區域結構、空間布局結構的問題。空間經濟學的已有認識是，城鎮化是一個城鄉資源空間配置問題，資源在空間中的配置結構首先是一種自發演進的有機體，并隨著專業化組織與分工的不斷升級使城市更具交易的前提條件。福基塔-克魯格曼模型證明，農業是土地密集型的，所有農民必須分散居住在農村地區，而工業品不是土地密集型的，所以制造業可以集中在城市；以工業品為需求對象，農業與工業不同的空間布局導致城市居民之間的交易成本更低，而農民與城市居民之間的交易成本更高。工業生產本來就比農業生產的效率更高，越來越多的制造業者選擇居住得更為集中，從而導致城市的出現。*Fujita M.and P.Krugman，When is the Economy Mono-centric：Von Thunenand Chanberlin Unified，Regional Science and Urban Economic，1995，25(04).盛洪*盛洪：《交易與城市》，《制度經濟學》2013年第3期。注意到以交易為聯通點的空間經濟學與制度經濟學的聯通：由于城市顯然是較農村更具效率的地理區域，在市場理性的作用下，交易行為的聚集空間顯然更多集中于城市，而有限的空間在不斷集聚的作用下產生擁擠外部性；與此同時，制度經濟學認為交易能夠帶來交易紅利，正是無數經濟人對這種交易紅利的追逐導致人群的集聚，而集聚進一步產生市場網絡外部性；以交易為聯通空間經濟學和制度經濟學的基點，最優解產生于擁擠成本與交易紅利的均衡，而城市的經濟密度和規模也由此來決定。

(四)新古典研究框架強調城鎮化進程中的“自由遷徙”

楊小凱在利用新古典分析框架對城鎮化問題進行解析時認為，一個地理集中的交易模式，節省交易成本的潛力取決于分工的水平。因為交易效率不僅取決于交易的地理模式，而且取決于分工的水平，反過來，分工水平也受到交易效率的影響。所以，交易的地理模式、交易效率及分工水平具有交互作用。在有關城鄉二元結構及彌合過程的解釋中認為，隨著交易效率的提高，城市和農村將會出現一個非對稱的分工轉型階段，此時城市居民的專業化與生產水平、人均商業化收入水平及商業化程度，都比農村居民高。自由遷徙將保證城鄉之間人均真實收入的均等化，而隨著交易效率的進一步提高，這種用生產力和專業化水平差距表示的城鄉二元結構將被充分及平衡的分工所取代，此時城鄉兩個部門之間的生產力和專業化水平將趨同，城鄉二元結構也就隨之消失。*楊小凱：《發展經濟學：超邊際與邊際分析》，社會科學文獻出版社2003年版，第274頁。

(五)新供給經濟學解困：供給優化騰挪城鎮化及城鄉一體化永續發展空間

如上所述，觀察城市均衡規模的平衡點，試圖建立在交易紅利作用下的網絡外部性與擁擠外部性交點，彌合城鄉二元結構的關鍵，在于非對稱分工轉型階段后城鄉兩部門生產力和專業化水平的趨同。至此，最值得注意的要點已不言自明：無論網絡外部性還是擁擠外部性，其實在經濟運行實踐中間都不是一個靜態項，而是隨著城市規劃水平的高低呈現變化；且城鄉二元結構彌合過程中，兩部門生產力和專業化水平趨同，勢必要通過城鄉之間所謂的“自由遷徙”來實現，而遷徙是否自由的關鍵，則恰恰在于隨城鎮化進程人口不斷向城市集中的時期，是否能夠達成非常合意的規劃，而在實現城市生活有序運行的前提下提供足夠巨大的容納空間。“交易”“自由遷徙”所涉及的中心區不動產、基礎設施建設具有較長周期的特點，一旦形成某種格局，還會“自我鎖定”某些基本的匹配關系，若以“試錯法”的邏輯來解釋其結構優化狀態的達成，便與實際生活中的客觀制約情況相沖突，即“改錯”的社會代價將極其高昂，甚至是不可能的——往往只可將錯就錯在其后的“增量”因素上去“找補”(試觀察時隔半個多世紀后，人們以何等沉重的心情回顧北京城建規劃“梁陳方案”的夭折，以及當下不得不做的新一輪“京津冀一體化”規劃)。雖然緣起是自發的，到了一定集聚度或趨勢表現以后，就一定需要“規則先行”式的社會集中規劃。在市場對資源配置起決定性作用的運行機制下，單從需求側進行考察或者不區分需求及供給兩側進行總體考察，都很難解決這一困惑，而若這一其實來自于土地“自然壟斷”屬性及“市場失靈”的困惑不能解決，那么經典理論探討所想要達成的經濟發展結果也就不能實現。鑒于此，本文認為，必須運用結合發展經濟學、制度經濟學視角的新供給經濟學理論來解困。

新供給經濟學強調的供給側關注，是建立在市場機制于資源配置中總體上起決定性作用的基礎上，進而特別要聚焦關注的是需求側總量視角下和“完全競爭”理論假設下，于非完全競爭的現實生活中難以解決的那些結構性問題。采用新供給經濟學的分析視角不難發現，即使市場機制正常運行、甚至是以可達到的最優均衡水平運行，城市中心區許多供給也不能滿足需求，這是城市發展中常常遇到的問題，也是難以保障城市有序運行的核心原因。這一矛盾隨著特大型城市越來越多，尤其是千萬人口規模以上城市在發展中經濟體越來越多，“城市病”的種種矛盾也日趨突出而表現得更為不可回避。以汽車這一產品為例，其生產者和消費者構成供給側和需求側的兩端，按一般理解，汽車的供給數量顯然應當與人口數量線性相關，但汽車的更多使用帶來的除了產量需求，更重要的是對道路、停車場、加油站等公用基礎設施的需求，針對這些需求的供給并不像一般產品供給那樣可以隨機分割，并通過市場競爭充分提供。市場機制主導下汽車交易行為的增加，不僅對規劃當中基于“給了張三就不能給李四”的地皮之上公用基礎設施的供給提出了要求，而且也對相關資本供給、能源供給和生態環境可持續供給等等方面提出了一系列相關要求。舉一反三，通訊、管道、水電氣網狀系統，醫院學校、產業園區之點狀群式布局等等無一例外，都會對城市相關的供給產生綜合性要求。這些領域總體協調成龍配套后，不可分割的“一攬子”組合式供給，所運用的基本要素，首先就是基于同一塊已既定的國土面積上的自然壟斷性質的公共資源——地皮。所以，隨著城市發展，由社會權力中心為牽頭人作出“頂層規劃”的迫切性越來越明顯，相關種種不動產配置必涉及的工程，須依“建筑無自由”原則而放入規劃的籠子，越來越成為各國實踐中的基本事實；規劃水準的高低，也越來越成為經濟社會發展中所不能忽視而必須超越“交易”“遷徙”眼界，給予特殊對待和處理的事項；“規劃先行”“多規合一”也就自然而然已成為并將繼續成為人類社會國土空間利用領域的主潮流。在規劃領域，實際上我們早已通過各個專項規劃試圖對國土空間進行統籌使用。例如，國民經濟和社會發展規劃、城鄉建設規劃、土地開發利用規劃、生態保護規劃，以及公共交通、市政設施、水利、環衛、文教醫療等專業規劃，并由各有關部門承擔編制、執行，但在諸多因素的共同作用下，這些基于規劃全局可用土地的功能區和公共資源配置框架，必然具有非常明顯而復雜的結構關系。如何讓這些非均質的千差萬別的因素得到合理銜接和搭配，是一個典型的在供給側有機結合實現通盤結構性優化的問題，也正是一個新供給經濟學關注視角下，市場機制難以充分發揮作用但又必須與市場機制對接、兼容的領域。顯然，通過頂層規劃合理安排所涉及的各種要素，為國土的城鎮化和城鄉一體化永續發展騰挪空間并激發經濟增長活力，這一通盤優化問題已成為必須應對的嚴峻挑戰。對于發展中經濟體，其挑戰亦關聯如何克服矛盾凸顯、力求跨越“中等收入陷阱”的歷史性命題。

四、從中國看頂層規劃的供給管理屬性

所謂規劃，首先就是從地上地下大系統的空間結構入手，通過組織供給來處理生產力結構和社會生活結構中區別對待及通盤協調問題的解決方案。我們認為，這實質上就是形成綜合要素供給體系必須前置的規劃供給，并以其帶出供給管理的全過程。中國現階段城鄉發展中的經濟社會問題，在很大程度上都帶有突出的結構性特征，僅僅通過需求側總量方面的調節和市場自發的要素流動，在國土空間格局優化上勢必收效甚微。尤其是城鎮化進程中產生的“城市病”等相關問題，更多表現為中心區及周邊發展中所面臨的瓶頸制約，這種制約的緩解只有通過供給側有針對性的管理方略和手段，首先是具有統籌安排全局不同要素功能的頂層規劃，來爭取充分利用發展空間和提高社會綜合績效。

(一)中國規劃前瞻性不足、水準不高的表現及影響

中國基礎設施與基本公共服務供給在過去幾十年的一大教訓是規劃缺乏前瞻性與有效統籌，主要體現在以下三個方面。

第一，因“頂層規劃”層面提前量和統籌不到位，而不得不在短期內重復施工。作為基本公共服務設施的重要組成部分之一，上下水管道系統和類似涵管、光纖等的建設及翻修窘境，近幾十年來在全國多個城市最為人們所熟知。這些多埋藏在地下而與城市道路交通系統并行、共存，一旦涉及建設或翻修，需要對城市道路“開膛破肚”。在前瞻性和統籌規劃不到位的情況下，各地被老百姓稱為“馬路應裝拉鏈”的現象屢見不鮮，每多做一次路面的挖開和復原，必多一次為數可觀的固定成本投入，同時每一次整修所帶來的停水、停電、交通堵塞、環境污染等問題又必然給公眾生活帶來諸多不便，引發不滿和抱怨。與城市道路交通系統并行的地下管道系統通常有自來水、污水、供暖、地熱、光纖、光纜等等，各種管網系統在地下盤根錯節、錯綜復雜，且分別歸屬不同專業管理部門，哪一個系統出了問題，都牽動別家，避免不了動大手術。至于某處立交橋因凈高不足而建成使用不到十年就不得不炸掉重建、某個地標建筑因設計不周在短短幾年內經歷“熱鬧非凡的剪彩，頗費周章的拆除”過程的案例，與上述情況皆屬同類。每次建、每次拆和每次再建，都創造統計上表現“政績”的國內生產總值(GDP)，但總合起來絕不是人民之福，實成民生之痛。除以上市內中心區問題典型案例外，隨著中國道路交通的發展，高速公路建設中也明顯存在某些前瞻性不足問題。北京最長、最繁忙的干道線路之一——八達嶺高速，建成沒幾年便出現經常性堵車，之后，八達嶺高速公路似乎已經不適合稱之為“高速”，“一堵九天”的例子使公眾視其為畏途而又無可奈何。“沈陽—大連”的沈大高速剛建成時，還有人批評“超前了”，沒幾年卻面對擁堵而不得不全線封閉，讓施工力量重新進場全程增建車道，歷時一年有余，百姓怨聲不絕。“江蘇—上海”的滬寧高速，建成沒幾年就塞車嚴重，因不敢再用沈大高速封閉施工的加寬模式，改為逐段單邊雙向行駛在另一邊加寬的施工方案，同樣怨聲如沸。有了這么多的教訓，亟應反思，若在修建當初，能夠將建設的前瞻性與財力預算安排更多地體現“提前量”，總賬要合算得多！實踐已反復證明，在基礎設施和公共服務設施建設中，既要注意防止過度超前、大而無當，又要防止提前量不足、反復折騰。但這幾十年最主要的教訓是來自于提前量不足方面，原想可以緊打緊用節省一些，結果是很快落伍，不得不折騰，反倒勞民傷財。

需要說明的是，不時聽到有人批評中西部欠發達地區高速路建設超前了，因為“路上空空蕩蕩，沒有幾臺車”，但需對此從全局規劃視野認清，高速路作為準公共產品客觀上需要在全國盡快成網。這個網在東部發達地區可以密一些，在中西部欠發達地區可以稀疏一些，然而一定需要成網。由此才能以這種準公共產品性質的基礎設施服務于支持欠發達地區加快發展，調控、縮小區域差異，因為“要想富，先修路”正反映了通路、通高速對于相關欠發達地區加快發展的先導性和支撐性。路剛開通時，主要是外面的車輛去這些欠發達地區收土特產等，但會帶入商品經濟意識和市場觀念、示范作用，其后本地一些“能人”會加快原始積累過程并仿效著經商與創業加工，也會由租車跑生意發展到自己買車做生意，路上行駛的車輛也就會越來越多。

第二，輪次間供給滿足需求的區間較短而不得不頻繁升級。基本公共服務設施“需求供給雙方達到均衡”，意味著該基本公共服務設施恰好滿足公眾真正所需。如按照時間序列在一定時期內連貫觀察，基本公共服務設施的供給相對于需求，大體上呈現這樣的軌跡：伊始表現為需求高漲，政府著手組織供給，總規模適度大于需求，或至少使供給與需求達到均衡，其后需求又高漲，下一輪供給側的條件建設不得不再度開始。若前瞻性較高，從“供給大于需求”過渡到“需求供給雙方均衡”的區間持續時間較長，下一輪供給開始的時點可以較晚，在全周期內公眾滿意度較高，從長期看其綜合性績效水平也較高，但對于每一輪次的集中投入規模要求亦較高。任何供給主體的投入能力都是有限的，所以這種設施條件建設只能分輪次逐步“升級換代”地進行。由于規劃水準和前瞻性不足是主要問題，中國目前基本公共服務設施建設項目施工后，供給滿足需求的時間段較短，這在一定程度上表現了初級階段國力支撐較弱，而同時也往往反映著前瞻性不到位，從現象上表現為短期內便需要擴建或重建，并以公眾滿意度的損失等造成社會代價。首都機場擴張工程二十幾年內不得不上馬三次，就是典型案例之一。

第三，部分地域配套事項明顯滯后，使綜合效益無法如愿發揮。轉軌時期基本公共服務設施前瞻性欠缺的另一個突出表現，是配套要素到位相對滯后。例如，某些城市近年目標規定下的棚戶區改造和保障房建設能夠按時竣工，但部分地區供暖、燃氣等配套系統并未隨之落實；在廉租房、公租房小區內，居民子女入托和入學、老人贍養以及就近就醫等問題，也未得到配套解決；在一些邊遠縣、鄉鎮和欠發達地區，政府“金”字號工程既已落實，各項補貼轉入“人頭卡”內，但居民因缺乏金融網點而難以取現的情況也時有發生。所以，在基本公共服務設施落實的概念內，需要有關于必需配套事項的長遠打算和足夠的前瞻性分析與安排，才能因地制宜、發揮建設項目的正面效應，真正滿足民生所需。基礎設施和基本公共服務條件建設缺乏前瞻性帶來許多問題：一是重復建設造成資金浪費，提升規模時往往需要更大規模資金支持；二是對社會公眾生活帶來不便與不滿，包括反復施工對公眾生活的負面影響、供給滯后使公眾滿意度降低；三是為“尋租”增加機會，甚至導致“越尋租—前瞻性越差—越不規范—越易尋租”的惡性循環等等。

(二)經濟趕超戰略實施中的城鎮化迫切要求頂層規劃

以上規劃前瞻、統籌不足的問題，實際上正是經濟趕超戰略實施中城鎮化滯后于工業化的突出表象之一。城市誕生伊始，大都是“孤島”式的存在，城市的較小規模決定了對規劃沒有過高的要求，且城市之間看似都是規劃者可輕易利用的廣闊空間。然而，城市作為經濟增長的引擎，會粒子加速器式地見證要素利用中乘數效應的實現、反復實現和更快實現，引擎動力帶動下的經濟社會產生的量變和質變，促使城市群落的生態問題快速顯見。城市絕非一個封閉系統，而是一個開放的巨系統：城市發展所需的要素不僅來自其系統內部，而且來自外部，這個外部開始是指相鄰區域，后來隨著全球化時代的到來而重注新內涵，擴展至更大得多的地理范圍；城市發展所產生的無論正外部性或是負外部性，都產生著至關重要的影響，這種影響可以是將固體垃圾排入城市周邊的農村，可以是將霧霾吹進海洋對岸的國度，也可以是將技術擴散至落后的城區或將創新的產品交換至農村。與現代城市規劃起源時期不同，這種內部頗具成長性、外部廣泛聯系性的城市生態系統，恰已構成了中國城鎮化進程的最重要背景，而中國在此階段上顯然已不適合再走發達經濟體曾經走過的、在較落后技術基礎上、在較緩和交互影響背景下所踐行的規劃老路。此外，中國極為特殊的基本國情所形成的多方約束，也決定了經濟趕超戰略下的中國城鎮化必須從頂層通盤把握。

第一，中國城鎮化進程面臨作為最大發展中國家彌合二元經濟走向“共富”過程的嚴峻現實挑戰。由于自然和歷史原因，中國是世界上最大的多民族城鄉二元經濟體。改革開放以來，雖力求通過首先允許一部分地區、一部分人先富起來而走向共同富裕，但意愿中的“共富”進程明顯滯后，并由于主要的制度變革尚未到位，城鄉二元特征仍然十分明顯，區域差距和居民收入及財富差距有所擴大。最發達的東南沿海、北上廣中心城市景象堪比發達國家，而廣大中西部的一些地區則形似貧窮落后的非洲國家。如何將城鄉、區域差距和居民收入差距、財產差距保持在各方面能夠承受的范圍內，已形成一種嚴峻的挑戰，并將深刻地影響和連動發展進程中的供給環境與機制優化問題。

第二，中國城鎮化進程中必須考慮“半壁壓強型”的巨大能源、環境、空間壓力約束。在“胡煥庸線”*胡煥庸教授于1935年提出，以黑龍江瑗琿和云南騰沖為兩點確定的直線，將中國領土劃分為東南和西北二部(故亦稱“瑗琿—騰沖線”)。該線傾斜約45度，以該線為界，當時東南半壁36%的土地供養了全國96%的人口；西北半壁64%的土地僅供養4%的人口，二者平均人口密度比為42.6： 1。隨著以后全國人口普查工作的陸續進行，根據相關數據顯示，60余年間東南部人口的絕對數值已由4億多增長為12億多，但占比較1935年只減少了兩個百分點(數據口徑均不包括臺灣)。截至目前，已歷80多年的發展過程中(包括多輪次的“支邊”等)，“胡煥庸線”這條“神奇的中部主軸”對中國人口分布格局所揭示的內容基本未變。所提供的重要認識線索下，中國高度集中于東南沿海一帶的人口密度、汽車空間密度及能源空間消耗密度等，形成了明顯的“半壁壓強型”資源、能源耗用及相伴隨的環境壓力。加上前些年“壓縮餅干式”和粗放式外延型經濟發展階段中超常規的高峰期密度提升系數，再加上中國資源稟賦條件決定的基礎能源“以煤為主”伴生的異乎尋常的環保壓力，勢必引發高壓力區和高壓力階段上基礎能源稟賦結構疊加而成的中國“升級版”可持續發展面對的矛盾凸顯。其所形成的“非常之局”，使得以供給管理“非常之策”調整結構、優化供給環境、釋放增長空間的任務，越發迫切和不容回避。

第三，“中等收入陷阱”歷史性考驗階段。“中等收入陷阱”作為一種全球統計現象，是真實世界中的“真問題”，更是一個在中國“十三五”及中長期經濟社會發展過程中關乎現代化“中國夢”命運的頂級“真問題”。基于1962—2013年全球數據，對成功跨越“中等收入陷阱”經濟體的路徑進行研究，可得到相關結論：成功者跨越“下中等收入陷阱”期間GDP增長率均值則至少為8.50%，跨越“上中等收入陷阱”持續時間均值為15.9年，這期間GDP增長率均值為5.08%。中國前面跨越“下中等收入陷阱”持續時間為14年，GDP增長率均值為9.87%，表現不錯，但今后在“十三五”及中長期將面臨跨越“上中等收入陷阱”的嚴峻考驗。國際經驗還表明，中等收入經濟體成員在試圖擺脫“下中等收入陷阱”和“上中等收入陷阱”的過程中，不乏出現“晉級—退出—再晉級”的反復。中國如何避免這種問題，順利走出“中等收入陷阱”的潛在威脅，又伴隨有國內外一系列矛盾糾結和棘手難題，特別是漸進改革“路徑依賴”之下制度性“后發劣勢”的可能掣肘。這是擺在決策層及全體國民面前一道嚴肅的歷史性考驗課題，并對優化供給環境和機制提出了重大要求。

本文認為，中國中等收入發展階段所強調的規劃，即“頂層規劃”，與西方所研究的規劃學范疇相較，應是比城市規劃、區域規劃更高層次的通盤規劃安排，是在囊括事無巨細的規劃學所研究范疇基礎上，加入更豐富的經濟學認識、帶有國情針對性和追趕—趕超戰略目標的全套開發安排，實際也是一種“以非常之策破解非常之局”的重要制度安排與設計方案供給。區域規劃一般分為以城市為中心的區域規劃和以整治落后地區、開發資源為目標的區域規劃，相關的國土規劃、主體功能區規劃、都市區規劃、城市群規劃等類型，實際上從要素、對象、關系等方面顯示城市規劃的內容層次。而與先“自然發展”、再針對性規劃的西方發達經濟體不同，中國目前城鎮化所處的時代背景和國情約束勢必要求總體上的規劃先行，這里所指的規劃絕非僅停留在城市規劃或者區域規劃層面，而是綜合各個維度需要覆蓋一切相關因素的頂層規劃。進而，這種規劃絕非各特定子規劃由各部門制定后簡單捏合就能“內洽”的，特別應當注重其打通各項的邏輯聯系，在規劃學基本原理基礎上，特別注重經濟學相關理論成果的融匯。在所有相關因素的通盤考慮下，筆者認為，政府應力求從供給側優化視角搭建大系統控制框架，為達到“多規合一”的高水平規劃提供可行路徑。

(三)頂層規劃過程正是設計與組織供給管理的過程

基于新供給經濟學的分析框架，“規劃”的實質可被重新定義為：從國土空間結構著眼，通過組織供給來處理生產力結構和社會生活結構中區別對待及通盤優化協調的過程與方案，即通盤供給管理的過程與藍圖。規劃中必然涉及并覆蓋產業結構、技術經濟結構、功能區間結構、企業布局產業集群結構、物流中心與網絡結構等等生產力結構，一旦其基于國土空間布局的廠房、路網、地下管網等不動產的落地及相關要素的投入得到實現，就自然而然地再難以隨時隨意實現自由流動與調整。在城市產生和發展的自然過程中，這種空間上的選擇起初都是市場主體本身決策，且在規模效應、聚集效應等的作用下，市場主體的規模結構、產業的技術結構等都在不斷發生變化。同時，市場個體在生產、交換、分配、消費過程中形成的空間布局結構，伴隨需求的產生以及供給的回應而形成初級階段的試錯式調整，在城市發展過程中還隨經濟增長自發形成富人區與貧民窟的分隔等等，但很快會有試錯不能解決的難題出現，人口激增后環境惡化。個體理性卻自發地形成了布局上的集體無理性，城市中各類不動產布局失當的矛盾問題不斷累積。在社會實踐中，通常便以不得不出手的政府運用帶強制性的舊城改造、城區擴大、城市重建等規劃活動來作出重新安排，進而實現生產要素的有序供給，減少發展過程中的成本與制約。這實質上就是一種供給管理中掌控空間布局結構的過程。這一點在發展中國家的特殊性更為突出，因為發展中國家已可得到借鑒先行國家相關經驗教訓的“后發優勢”，可以自覺有意識地從一開始就把這種空間上的結構選擇主體明確為政府。在實踐操作中表現為，地方為達成經濟發展目標所進行的招商引資等，是在政府已經通過的國土開發等相關規劃基礎上進行的；與此同時，產業的培育、技術進步的推動、經濟區域的協同發展、企業空間位置布局可能產生的聚集效應等等，實際上都建立在當地政府相關規劃的基礎之上。不僅如此，與生產力結構相關的市政基礎設施結構也必須被囊括在規劃范疇之內，從住宅區布局到交通、供電供熱、給排水、文教衛生、生態環境等配套系統的建立健全，越來越帶有包羅萬象的特征。這就對全局視角下的頂層規劃提出了更高要求。從中國與國際經濟社會發展實踐來看，不論多么細致的專項規劃，若不能實現供給側的多種規劃有機結合及合理銜接、匹配，必不能達到供給優化的目標。

回顧新供給經濟學對“供給管理”的定義及其內涵的闡發，作為與經濟學理論框架中“需求管理”相對應的概念提出的這一概念，合乎邏輯地強調于供給側機制中多樣化而理性的政府作為，特別注重與政府產業政策、區域政策等相關聯的結構優化，強調增加有效供給的宏觀調控，*賈康、蘇京春：《新供給經濟學》，山西經濟出版社2015年版，第66頁。也包括有針對性的財政政策、貨幣政策供給以及制度供給。頂層規劃的過程是供給管理的過程，頂層規劃正是應當作為供給管理的重要手段來加以認識和定位。

(四)頂層規劃這一供給管理活動的牽頭主體應是政府

西方社會以及中國學界，不乏對于政府充當規劃主體角色的懷疑與抨擊。“我發現整個20世紀，不僅僅是現代文明摧毀了前世留下的大多數建筑結構，在我們和過去之間挖掘了一條寬寬的鴻溝，而且更糟的是，在每一個大陸，我們都采用了一種毀滅性的文化，這預示著我們將丟失更多。”*[美]安東尼·滕：《世界偉大城市的保護：歷史大都會的毀滅與重建》，清華大學出版社2014年版，第1頁。作為紐約市地標保護委員，安東尼·滕明確表示在權力、貧困、政治等因素的影響下，以政府作為規劃主體造成城市保護無力。不僅如此，西方規劃學某種意義上正是起源于對政府作為城市規劃主體無力亦無意解決大量貧民窟等社會問題的質疑。如彼得·霍爾所言，“城市規劃運動早期的許多遠見，盡管不是全部，都源于在19世紀的最后數十年和20世紀初盛極一時的無政府主義(anarchism)運動……當這些理想付諸實踐時，往往是諷刺性地通過他們所憎恨的國家官僚機構來實施的”，*[英]彼得·霍爾著，童明譯：《明日之城：一部關于20世紀城市規劃與設計的思想史》，同濟大學出版社2009年版，第3頁。甚至認為城市規劃就是具有無政府根源的性質。但其后的各國實踐，卻大同小異地走上了不得不依仗政府作用處理規劃問題，即由政府運用其強制力在牽頭形成規劃后予以實施，是已形成的全球主要經濟體的通行做法。

與西方發達國家相比，中國更是如此不同，在由計劃經濟轉向市場經濟的同時，全面踐行經濟追趕—趕超戰略，在社會主義市場經濟體制認識中將市場由“基礎性”升為“決定性”作用的進程中，國民經濟黃金增長期的工業化飛速推進，同時暴露出城鎮化的滯后及其水平的低下。這種經濟發展顯然是超越自然過程的發展。基本國情勢必將供給優化手段中的頂層規劃推上至關重要的位置，也勢必將頂層規劃的供給主體鎖定為政府牽頭。

頂層規劃是市場失靈領域的供給，這一失靈決非表現在需求側無力，而是基于土地的自然壟斷和不動產布局調整的極高成本，而無法便捷形成供給的回應機制及其優化結果，表現為結構性問題的瓶頸制約，十分有必要由政府進行針對性的供給管理來統籌協調。綜合來看，“城市病”等等如僅以市場作為基礎、以企業主體為依托，會因為眼界過于微觀而落入競爭式試錯的僵局，無法解決總體布局的高水平合理性問題，如基礎設施規劃的協調性與打足“提前量”問題，水、電、氣等等多種網管的“準公共產品”式充足配置問題……因此，頂層規劃的制定是在多種綜合要求之下成為政府(針對跨區域規劃則更多是指中央政府、針對跨國規劃則是指各國政府協調)必須牽頭承擔的重要職能。當然，在頂層規劃下，勢必有更多細分的城市規劃、專項規劃、專業規則等等，表現形式必然是一般已成既成事實的“建筑無自由(少自由)”式的管束、審批之類。當然，這些頂層規劃框架設計及供給優化原理下的布局，也必須與市場機制的充分發揮作用兼容和對接，其規劃實施過程，也越來越需注重PPP式的通過市場機制、更多發揮市場主體作用來進行公用設施建設等的機制建設。

五、從國際典型案例看規劃供給管理的實踐及實現路徑

在國際和歷史雙重視角下，世界諸多著名城市區域的規劃都頗具借鑒意義。綜合看來，無論城市規劃、都市圈規劃或是區域規劃，國際案例可證實“多規合一”的頂層規劃作為供給管理的重要手段，能夠通過實現供給側的優化來化解經濟增長和發展過程中已經產生或即將產生的諸多結構性問題。

(一)從規劃到頂層規劃的巴黎供給管理案例：奧斯曼規劃及“奧斯曼”回歸

正如愛德華·格萊澤所言，“紐約是一場有些混亂但十分精彩的爵士樂即興演奏會，杰出的音樂家們對于他們身邊正在發生的事情只給予了最微不足道的關注，而巴黎則是一首精心創作的交響樂”。*[美]愛德華·格萊澤著，劉潤泉譯：《城市的勝利》，上海社會科學院出版社2012年版，第142頁。巴黎這座城市的規劃工作多年來被全球各界奉為典范。巴黎得益于兩次大型綜合規劃工作：一是19世紀拿破侖三世統治時期奧斯曼男爵主持的對巴黎的重建；二是1966年戴高樂時期保羅·德羅維耶主持的對巴黎的改造。其中，后者更是對現代城市規劃樹立了標桿。

奧斯曼主持對巴黎的重建，總結有四個關鍵要素，即法治框架、舊格局的破除、迎合時代感的交通體系重建、公共空間的創新。巴黎很早就有關于土地利用的法規，且在1589年制定了建筑法規，相關規劃設計(比如建筑的高度限制)都必須在法治框架下進行，盡管有批評認為這對整體重建工作帶來限制，但這也使得相關工作在可循邊界內得以順利開展。為了破除舊格局，奧斯曼拆除了圣日耳曼德普萊街區的修道院、監獄，且砍伐了盧森堡公園的一部分樹木，將這些區域納入整體規劃方案。在電梯還沒有出現的年代，奧斯曼大量使用了當時較高的建筑，并通過修建更寬、更直的街道來適應公共汽車和蒸汽火車的發明使用。布洛涅森林公園等公共空間的創新，為市容市貌加分不少，同時也為居民提供了追求更為健康生活方式的環境條件。

1966年的改造發生在飽經二戰之苦后的巴黎，與奧斯曼花了17年的長時間代價不同，保羅·德羅維耶僅用7年就完成了改造。此次規劃充分體現了對前瞻性的考慮，以及于大區域內綜合地、整體地體現了各專項規劃的有機結合。巴黎此次改造的特點可總結為四個方面：第一，未來人口的預測。在規劃之前，規劃組對人口進行的預測是預計20世紀巴黎地區的人口將從900萬增加到1400萬～1600萬之間。第二，待建區域的劃定。在人口大幅膨脹預測結果基礎上，規劃組認為應當劃定一個巨型區域，作為改造巴黎的待建區域。第三，建設模式的選擇。在巨型尺度上，規劃組沒有嚴格模仿霍華德·阿伯克隆比在大倫敦模式中創建的衛星城模式，而是采用斯德哥爾摩式的衛星城模式，在更大的區域、以更大的尺度來開展。緊鄰內城西側的拉德芳斯作為最大的一個衛星城，至今都是巴黎都市圈內最著名的區域之一。第四，交通系統整體布局。由于準備在大區域范圍內創建巨型衛星城市，交通系統的整體布局成為整個規劃是否能夠成功的關鍵，實際上，這也正是此次巴黎改造的亮點和核心所在。由于規劃地域廣袤、涉及人口眾多，保障城市運轉效率的關鍵在于公交是否能夠實現高效，巴黎規劃并建成的是當時世界范圍內最為先進的高速交通系統，具有通勤鐵路的特點，可以在短時間內長距離地運輸旅客，從而使巨型區域規劃之下的衛星城之間及其與內城中心成功融為一體。巴黎的整體改造規劃中，交通系統建設方面開支巨大，公路總費用達到290億法郎、中心區公共交通費用達90億法郎。*[英]彼得·霍爾著，童明譯：《明日之城：一部關于20世紀城市規劃與設計的思想史》，同濟大學出版社2009年版，第360頁。與此同時，大區域規劃下新住宅的建設、辦公樓及購物中心等等的匹配，為經濟社會發展產生了巨大的不動產溢價乘數效應。

(二)產生于頂層規劃的巴西利亞：靜態與動態理性看待兩極評價

盡管巴西利亞于1987年12月7日已被聯合國教科文組織確定為“世界文化遺產”，但因其近似準柯布西埃的特性，其總體規劃經常得到近乎兩極的評價。對巴西利亞的負面評價主要集中在這座城市的規劃建造過于“烏托邦”，沒有進行相關的人口預測、經濟發展分析、土地使用規劃，甚至沒有模型和制圖，交通運輸、階層固化等細節問題的不良處理，也為城市規劃帶來了一些負面評價。然而，持贊賞態度者認為，對巴西利亞規劃的評判更應放在當時所處的歷史背景中，巴西利亞為當時巴西加快內地開發和經濟社會發展貢獻巨大，且不可否認的是，在盧西奧·科斯塔對其的規劃之中，土地利用分工明確、功能清晰、布局合理，便于組織居民生活。作為城市設計史上的里程碑，巴西利亞幾乎是在“一張白紙”上對居民區、行政區、建筑物等作出通盤設計規劃，還匹配建立國家公園、阿瓜斯·埃曼達達生物保護區、依貝格和加瓦薩瓦多自然保護區、圣巴爾托羅摩和德斯科貝托環境保護區等自然景觀，集中體現了城市和諧并全面彰顯了城市總體規劃的強大與有效。

從較狹隘的兩極評價中跳出來看，巴西利亞這一原本只有20萬人口的城市，經過總體而言成功的城市規劃吸引了大量人口，迅速成長為巴西四大城市之一，是依靠頂層規劃實現的。這種規劃并非像世界許多城市那樣主要進行舊城區的改造，而是在近乎“白紙”式的土地開發區建造一座行政中心功能為主的新城。正如世界遺產委員會評價所言，“城市規劃專家盧西奧·科斯塔和建筑師奧斯卡·尼邁爾設想了城市的一切”。巴西利亞的規劃正體現了經濟發展規劃、國土規劃、功能區規劃、生態環境規劃的有機結合，是所謂“多規合一”的現實版典范。然而，與此同時，值得我們注意的是，相比舊城區改造規劃，巴西利亞新城的創建顯然具有更大的空間優勢，基于此進行的科學布局與想象力的發揮，在極小程度上受到限制，這是全球許多待改造城市都并不具備的先決條件。此外，沒有哪一次規劃能夠一勞永逸。隨著新城的成長，人口、車輛、住房以及諸多配套設施的需求和供給系統勢必更加錯綜復雜，比如現階段看，巴西利亞的交通規劃，已經由于過多的車輛而與當初所建高速公路期待的高運轉效率出現了矛盾，諸如此類的發展矛盾未來還可能在方方面面出現。

(三)多輪頂層規劃下的日本：經濟趕超下城鎮化的典型范例

東京是全球人口承載量最大的城市區域之一，其及周邊所承載的人口規模高達3600萬之多，但這個在全球范圍內不多見的大首都、超大型城市，同時也是全球生產效率最高的城市區域之一。

通盤看，日本共進行了五輪“全綜”規劃，每一輪都是典型的頂層規劃，通過供給管理有針對性地化解發展中不斷產生的結構性問題，煥發整體經濟社會增長和發展的活力。第一，1947—1973年日本經濟經歷高速增長的黃金期，年均增速在9%以上，1960年前后，日本重化工業高速發展，沿海工業帶形成。基于“國民收入倍增計劃”中提出的“太平洋工業地帶構想”，引發太平洋沿岸與非太平洋沿岸之間的矛盾。1962年，以地區間均衡發展為目標，日本開始進行全國性綜合開發計劃(簡稱“一全綜”)，通過規劃東京、大阪、名古屋、北九州四大工業基地在地方層面的擴散，試圖達到縮小收入差距、區域差距、實現國土均衡發展的目標。第二，1969年日本通過第二次全國綜合開發計劃(簡稱“新全綜”)，在發展相對稀疏的地區，規劃建立了大工業基地、大型糧食基地和大型旅游基地，推動勞動密集型工業產業向太平洋沿岸集中。“新全綜”囊括通盤的網絡規劃(包括信息通信網、新干線鐵路網、高速公路網、航空網、海運網等)、產業規劃(包括農業基地、工業基地、物流基地、觀光基地等)和生態環境規劃(包括自然保護、人文保護、國土保護、資源適度開發等)。通過信息網絡和交通網絡成功連接“城市點”，實現了“城市面”的戰略性整體開發。第三，1977年日本以“三全綜”主要對居住問題進行頂層規劃，以同時推動歷史及傳統文化復興、自然與生產生活和諧、抑制人口與產業向大城市集中等為規劃內容，建立新的生活圈，為第三產業的健康發展培育良好環境，地方經濟得以振興。第四，1987年日本的“四全綜”以分散型國土開發規劃和交通網絡規劃相配合，以頂層規劃有效緩解了東京發展極化問題。“四全綜” 是加速日本“后工業化”進程濃墨重彩的一筆，在國土規劃的基礎上要求：全面鋪設交通網，建立“全國一日交通圈”；全面鋪設通信網，切實提高各個中心的連接能力；全面鋪設物流網，以高效的物流服務加強中心之間的連接；在廣域、圈域內同時建立社會治理網絡，全面防范社會安全問題。可以說，“多規合一”的頂層規劃推動和保障了日本多中心的過渡與實現。第五，日本1998年全國綜合開發計劃是由“硬件”建設向“軟件”建設轉變的標志，在既成規劃網絡和布局基礎上，以行政、居民、志愿者組織、民間企業為合作規劃主體，進行了生產、生活環境的全面提升。

(四)頂層規劃下所完成的供給管理是經濟增長與發展的關鍵之一

以上典型國際案例首先證實，無論是在老牌發達國家法國的首都巴黎，還是通過后發追趕最終成功實現趕超的日本，或是同為發展中國家巴西的首都巴西利亞，無論是城市規劃還是區域規劃，關鍵時點所開展的重大規劃，供給管理的主體都是政府。殊途同歸的選擇再次向我們印證了一個結論，那就是中國在以經濟建設為中心的歷史階段，尤其是經濟趕超戰略踐行中攻堅克難的發展階段，頂層規劃的牽頭主體只能是政府，這一點毋庸置疑。

本文所選取的巴黎、巴西利亞和日本三個典型案例，其頂層規劃供給管理過程最終達成的具體目標各不相同。從巴黎的案例來看，供給管理的具體手段是以政府為主體進行的城區重建和改造，其有效地、針對性地解決了戰后工業化建設進程中，大量移民和農村人口無處安居、住房短缺、配套設施不齊全、缺乏改建空間、土地資源利用率不高等一系列當前發展已經存在及后續發展可能面臨的經濟社會難題。尤其保羅·德羅維耶主持完成的城市改造，是一個典型的立足于更高層面、針對更大區域、融匯了各個專項規劃的供給管理解決方案，最終將人口、不動產、資源能源、土地等諸多要素進行了空間上的重新分布，并通過專項規劃成功建立了空間分布相對分散要素的聯通機制。與巴黎的舊城改造不同，巴西利亞較為極端地體現了通過頂層規劃這一供給管理過程，能夠從供給側完成“城”的建造和“市”的搭建。在“城”的建造方面，巴西利亞獨特的建筑風格得到世遺組織的褒獎；在“市”的建造方面，則頗具極端色彩地突出印證了新供給經濟學所強調的“供給創造需求”能夠成為現實，在規劃這一供給管理過程完畢之后，相關鏈條上的要素得以在短時間內涌入、運行、互動、發展。中國最值得重視的通過頂層規劃供給管理實現發展優化的典型案例當屬日本，同樣頂著經濟趕超戰略實施中先行工業化與滯后城鎮化錯配的壓力，日本堅持通過五輪“全綜”系列規劃逐步理順了供給側發生結構性問題的關鍵要素，“全綜”這一名稱及其實際內容，也就是我們所強調的“多規合一”的頂層規劃。沿時間縱軸綜合來看日本的各次頂層規劃，其接續之間呈現出鮮明的螺旋式上升特點，這也印證了通過供給管理對解決供給側結構性問題、真正實現供給側優化的動態特點與動態平衡規律性。

特別具有價值的細節是針對人口要素的處理。無論是巴黎極大擴充自身輻射區域后通過高效率的通勤交通維持原中心城市的高效率、日本通過建立交通網絡實現人口要素流動的暢通，還是巴西利亞并不完美的公路規劃致使城市運行出現阻滯而遭到詬病，交通運輸系統無疑都是城市運轉效率的保障，同時也是區域發展、大城市功能優化的前提條件。從國際經驗來看，在四通八達、密度足夠且立體化的網狀公共交通，以及交通運輸體系建立和運營過程中，以現代化交通工具提供人口與要素便捷流動功能的落實，是提升城市承載能力的重要基礎支撐條件。

六、“規劃先行、多規合一”頂層規劃的供給管理對策建議

中國現階段必須先行且走向“多規合一”的頂層規劃至少應考慮環境、層次、邏輯和模式四個方面。

(一)環境：實現法治框架下的規劃先行

規劃必須從全局、長遠視野注重經濟社會發展的生態演進。在踐行經濟追趕—趕超戰略過程中，發展中經濟體更應注重城鎮化與加速工業化匹配方面特別應當打出的“提前量”。這種前瞻性之意，并非在于所有規劃都要在精確科學預測下做到丁一卯二、嚴絲合縫，而是科學打出有彈性的“提前量”。這就要求頂層規劃，一方面做到避免規劃中缺乏前瞻性而導致很快出現嚴重供給短缺所引發的試錯式沉沒成本，另一方面做到可放可收。例如，巴黎雖然在1966年規劃前期進行了人口預測，從而劃定了巨型規劃區域范圍，但實踐中，1969年突然爆發的經濟危機和人口變化使原計劃不得不重新調整，八個新城中的三個被取消，*[英]彼得·霍爾著，童明譯：《明日之城：一部關于20世紀城市規劃與設計的思想史》，同濟大學出版社2009年版，第361頁。其余的也相應縮小了規模，這樣的調整并沒有對整體規劃造成過大的影響或阻滯，通盤規劃只是縮小規模，而大部分綜合功能仍然得以實現。

經濟社會發展尤其是高速發展進程中，最大程度上避免“試錯—改錯”巨大社會成本的有效手段就是“規劃先行”，所有項目建設都應當建立在具有前瞻性、力求高水平的科學規劃基礎之上，法律所規定的規劃權的行使絕不能獨斷專行、率性而為、朝令夕改。頂層規劃關系一個經濟體通盤的經濟增長和社會發展，尤其可說是關系到發展中經濟體能否實現趕超戰略目標，具體內容涉及一個經濟體國土范圍內從城市到農村的所有區域，在落實中涉及土地開發利用、生態環境、文教衛體、交通、市政、水利、環衛等各行各業的各個方面。

(二)層次：打開制度結節，開展先行的多輪頂層規劃

現階段，中國尤其應當在多輪頂層規劃開展之前打開行政審批制度結節，達成“多規合一”的合意結果。截至目前，“行政審批制度改革”顯然已經涉及到更深層的系統性、體制性問題層面，要從“減少審批項目的數量”推進至“真正使審批合乎質量要求”。真正達成法治化、系統化、標準化、信息化、協同化、陽光化，就必須結合“大部制”改革，實現政府職能機構的協調聯動。除了提高行政法制程度，順應精簡機構的要求之外，更要擴充動態優化設計，以后擇時啟動整個“大部制”框架下的、行政審批的國家標準化工作，而后聯通“規劃先行，多規合一”相關工作的開展。多年來相因成習的、由不同部門分頭處理的國民經濟發展規劃，形式上可以具體化到國土開發、城鄉建設、交通體系、環境保護、產業布局、財政跨年度規劃等等，都應該納入“多規合一”的綜合體系，并基于全國統一的行政審批信息數據庫和在線行政審批平臺的有效連通，矯治多部門管規劃、“九龍治水、非旱即澇”的弊端，提高政府決策的信息化和整合水平，并實現業務流程的優化再造。這樣一個系統工程，設計不可能畢其功于一役。

經濟社會是不斷發展變化的，城市規劃和區域規劃，某一次的規劃都做不到一勞永逸。尤其就中國的經濟社會發展現狀而言，所有發展中出現的矛盾和問題亦不可能通過某一次頂層規劃全部解決，勢必要通過動態處理結構性問題的多輪頂層規劃逐步落實、解決。但每一輪頂層規劃都應當建立在基于現狀對未來進行力求科學預測的基礎上，應積極利用先進信息技術(例如云計算和大數據)進行國土開發功能預測、人口預測、產業發展及結構變動預測、資本增長及流動預測、各項需求的預測等，對人口數量和結構、產業總量和結構、環境壓力和制約等等做到心中有數，再將這些合理地打上“提前量”，納入城建、交通、文教衛體、市政、水利、環衛等方面規劃的考慮，從而最大程度上避免沉沒成本的發生、指導各種要素有序流動與功能互補，以及提高增長質量、社會和諧程度和發展可持續性。

(三)邏輯：基于要素分類對“多規合一”的內在把握

立足于中國目前所處的中等收入發展階段，沿經濟增長與經濟發展這一線索思考，如何通過頂層規劃實現供給側各項要素安排的統籌協調、結構優化，是“規劃先行、多規合一”的目標所在。經濟增長要素可分為競爭性要素和非競爭性要素，前者包括土地、勞動力和資本，后者則隨第三次科技革命的爆發在以往所強調的技術和制度基礎上，增加了信息。除了這些經濟增長的動力要素以外，某一經濟體發展過程中還存在制約要素，主要包括財政三元悖論制約、社會矛盾制約、資源能源制約、生態環境制約等。頂層規劃，顯然就是將以上經濟增長要素與經濟發展制約要素全部納入系統考慮的、一種通過供給管理實現供給側優化，從而促使經濟活力最大化的手段。競爭性要素具有效用分割式專享、僅供有限使用的特點：土地要素總量固定、可流轉其使用權但不可流動其形態；勞動力要素可流動、有變化，但其變化具有代際特性與職業粘性；資本要素可變化且可流動，但“一女無法二嫁”。特別值得注意的是，在經濟增長中，土地要素對經濟增長產生貢獻的效應往往與交通網絡有關，交通網絡越發達，土地要素對經濟增長作出有效貢獻的能量(經濟上可量化為“級差地租”)就越大。科技創新與制度供給，則大體或完全屬于效用不可分割，受益無競爭性的“公共產品”。隨著經濟發展，無論采用發展經濟學中所強調的彌合二元模式的城鄉一體化這一說法，還是采用規劃學中所強調的區域性、大都市圈或城市群這一說法，都是體現城市自身形態的升級。而這一升級于經濟增長的要素支持效應方面，實際上就是特定國土空間上環境承載能力、多元要素流通能力、合意配置能力等等實實在在得到的提升。除了數量增長以外，國內外經濟學家持續追蹤的研究已經不斷印證和揭示著非競爭性要素的重要作用，以技術、制度和信息構成的非競爭性要素更多決定著質量增長的實現。技術的發明創造即人們所稱的創新，其主體正是勞動力(人力資本)要素，在國內外學者對城市的相關研究中不難發現一個共識，那就是人與人思想交流碰撞中產生的智慧火花通常是創新產生的先決條件，而頂層規劃下制度的通盤安排實際上決定著這種碰撞產生的機率，信息互聯互通的程度則決定著多大范圍內的智慧可以出現碰撞和同一范圍內的智慧可能產生碰撞的次數。最后，經濟發展的相關制約要素則決定著經濟增長要素在多大程度上能夠順利發揮作用，頂層規劃中應當盡量通過合理的供給側安排緩解經濟增長制約。

本文所強調的“多規合一”，實際上包括國民經濟和社會發展規劃、城鄉建設規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃，以及文教衛體、交通、市政、水利、環衛等專業規劃，即專項規劃涉及的方方面面。從專項規劃上看“多規合一”，城市通盤規劃中的交通規劃決定著城市的運轉效率。由于能夠切實縮短空間距離，城市交通規劃同時也是都市圈、城市群規劃是否能夠形成的關鍵所在。城市生態環境規劃目標在于，通過規劃實現人工生態、自然生態、環境保護與經濟發展的有序組合和平衡，在穩態中實現城市和諧、高效、持續發展。城市生態環境規劃在工業化時期，首先是體現制約特征，因為生態環境達標是勞動力再生產和社會成員生存與發展的基本條件，是不能擊穿的底線，在后工業化時期，則頗具更高層次追求特征(如人文、生態視角的“望得見山，看得見水，記得住鄉愁”)。

(四)模式：鎖定不同發展階段每輪頂層規劃的主要矛盾

經濟社會發展的不同階段，其所面臨矛盾的緊迫性會有所不同。“多規合一”的頂層規劃下，每一輪頂層規劃都應當首先鎖定解決當時面臨的主要矛盾。經濟發展實踐從國外經驗來看，首先應當解決的矛盾就是在原有產業布局基礎上進行均衡性區域規劃。就中國現狀看，東南沿海以長江三角洲、珠江三角洲為代表的工業地帶已然形成，東、中、西部發展不均衡，城鄉發展不均衡。頂層規劃首先應當考慮的是工業化相對落后地區增長極的培養、工業化中等發達地區城市點的擴大以及工業化發達地區城市輻射力的增強，這勢必要求通過國土規劃、產業布局規劃、交通規劃、環保規劃及專項規劃的合理銜接、合理搭配，形成有效合力。中國廣袤土地上，經濟發達程度還沒有達到所有城市點能夠廣泛實現便捷連接的階段，勢必要針對工業化程度不同的區域進行規劃中重點的區別對待。

針對工業欠發達地區，可啟動依托當地資源稟賦建立差別化工業基地的規劃項目，工業化水平的提升勢必吸引更多人口入駐目標城市，因此目標城市應根據工業、產業發展規劃預測未來的人口增長、收入增長，并針對勞動力數量、人口結構及居民收入的預測，有針對性地配以交通、文教衛體、市政、水利、環衛等方面的專項規劃。

針對工業化中等發達地區，可啟動以幾個“城市點”共同帶動“城市面”的一體化規劃發展。這一輪頂層規劃，是基于由幾個“城市點”所劃定的大區域共同構成“都市圈”，而其最終追求的發展目標則要形成“城市群”式的均衡發展。以中國現階段經濟社會發展的案例觀察，“京津冀一體化”就是這一階段必須優化頂層規劃的典型。北京“大城市病”已非常突出，其周邊的河北地區某些方面卻在全國范圍內甚至屬于落后地區，顯然有協調化、均衡化的必要和可用空間。這一類型的頂層規劃，應特別注重“網絡”和“網狀結構”這一概念的應用及落實。交通運輸網絡是“一體化”規劃中的首要關鍵，地鐵、公路、城際鐵路等的供給全面跟進，能夠實實在在地縮短附屬中心與原城市中心之間的空間距離。就中國目前通信網絡、物流網絡已然近乎全面建立且正趨健全的狀況看，是否能夠如愿建立高速便捷的交通運輸系統，落實到居民交通成本的降低，是“一體化”式頂層規劃能夠合意實現的必要條件。空間經濟學和制度經濟學原理所闡述的交易費用成本及紅利，對于原本住在大城市的居民而言，紅利是遠遠大于成本的。此外，就發展經濟學所強調的發展和改革釋放的紅利而言，大城市的居民能夠更快、更多、更好地享受，也是人口集中于大城市的重要原因。然而，對于人口已達2300萬以上的北京市而言，城市運轉中所面臨的問題絕非再建幾條環路可以解決，勢必要突破現有格局，建立“大首都圈”。以北京市、天津市為點，以外圍的河北省為一體，在頂層規劃中疏解首都非核心功能，確立衛星城式的“副中心”所在地、所承擔職能等等。在既有信息網絡、物流網絡的基礎上，首先通過高速交通運輸體系的落成提升“京津冀”區域空間上的整體性，縮短“副中心”、邊緣區與主城中心的空間距離。與此同時，應當在“副中心”等區域全面落實國土規劃、產業規劃、功能區規劃、公共交通規劃、住宅區規劃等一系列規劃有機結合的頂層規劃，完成新城建設。在這一點上，中國“京津冀一體化”進程其實頗具與巴西利亞建設相類似的優勢，河北地區作為北京和天津兩大直轄市的外圍，一直以來發展相對落后，固安等連片開發的快速發展與原有開發不足直接相關，也顯示了超常規改進的潛力，疏解首都非核心功能給出舊城改建較大空間，有利于科學、合理的頂層規劃下城市群綜合功能的實現。在新城建設的過程中，則應當特別注重為未來發展預留動態優化的空間，同時可在預算約束線以內盡量高水平地加入對建筑設計規劃、自然生態規劃與人文保護規劃的創新。

針對幾大片工業化發達地區，應在著力推動產業結構轉型、優化升級的過程中靈活掌握因地制宜的都市圈、城市群規劃模式，以最大程度上提升這些地區的輻射面，提振大都市圈以及大都市圈構成的城市群模式下聚合效應的產生。如前文所述，現代城市的產生和發展是生產力不斷集聚的結果。城市在誕生伊始數量少，相互之間影響小，而隨著城市自身規模擴大、數量增多，已形成或未形成都市圈的幾個甚至更多數量的城市，在地理區位、自然條件、經濟條件、貿易往來、公共政策、交通網絡等多重作用因子下，會逐步發展形成一個相互制約、相互依存的統一體。中國目前較為典型的城市群包括滬寧杭地區、珠三角地區、環渤海地區等，這些區域已經形成的“一體化”態勢，需在進一步發展中高水平制定區域層面貫徹總體發展戰略的頂層規劃，至少應把在區域內會產生廣泛關聯影響的產業發展、基礎設施建設、土地利用、生態環境、公用事業協調發展等方面的規劃內容有機結合。

七、結語：供給側優化的實現與經濟增長潛力、活力釋放

以供給管理優化推動“規劃先行、多規合一”的頂層規劃的功能實現，至少能夠從以下幾個方面進一步激活中國經濟的增長空間。第一，產業布局優化能夠通過聚集效應提升要素投入產出效率。第二，城市承載能力的提升能夠切實緩解城鎮化中“城市病”因素的制約，一方面能夠容納更多生產要素的共存，另一方面能夠給予相關生產要素良性互動的合理空間，從而使全要素生產率的提升成為可能，比如主體功能區的合理配置、產業孵化園區的建設和高新科技的勃興等。第三，“多規合一”能夠消除“九龍治水、各自為政”的低效、不經濟弊端，使要素安排更為合理，各項運轉費用節省，制度運行成本降低，提升經濟社會綜合效率，并給予多元化觀點碰撞帶來創新的更大空間，以更好的環境條件允許市場機制和投資活動充分發揮作用，增進經濟活力。第四，優化能源結構、減少資源浪費及減少代際負外部性。頂層規劃能夠有效促進能源資源使用結構和方式的優化，最大程度提升前瞻性并減少能源、資源浪費來緩解發展中的能源、資源瓶頸制約，并降低代際間負外部性。第五，減少治理成本、縮小貧富差距及降低經濟社會發展成本。“多規合一”能夠實現以更加良好的城鄉一體化布局降低社會治理成本，并有助于縮小貧富差距、避免助推收入階層固化、減少社會安全隱患、提升公民幸福感等，以最大程度提升供給體系的能力、質量和效率，減少經濟發展中社會矛盾摩擦所帶來的負面影響。

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責任編輯：李蕊

賈康，中國財政科學研究院研究員、博士生導師、華夏新供給經濟學研究院院長；