基層紀檢監察機關履行監督責任的問題與對策

沈熙政

摘 要：基層紀檢監察機關是黨和國家反腐敗方針政策的執行者，是反腐敗斗爭的基本力量。他們是否履行監督責任關系著當地的反腐敗力度，關系到群眾對黨風廉政建設的評價，關系到黨和政府在群眾心目中的地位。通過調研，以新鄉地區基層紀檢監察機關執行情況為例，在分析存在問題的基礎上，從增強履職意識、隊伍建設、建立監督考核激勵機制、深化體制機制改革等四個方面提出建議與對策，力求為基層紀檢監察機關履行監督責任，維護群眾利益提出可行性建議。

關鍵詞：監督責任；紀檢監察；基層治理；考核激勵

中圖分類號：D262.6 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）11-0121-03

近年來，中國反腐糾風工作已進入深水區，更加注重對地方黨員干部違規違紀治理。中央紀委書記王岐山2015年3月份強調，要站在黨和國家事業發展全局的高度，認識全面從嚴治黨的深刻內涵，真正做到“紀”在“法”前，用紀律管住大多數，把從嚴治黨落實到基層，密切黨同人民群眾的血肉聯系?；鶎樱ㄉ鐓^）干部以及與群眾息息相關的基層部門單位素質水平的高低、黨紀認識程度的多少都關乎群眾的切身利益，影響著黨群關系。因此，以新鄉市調研情況為切入點，對地方紀檢監察機關如何強化紀律約束，履行監督責任進行了積極探索和深入總結思考。

一、履行監督責任的必要性

履行監督責任是新時期黨要管黨、從嚴治黨的重要前提條件，也是紀檢監察干部轉變思想觀念、職能定位、落實“三轉”，切實履行好黨風廉政建設的具體的方法和手段，主要表現為以下幾點。

第一，履行監督責任是紀檢監察機關的政治責任。監督責任是黨章賦予紀委的重要職責和政治使命。如果紀委不履行監督責任，就無法嚴肅黨紀，維護黨章權威性。王岐山在中紀委五次全會上就指出權力就是責任，責任就要擔當，就是明確表述如果黨員違犯了黨紀，紀檢監察干部應該第一時間做出反應，該監督的就監督，該處理的就處理，該追究責任的要嚴肅追究問責，不能無所作為。因此紀檢監察機關履行監督責任就是要監督黨員與黨組織遵守黨章、黨規、黨紀等政治紀律的情況，確保黨在政治上的原則性和組織上的純潔性。

第二，履行監督責任是黨風廉政建設的現實要求。目前，反腐敗形勢依然嚴峻復雜，深層次的問題與矛盾不斷顯現出來，對黨風廉政建設產生了嚴重危害。這就對地方各級紀檢監察機關預防和懲治腐敗提出了新的更高的要求。新形勢下只有履行好監督責任，才能堵住黨員干部違紀的苗頭，遏制由違紀向更深程度腐敗發展的趨勢，擔當起黨和人民賦予紀檢監察機關的重任，體現出對廣大黨員干部的嚴管厚愛以及營造良好政治生態的使命。

第三，履行監督責任是把紀律和規矩挺在從嚴治黨最前沿的關鍵。我們是有革命理想和鐵的紀律的馬克思主義政黨。紀律嚴明、組織有力是黨的政治優勢。把紀律和規矩挺在最前沿就是對黨的政治紀律、群眾紀律、財經紀律、生活紀律的特別強調和關注。其中在群眾紀律方面，習近平總書記就強調了人心向背是最大的政治，群眾紀律是我們黨能否得到群眾擁護的關鍵。黨的十八大以來，黨中央新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》在群眾路線教育實踐活動的基礎上，也首次明確提出了群眾紀律的概念，將損害群眾利益、消極應對群眾訴求、侵犯群眾民主權益等行為列為違反群眾紀律的表現。這種強調表明紀律和規矩是從嚴治黨的根基和重要支撐。黨內紀律規矩的重要性和嚴肅性是由監督責任的履行體現出來。因此履行監督責任是對新時期全面從嚴治黨要求的強化與維護。

履行監督責任加深了對全面從嚴治黨的理解和認同，錘煉了紀檢監察干部的執紀水平和工作能力，在紀律層面提前為所有黨員敲響警鐘。因此對地方紀檢監察機關認真貫徹上級紀委一系列決策部署以及自己在實踐中總結的經驗進行分析，具有重大現實意義。

二、基層治理面臨的問題及原因分析

習總書記強調：“我們黨的執政基礎很牢固，但如果作風問題解決不好，也就可能出現“霸王別姬”這樣的時刻，我們一定要有危機意識”[1]。盡管地方紀檢監察機關取得了顯著的成績，但是基層黨員干部素質水平、難以有效監督的權力、基層紀檢機構自身建設滯后等，這些隱患和問題制約著地方紀檢監察機關能力的充分發揮，而且越到基層表現越突出，應引起高度重視。

（一）基層治理面臨的問題

1.農村基層干部的廉政教育欠缺。現在對黨員干部日常監督特別是“八小時外”的監督方法不多，手段缺乏，督查時緊時松，主要是紀檢監察機關在溯源治本方面的建設性作用傳導不夠，很難觸及違規者的思想和靈魂，反而還會給一些身處“亞違規”邊緣的人員起到負面示范作用，對黨紀政紀處理抱有無所謂的態度，認識不到位，造成不良影響和負面效應，影響執紀問責效果。

因此開展廉政文化教育就是要求提高黨員干部的風險意識，保持良好工作作風和家風。相對行政事業單位，農村黨員干部整體素質較低，缺乏對黨的規章制度、國家法律的了解。在基層廉政教育上又存在著黨紀國法宣傳籠統不具體，只宣傳違紀處置的結果、不講違紀的根源等問題，導致一些基層黨員干部缺乏對黨紀、法律等知識的掌握，不知道自己的處理方式是違紀違法的。就比如，針對河南省紀委通報的大操大辦婚禮的處理案件，在調研中一些基層干部就對參加隨禮的也要做出通報批評感到不可理解。

2.基層監督激勵保障機制不健全。在激勵保障機制方面，基層紀檢成員特別是聘請過來的村級監督委員，待遇低，不能更好地發揮作用。比如新鄉市某鎮17個村，其中8個村監委會成員每人每年不足600元，7個村村監委會成員工資每人每年200至400元，1個村監委會成員幾乎沒有工資，這些村都是以誤工補貼的形式進行發放。由于工資低，待遇差，導致這些村級監督委員不能很好履行自己的職責，不能形成很好的監督作用。

3.監督力量有待加強。一方面三轉落實不到位，紀檢干部還分管著職責以外的工作。在基層單位除紀檢書記（紀檢組長）是專職紀檢監察工作之外，機關開展紀檢監察工作的基層紀檢監察干部專職少、兼職多。一些單位面臨的工作任務繁忙，人員少，不可避免存在中心工作壓頭，臨時性、緊急性工作繁多，這就需要抽調紀委工作人員從事其他工作。例如一些縣直、鄉鎮紀委書記和紀檢組長除了管紀檢監察業務外，還分管著黨務工作和其他工作，監督力量嚴重不足，這就使得聚焦主業，履行監督責任不同程度受到影響。

另一方面紀檢干部能力素質有待提升。目前基層紀檢監察機關普遍存在專業人才缺乏、培訓方式單一的問題，尤其是了解法律法規、熟悉市場經濟、現行法律法規和財會電算知識和掌握信息網絡技術的“復合型”專業人才缺乏，在辦案方面新手多，辦案能手少，造成基層辦案工作軟弱無力，特別是鄉級紀檢監察干部人員更換頻繁，導致鄉鎮一些紀檢監察辦案干部不重視學習，政策理論和業務知識不夠過硬，不懂辦案、不會辦案，嚴重制約業務能力的提升。這些情況致使基層紀檢隊伍整體專業化水平不高，部分紀檢監察干部的思維方式、工作方式、業務水平不適應新形勢的發展需要，習慣于用傳統手段，難以創新方法。

4.領導體制與工作機制不順暢。目前，紀委雙重領導體制的具體化、程序化、制度化還未完全到位，在現行的領導體制和工作機制下，紀檢監察機構的人事管理、機構設置、人員配備、經費來源仍然要依賴當地黨委，在一定程度上受制于監督對象，以致監督放不開手腳，對同級黨委的監督變得比較困難。表現為：基層紀委書記（紀檢組長）作為鄉鎮（或市直單位）黨委（黨組）的班子成員，對同級黨委（黨組）班子及成員的監督薄弱；各級紀委對同級黨委委員違反黨紀的行為，缺乏具體實施辦法和路徑的監督實施細則；同級班子成員分工不同，紀委書記了解其他班子成員工作情況的途徑不多，容易出現監督盲點、監督薄弱的問題。這種情況越到基層越突出，在一定程度上影響了紀委履行監督職能。

5.基層工作機制相對滯后。主要表現為：一是雖然基層紀檢機構都制定了不少監督違規違法的工作機制，但是許多制度多年得不到完善和更新，也得不到有效重申，以致形同虛設，例如業務招待費不得超過公務費的2%的標準和差旅費報銷標準，十多年不變，與市場經濟和變化了的新形勢不相適應。不但給執行機制帶來了困難，而且成了一些違規者違規的“借口”，為違規者提供了可乘之機。二是對不執行制度沒有相應的處理辦法，缺乏可操作性，沒有實現權力界限清楚，運行程序嚴密，違規處理具體的目標，很多制度沒有得到認真地執行和落實。就比如嚴禁午餐飲酒的規定，對于農村黨員干部，受民風習慣影響，有的就不理解、不配合。三是在一些規章制度的執行上力度不夠，例如在四風問題上，個別黨員干部通過把公款吃喝轉移到農家院、小飯店，操辦婚喪喜慶事宜時分批次、多地點分別宴請，或者不設禮桌、禮單私下收受禮金等形式來逃避監督檢查，使部分單位領導干部在執行中央“八項規定”糾正“四風”過程中仍然存在僥幸心理。

（二）基層治理面臨難題的原因分析

基層違規違紀治理、黨風廉政建設存在的問題形式，反映出基層治理是一種被動式的治理模式，是在上級的命令、政策、精神、指示的壓力推動下對自身制度上的缺點和自身管理上的不足進行矯正，在一定程度或者短時期內可能會取得很顯著的成效，但是這并不是一種內生的、自覺的行為，所取得的成績浮在表面上，取悅于上級，并不能長久持續地保存下來，滲透到所監督管理的職責范圍之內。而這種缺乏積極主動探索實踐的深層次原因是一些紀檢監察機關人員無法認清自身的職責所在，沒有深刻認識到這是一份沉甸甸的政治責任，無法擔負起黨和人民的信任。

因此，在中央提出的落實兩個責任，紀檢監察機關加強監督職責的方針政策中，基層紀檢監察機關會存在三轉落實不到位、工作能力素質有待提升、基層監督激勵保障機制不健全等各種不適應的反應以及被監督的單位個人存在對監督新政策感到困惑不理解、對監督檢查存在蒙混過關的僥幸心理特征就毫不奇怪了。當前基層紀檢監察機關取得的成績固然可喜，但是監督執紀問責不是請客吃飯，必然會觸及和影響一些人的利益，這就產生了敢不敢監督、怕不怕得罪人的問題。因此加強自身建設，就需要勇于負責、敢于擔當的紀檢干部，正如王岐山在2015年9月23日紀檢監察干部監督工作座談會上所說的那樣：“各級紀檢機關和廣大紀檢干部要深刻理解四個全面戰略布局，把自己擺進去、學思踐悟，內化于心、外化于行，不斷加強自身建設，全面履行黨章賦予的職責?！?/p>

三、破解問題的對策與思考

黨內違規違紀治理、懲治腐敗目的在于讓群眾真真切切地感受到效果，關鍵在于建立長效的治理機制?！爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”[2]。紀檢機構只有建立長久有效的監督責任履行機制，才能調動紀檢監察人員糾風執紀的主動性，用好手中監督權力，樹立基層紀檢監察機關的威信和群眾對紀檢人員的信任。

（一）增強履責意識

黨風廉政建設紀委負監督責任，是黨章對紀委職能職責的準確定位。地方越小，人情因素干擾和阻力就越大，辦案會得罪人，降低年度考核評價，致使辦案人員顧慮很多，存在一些案件在查辦過程往往失之于軟，失之于寬現象。要解決紀檢監察干部畏難的思想認識問題，各級紀委就要加強學習中央關于黨風廉政建設的新要求和習近平總書記系列重要講話精神，聚焦主業，敢于擔當，真正把監督責任扛到肩上，切實擔負起黨風廉政建設的監督責任，牢固樹立不抓黨風廉政建設就是嚴重失職的意識。只有提高對監督責任的思想覺悟，才能使基層廉政教育的內容與形式更加接地氣，才能對廣大黨員干部不斷進行宣傳正面典型和反面案例教育相結合的案例教育和警示教育、黨規黨紀知識教育、黨性黨風以及群眾路線教育，筑牢“不觸碰法紀底線，不逾越法紀紅線”的思想防線。

（二）深化體制、機制改革

習總書記指出，“我們做人一世，為官一任，要有肝膽，要有擔當精神，應該對‘為官不為感到羞恥”[3]。因此要積極推進紀檢監察體制機制改革，一是劃清紀委與黨委、紀委與相關監督部門的責任界限，做到責任主體明確化、責任層級清晰化、責任鏈條無縫化。二是建立基層紀委履行監督責任動態監督管理機制，落實“兩為主”“兩報告”，實行基層紀委或者是紀檢組落實監督責任定期匯報、重點工作通報制度；三是用好責任追究，按照“一案三查”的要求，對嚴重違紀行為，既要追究當事人的責任，又要倒查追究單位黨組織的主體責任和紀檢組織的監督責任，還要確保監督者也受監督，形成監督問責的閉環，做到有錯必究，有責必問。四是對派出、派駐紀檢組紀委的提名、考核程序出臺規范化規定，盡快建立紀檢干部上下流動和橫向交流的常態化機制。

調查中一些鎮以聘請村鎮監督員的形式建立監督，發現問題、向上反映問題、村鎮分級受理三個監督環節，有效打破當前鄉鎮紀委監督難的困局，但是“因為村務監督委員會自身懲治功能較弱，當村務監督委員會發現和提出村務管理中的問題時，鄉鎮紀委和縣紀委應及時介入并提供強有力的救濟和保障”[4]。借助各方力量共同抓好黨風廉政建設，把“黨委直接領導、紀委組織協調、群眾廣泛參與”貫穿于反腐倡廉建設的全過程，形成黨風廉政建設和反腐敗斗爭的強大合力。

（三）完善紀檢隊伍管理機制

“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”[5]。注重紀檢干部選拔，配齊配強紀檢干部隊伍，把好入口關，把政治素質過硬、作風過硬、業務過硬的干部，把愿干、敢干、會干的干部選拔到紀檢監察崗位上來。加強紀檢干部教育培訓，使紀檢監察干部能力素質、思想觀念能夠適應新時期、新形勢下紀檢監察工作需要，特別是對于鎮級不具備舉辦高規格的培訓條件，村級黨員干部接受培訓的機會少，應當加大對鎮村黨員干部的培訓力度。完善紀檢隊伍監督機制，認真落實“對自身的監督必須更加嚴格，執行紀律必須更加剛性”的要求，對紀檢監察干部違紀違法行為零容忍，打造執紀監督堅強有力的隊伍。

（四）建立工作考核激勵機制

基層工作待遇低，就需要激勵保障制度。嚴格獎懲激勵，強化檢查考核是關鍵。一是要科學制定考核評價體系。把履行監督任務清單中的落實三轉情況、促進主體責任落實、重點任務達標情況、作風建設情況、廉潔自律規定執行情況、各單位反腐倡廉熱點問題處理情況以及群眾的評議意見等作為重點內容，采取日常檢查、量化考核、半年督導、年終考核等辦法全面進行考核。其中可以建立鄉鎮紀委、村級監督委員會及鎮村兩級黨風政風監督員工作臺賬，分設領導班子、機關干部、村黨員干部三類臺賬，明確職責、明確任務、明確時限、明確工作標準，定期考核。二是建立激勵機制。充分運用好考核結果，真正把考核結果與紀檢干部以及村鎮監督員業績評定、獎勵懲處、年終考核、選拔任用和評優評先直接掛鉤，其中村務監督委員也應通過業績評定享受一定的工資補貼。建議修訂出臺檢查考核實施辦法，用制度的形式規范考核結果運用，讓考核形式真正調動起來，基層紀檢干部應敢于監督、嚴格履職，避免責任空轉，增強責任剛性。

參考文獻：

[1]習近平.習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編[EB/OL].[2016-07-10].http：//theory.people.com.n/n/c2015/-0116/c392503-26397745.html

[2]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[3]習近平.習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話[N].人民日報，2014-10-09.

[4]劉詩林.我國村務監督委員會的運行困境及對策建議—基于11省700名鄉鎮紀委書記問卷調查的實證研究[J].中國共產黨，2015（5）.

[5]毛澤東選集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991.