老齡化背景下完善我國社會政策支持的思考

陳諾

摘 要：我國已進入老齡化快速發展的階段，人口老齡化對我國的就業結構和產業結構、醫療衛生服務及健康管理體系、養老服務模式、社會保障體系建設及人口計劃生育政策提出了嚴峻挑戰。人口老齡化發展的嚴峻形勢需要我們實施積極的老齡化社會政策，構建以社會救助為保底層、社會保險為主體層，以企業（職業）年金和商業保險為補充的多層次社會保障體系，建立多層次的養老服務體系，加快養老產業發展。

關鍵詞：人口老齡化；社會政策；養老

中圖分類號：C913.7 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）11-0091-03

我國已進入人口老齡化快速發展的階段，人口老齡化對我國的社會保障體系建設、養老服務模式、就業及人口政策等提出了嚴峻挑戰，積極應對老齡化對我國全面建成小康社會具有重要的現實意義。

一、問題的緣起

黨的十八大報告提出，要“積極應對人口老齡化，大力發展老齡化服務事業和產業”。十八屆三中全會提出，要“積極應對人口老齡化，加快建立社會養老服務體系和發展老年服務產業”。十八屆五中全會再次指出，要“促進人口均衡發展，堅持計劃生育基本國策，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子的政策，積極開展應對人口老齡化行動”。十八大及歷次全會精神表明，我國政府高度重視人口老齡化問題，老齡化作為我國當前及今后一個重要的社會發展特征，如何有效應對對促進我國經濟社會的良性發展和全面建成小康社會具有重要的現實意義。

針對人口老齡化對我國經濟社會發展的影響，學術界、政府相關部門及各級智庫均對此進行了全面深入的研究分析探討，研究成果非常豐富。其中，“人口紅利”衰竭、“未富先老”等觀點以及如何調整完善我們現行的人口和計劃生育政策、加快社會保障制度、醫療衛生體制改革等問題一度成為學界爭論關注的焦點，這些研究成果對推動我國政府有效應對老齡化挑戰，解決老齡化引發的一系列問題起到了積極的作用。

根據國家老齡委的預測，2013-2021年是我國老齡化快速發展的階段，屆時將年均增加700萬老人；2022-2030年是老齡化急速發展階段，屆時將年均增加1 260萬老人，接近當前的2倍；2040年前后，我國將進入超級老齡化階段。人口老齡化發展的嚴峻態勢迫切要求我們必須有效開展應對人口老齡化行動，實施積極的老齡化社會政策。“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，如何有效應對老齡化帶給我們的諸多挑戰，對我國全面建成小康社會這一奮斗目標是一個巨大考驗。

二、當前我國人口老齡化發展的現狀和特征

我國人口老齡化發展的特征主要體現在以下五個方面。

（一）老年人口數量龐大，高齡、獨居空巢、失能半失能等弱勢老年人口增長較快，照料養老的需求不斷增大

根據民政部《2015年社會服務發展統計公報》，截至2015年底，我國60周歲及以上人口2.22億，占總人口的16.1%，65周歲及以上人口1.43億，占總人口的10.5%，其中2.22億的老齡人口使我國成為世界上第一個老年人口突破2億的國家。此外，高齡老年人口以年均增長100萬的態勢上升到2 400萬；失能半失能老年人口增長到3 500萬；我國老年人口慢性病平均患病率為74.80%，目前有1.4億的老人患有至少一種慢性病；部分大城市老年人空巢率高達70%，①慢性病老年人和空巢老年人規模持續上升，均已突破1億大關。“銀發潮”不僅對我國的養老服務體系建設帶來嚴峻挑戰，而且對我國經濟、社會、政治、文化和生態建設等諸多方面發展都產生了深遠影響。

（二）人口老齡化發展速度快，老年人口增速全球第一

從人口增速來看，我國已屬于人口增速最慢的國家之一。“六普”數據顯示，同2000年第五次全國人口普查的12.66億人相比，十年共增加7 390萬人，增長5.83%。平均每年增加739萬人，年平均增長率僅為0.58%。我國已進入低出生率、低死亡率的階段，人口的紅利期已經結束。如今我國人口的增速已非常緩慢，如果低生育水平持續下降至2027年，我國人口將轉為負增長。而從老年人口的數量和速度發展來看，我國已居全球之最。根據中國老齡委和聯合國人口基金會等方面的預測，到2025年前后，我國60歲及以上老年人口占總人口的比例將超過20%，65歲及以上老年人口比例將達到14%左右，進入到深度老齡化社會。到2050年時，中國60歲及以上老人將達36.5%，高于美國等大部分發達國家。也就是說，從2000年進入老齡化社會算起，西方發達國家經歷的上百年的人口老齡化進程，而我國也許將僅用25年左右的時間來完成。如此迅猛發展的人口老齡化進程，對我國政府的財政投入能力、社會保障制度建設及其他相關政策體系構成了嚴峻挑戰。

（三）未富先老、未備先老，應對老齡化的能力建設受到極大制約

一個國家應對老齡化的能力與其經濟社會發展水平密切相關。從絕大多數發達國家進入老齡化社會的情況來看，人均國內生產總值一般都在5 000-10 000美元或更高水平，而我國在2000年進入老齡化社會時，人均國內生產總值剛剛超過1 000美元。也就是說，我國是在一個經濟社會發展的較低階段進入老齡化社會的，所以，“未富先老”和“未備先老”的特征非常突出。未富先老的國情，使得我們面臨著社會保障體系不完善、保障水平不高、養老事業投入不足等問題，應對老齡化的能力建設迫切需要我國加快構建科學系統完善的社會政策體系予以支撐。

（四）城鄉發展不平衡，農村養老問題十分突出

我國老齡化發展趨勢總體呈現出城鄉倒置的現象，即農村老齡化程度更高。“六普”及相關數據表明，目前我國農村人口老齡化的程度比全國的平均水平高出兩個百分點，即農村人口老齡化水平遠高于城鎮。農村地區的失能比例高于城鎮地區，整體上城市老年人口中生活失能的比例為2.45%，而農村老年人口失能比例則高達3.32%。此外，由于農村老人普遍缺乏穩定的收入來源，養老保險金領取的水平還較低，導致老年貧困問題尤為突出。同時，農村老人特別是失能半失能老人往往得不到來自家庭或社會的有效服務和照料，部分老人患嚴重疾病或喪失生活能力得不到及時治療，使得農村人口老齡化問題尤為突出。

（五）家庭規模小型化，家庭養老功能弱化

計劃生育作為我國的一項基本國策，在改革開放三十多年的歷程中，對人們的生育意識和理念產生了深遠影響，對控制我國人口數量發揮了重要作用。但同時受計劃生育政策的影響，家庭規模呈現日趨小型化趨勢，“四二一”結構模式的家庭日益普遍。家庭規模小型化直接導致家庭的養老功能不斷弱化，家庭傳統代際支持的能力逐步削弱，居家養老模式面臨著如何加強和創新的問題。

三、人口老齡化的挑戰及機遇

人口老齡化對我國經濟社會發展帶來了一系列嚴峻挑戰，主要表現在以下幾個方面。

第一，對就業結構和產業結構的影響。人口老齡化在改變人口結構的同時，也改變了勞動力的供給結構，導致適齡勞動人口大量減少。此外，對我國傳統的依靠廉價勞動力和低附加值產品的發展模式帶來較大影響，倒逼我國的產業結構盡快實現轉型升級。

第二，挑戰我國醫療衛生服務及健康管理體系。目前，我國老年人口中有近4 000萬失能和部分失能老人，老年人口慢性病平均患病率為74.80%，有1.4億的老人患有至少一種慢性病。由于醫療資源短缺和分布不均衡，醫療保障體系不健全，老年人的醫療衛生服務需求不能得到有效及時的保障，對我國的醫療衛生服務和健康管理體系建設提出新的課題。

第三，養老服務模式的挑戰。老年人不僅需要得到生活照料，還需要得到精神慰藉和醫療衛生服務，需求疊加的趨勢越來越明顯，對傳統養老模式和理念提出了挑戰，迫切需要為老年人提供醫養結合的服務。

第四，對社會保障體系建設的挑戰。人口老齡化程度的加深，使老年人的公共支出急劇增長，尤其是養老、醫療保險基金支出壓力越來越大。此外，家庭規模的小型化也導致對養老服務需求大幅攀升，養老服務供給的壓力與日俱增。“十三五”時期，能否為快速發展的人口老齡化、高齡化做好養老金制度的財務準備并保持長期精算平衡，能否為老年人醫療養老服務需求提供足夠的人力資源，是我國將要面對的一個嚴峻挑戰。

第五，對人口及計劃生育政策的挑戰。迅猛發展的人口老齡化態勢，使我國老年人口的比重目前高于世界平均水平，勞動年齡人口開始絕對減少，目前，這一狀況有進一步加劇的趨勢，這對我國的人口均衡發展戰略和全面建成小康提出了新課題。目前，為應對這一局面，我國已開始全面實施兩孩政策，“十三五”時期，如何在促進人口均衡發展的基礎上，適時調整計劃生育政策、適時實施延遲退休政策等，對完善人口發展戰略、保障國家人口安全是一個全新的問題。

當然，人口老齡化也蘊藏著巨大的發展機遇。人口老齡化將促進老齡產業的發展，老齡產業也被稱為“銀色產業”，“銀色浪潮”的到來，使得老年群體的衣、食、住、行、樂、醫等各方面需求快速增加，只有大力發展以老年服務業為主導的老齡產業，才能更好地滿足老年人口對這些產品和服務的需求。老年服務業的大發展，相應地也會提升對勞動力的需求，將為社會創造大量的就業機會，改變現有的就業結構，進而形成更多新的經濟增長點。

四、實施應對老齡化的社會政策的對策建議

為應對日益嚴峻的人口老齡化態勢，我國政府堅持民生導向，不斷調整完善人口政策及其他各項社會政策，取得了良好的社會效益。“十三五”時期，要有效應對嚴峻的人口老齡化態勢，不僅需要加強現有社會政策制度體系建設，更需要對一系列事關民生的社會政策予以創新，需要從以下三個方面考慮。

（一）構建以社會救助為保底層、社會保險為主體層，以企業（職業）年金和商業保險為補充的多層次社會保障體系

健全完善的社會保障體系是有效應對人口老齡化的最重要的制度安排。目前，必須在以下方面取得突破。

一是優化基本養老保險和醫療保險制度。當前，要加大城鄉統籌的力度，提高統籌層次和保障水平。逐步做實養老保險個人賬戶，實現職工基礎養老金全國統籌。根據經濟社會發展實際，合理確定養老保障水平，建立綜合考慮收入增長、物價變動等主要因素的基本養老保險待遇正常調整機制，有序提高退休人員基本養老金標準和替代率水平、城鄉居民基礎養老金標準。出臺漸進式延遲退休年齡政策，加快發展企業年金、職業年金，鼓勵個人建立儲蓄性養老保險，形成多層次的養老保障體系。加快城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險、城鎮職工醫療保險與城鄉居民醫療保險的制度整合，全面實施城鄉居民大病保險制度。

二是完善社會救助體系，健全社會福利制度。通過醫療救助、住房救助、急難救助等救助制度建設，為老年人提供必要幫扶。探索醫養結合的養老模式，建立由政府主導的長期照護保險制度，將醫療護理納入基本醫療保險支付范圍，支持建立以社區醫療機構和護理院（站）為依托的基層醫療護理體系；探索社會化養老模式，打破城鎮公辦養老福利院與農村敬老院城鄉分割現狀，使老年福利事業的公共資源在城鄉間能夠得到均衡配置。建立高齡老人津貼制度、高齡失能老人護理補貼制度，并將所需經費列入財政預算。完善失獨家庭救助政策，加大對失獨家庭的經濟救助和精神慰藉。

三是推進基金投資運營。劃轉部分國有資本充實社保基金，對社會保障基金收支平衡進行精算預測。探索建立社會保險基金投資運營制度，在確保當期養老金發放和基金安全的前提下，積極穩妥推進基金市場化、多元化投資。

四是提升商業保險的供給和服務能力。第一，支持商業保險機構針對老年人的養老保障需求開發各類適老保險產品，支持具備條件的保險機構投資養老服務產業。第二，推進發展商業健康保險。貫徹國務院辦公廳印發的《關于加快發展商業健康保險的若干意見》，鼓勵商業保險機構以出資新建等方式新辦醫療機構等健康服務機構，完善健康保險有關稅收政策，鼓勵社會資本投資設立專業健康保險公司，營造良好社會氛圍，為發展商業健康保險提供完善的政策支持。

（二）提升基層醫療機構醫療服務和健康管理能力

應對老齡化既要滿足老年人的生活需求，又要滿足老年人的健康需求。不同年齡段的老年人，身體狀況及相應的健康需求也有差別，需要差別對待，要依據不同的健康狀況采取有效措施，做出多種制度安排，滿足不同要求。基層醫療機構要針對社區的重點人群，高齡、重病、失能、部分失能以及有特殊困難家庭的老人提供定期體檢，上門巡診，建設家庭病床，進行社區護理，開展健康管理等一系列基本服務。推進在基層的醫療衛生機構和醫護人員與老年人家庭建立簽約服務關系，為居家老年人提供連續性的健康管理服務，并著重在一、二級醫院和城鄉社區衛生服務機構實施。醫療衛生服務延伸至社區、家庭，需要進一步探索服務內容、項目、收費標準等，把服務內容和流程規范化，使無論是機構助養，還是在家養老的老年人，都能夠便捷地獲得服務，對于符合規定的醫療費用要納入醫保支付的范圍，實現醫養結合的目標。

（三）建立多層次的養老服務制度體系，加快養老產業發展

一是加大對居家養老和社區養老的支持力度，合理發展養老機構。首先，要重視居家養老和社區養老。居家養老和社區養老是我國老年人口普遍認可的具有本土特色的傳統養老模式，近年來，一些地方將養老服務體系建設等同于養老機構建設，導致很多居家養老的老年人得不到合適的服務，一定程度上影響了老年人的生活質量。因此，各地迫切需要完善居家養老的服務系統，加大對居家養老和社區養老的場所以及適老化設施的建設和改造投入，提高我國居家養老的服務水平。按照誰投資、誰經營、誰受益的原則，穩步發展機構養老，弱化養老機構床位數考核，注重服務能力提升。另一方面，要加強社區為老服務信息平臺建設，為老年人提供方便、快捷、優質的服務。同時，要大力推進政府向社會力量購買服務。其次，拓展農村養老服務發展空間。依托行政村、較大自然村，充分利用農村閑置房屋，采取政府、集體、社會和個人出資的辦法，建立小型老年居住生活區、小型托老所和農村幸福院等互助式養老服務設施。有閑置學校、衛生院等資源的，鼓勵支持個人、社會團體、企事業單位建設供老年人集中居住生活的老年互助養老院；沒有閑置資源的，可將村委會辦公場所進行改造建設，也可以利用農村閑置房屋建設農村幸福院、老年飯桌。同時也可以整合危房改造資金，采取個人拿一點、政府補一點、社會捐一點的辦法，建設供老年人集中居住的互助養老院，解決目前農村留守老人的現實生活困境。

二是探索醫養結合的養老模式。近期，中央九部委聯合下發了《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》，《意見》中明確支持養老機構開展醫療服務，鼓勵執業醫師到養老機構設置的醫療機構執業。并提到，到2017年，要初步建立醫養結合的政策體系、標準規范和管理制度，建成一批兼具醫療衛生、養老服務資質和能力的醫療衛生機構或養老機構，并決定在全國每個省份至少選擇一個地區開展醫養結合試點示范，彌補我國養老過程缺少老有所醫保障的缺憾。建議選擇設有醫療衛生設施的老年護理院，參照醫療衛生機構的等級護理，按照不同的護理級別劃分護理區域，將醫療衛生床位和養老床位中特別護理床位整合利用，以節約資源，減少重復投資，減輕老年人及其家庭的經濟負擔。

三是樹立“養老+”的理念，推動養老產業發展。老年服務產業發展滯后是我國養老服務水平不高的主要原因。黨的十八屆五中全會就如何開發開放養老服務市場提出了一系列思路，這不僅為企業如何開發、提供養老服務和產品指明了方向和路徑，也促使全社會要樹立“養老+”的意識和理念。所謂“養老+”就是指要不斷拓展養老服務的產業鏈，構建以老年護理、醫療、消費、文化娛樂及老年學研究等在內的多元化的養老生態系統，以滿足全社會快速提升的養老新需求。

參考文獻：

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