關于政府倫理組織化建設的幾點思考

郭玉珍

摘 要：政府倫理組織是政府組織體系的重要構成部分。政府倫理組織化建設不僅是現代政治社會健康發展的需要，也是政府進行自身改革的內在要求。政府倫理組織化必須依據法律，按照一定的原則，建立具有獨立性、專門性且具有權威性的政府倫理組織。

關鍵詞：政府倫理；組織化；倫理體制

中圖分類號：B82 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）11-0078-02

政府倫理組織化是傳統政府向現代政府轉變的高級化過程。隨著現代市場經濟的不斷發展，加之政府倫理價值觀的缺失，功利主義思想的膨脹和蔓延，特別是政府倫理體制的缺陷，政府倫理失范行為大量涌現，貪污受賄、以權謀私、權錢色交易等倫理道德敗壞現象和腐敗問題日漸突出，它帶來極大政治、經濟、社會方面的負面效應和惡劣影響，嚴重損壞了政府形象，危及社會的公平正義。為此，必須要進行政府倫理體制改革，建立獨立的專門性的權威性的政府倫理組織機構，實現政府倫理組織化。

政府倫理組織是現代政府組織體系中不可缺少的機構。政府倫理組織化在現代政府倫理建設中發揮著整合功能、教育功能、監督功能、激勵功能，進而實現政府倫理功效的最大化。它注重對于政府部門及其公務人員的教育與監督，對于提高政府公務人員的倫理素質和道德修養，改善政府形象、實現政府目標，具有重要的作用。特別是通過倫理監督，不僅保障政府決策符合倫理化的基本要求；而且能夠有效地預防和懲治倫理失范現象，避免公務人員受到利益誘惑做出違反倫理規范的行為，以保障政府工作人員的廉潔高效，從而減少因倫理腐敗造成的公共利益損害。

政府倫理組織化是在一定原則指導下而進行的組織創新和革命。建設政府倫理組織必須依據法律，按照一定的步驟和原則，建立具有獨立性、專門性且具有權威性的政府倫理組織。通過政府體制改革與制度創新加強政府倫理的建設，規范公共權力運行，從而實現現代國家的目標。

一、依法性、獨立性和權威性

政府倫理組織化是政府倫理制度化、法治化的重要表現和客觀需要。政府倫理的制度化，其具有普遍性的主要手段就是政府道德立法。其道德立法與實踐也都需要專門的組織機構去實施。因此政府倫理組織化首先需要通過倫理立法，制定倫理規約和政策，把基本的政府道德精神通過法律規范和制度體現出來，實現政府道德法律化、制度化，從而使政府倫理組織的組建有法可依，行使職責也有章可循，發揮制度的導向和規范功能。其次需要依法組建專門倫理組織，確立政府倫理組織的機構設置和組織原則及人員構成等，以法律的形式明確政府倫理組織的地位、權限、職能、責任，作為倫理制度原則的實踐平臺和倫理政策實施的重要保障。這樣，政府倫理組織作為執行道德法規的專門機構便具有了合法性基礎。

政府倫理組織作為監督和評價政府工作的重要主體，是政府道德法規的具體實施者，是政府倫理制度化的具體形式。現代政府是憲政下的道德化政府。一個重要特征就是根據憲法基本精神進行政府道德立法，把越來越多的倫理規范納入政府倫理的法制體系之中，實現政府倫理制度化。制度是由具有強制性和約束力的規則體系組成，制度化是根本。因此，政府倫理建設的重要前提就是要加快政府倫理體制改革，完善政府倫理制度，建立專門的倫理管理機構。可以說，制度化水平的高低既體現出政府倫理管理的有效性程度，同時也反映出現代國家政府倫理建設水平的高低。

此外，保持倫理組織獨立性和權威性是政府倫理組織化建設的前提。政府倫理組織作為專門的倫理制度組織主體，應當具有獨立性和權威性的特點，擁有著屬于自己的“特權”，對政府工作展開倫理監督、評價，監督政府公職人員的工作是否符合倫理規范及政府倫理決策是否合理，使政府決策更加民主化、科學化。道德管理的機構如果隸屬于某一機構的一個分支機構，受到上級的約束力較大，權力較少，不具有一定的權威性，自然工作效果就打了折扣。這種機構模式顯然不能應對當代復雜嚴重的政府倫理失范的實踐需要。作為國家專門的倫理管理機構，政府倫理組織要有專門的機構規章及獨立的工作人員，專門專職地負責倫理管理工作。機構獨立于其他部門管理，實行垂直領導、上下自成體系。同時要有專門的倫理法規保障倫理機構的合法性，依法賦予倫理機構合理的職能，賦予倫理組織和人員一定的剛性職權，從而有利于減少政府倫理組織在開展工作中遇到的阻力，為政府倫理組織更好地開展工作提供了重要保障。政府倫理組織如果缺乏獨立性和權威性，缺乏明確可靠的法律依據來保障自身權限的有效性，就會成為虛設的機構。倫理監督就會流于形式，不能有效地起到打擊倫理腐敗的作用。

二、政府倫理組織化需要按照正確的原則

政府目標以公共利益為依歸。政府倫理組織化不僅有利于政府“善治”，而且為社會提供更多優良的公共服務和公共產品，維護和促進公共利益。政府倫理組織化的目標就在于以公共利益最大化為原則，采取不同形式的聯合方式，發揮連接政府組織與公眾的橋梁紐帶作用，形成政府與公眾互動的倫理機制，通過制度化的渠道，從而實現利益整合，確立起全社會的公共利益與公共意志。在現代國家構建過程中，需要通過政治倫理組織化、制度化與民主化的方式構建現代國家，從而有效地應對現代化進程中來自政府倫理的各種挑戰。如果政治組織化進程滯后或者政治組織化程度低下，引起社會政府倫理秩序混亂，危及社會公共利益。經驗與教訓表明，只有在通過有效的倫理組織化，才能推動現代國家政權倫理體系建設，實現穩定的政治秩序。

政府倫理組織是政府倫理運行的物質載體。建設政府倫理組織需要按照一定的原則和步驟進行。各國國情不同，遵循的具體步驟和原則也不太一樣。但有一些共性的要求。首先，政府倫理組織化要體系化，形成一個上下一體，相互協調的組織體系。其次，政府倫理組織化要貫徹職責權統一的原則。對于各級政府倫理組織職責的設立權限的劃分，根據道德管理的實際需要來安排。比如在各級部門建立專職的倫理機構，對于已存在的某些政府機構可采取改變其職權，依法賦予必要的倫理職權。再次，貫徹精簡效能的原則，促進政府倫理效能最大化。在政府倫理組織人員任用上，采用專職和兼職相結合的原則，設立專職常務人員和聘任職員，這樣可以減少組織的經費支出，同時可以為組織招攬人才，保障倫理工作隊伍的素質水平和效能的最大化。

三、政府倫理組織化需要良好的社會道德生態

政府倫理組織化建設和發展，政府倫理組織作用的發揮離不開良好的社會倫理基礎結構的支撐。一方面政府倫理組織的職員需要由道德素質高、工作責任心強和業務能力強的人士構成，進而推動形成良好的社會道德環境。而良好的社會道德環境，又是塑造政府倫理人高尚品格的基礎。另一方面政府倫理工作的展開，離不開廣大民眾的參與支持。良好的社會道德環境可以使民眾充分認識倫理建設的重要性，有利于加強民眾對于倫理工作的支持，使倫理工作能夠更好開展。為此建設政府倫理組織要加強社會道德建設，建立健全社會倫理準則和道德凈化機制，積極開展倫理道德教育，塑造良好社會環境。不僅如此，政府倫理組織不能孤立運作，還需要注重與外部組織的聯系與合作，建立良性互動機制，以營造良好的社會倫理生態。

政府倫理組織化建設由于面臨自動力不足的缺憾，因此需要外部動力的推動包括民眾的參與。政府倫理系統內外部不同組成要素，在道德建設驅動中具有不同的功能。政府倫理組織是社會倫理結構系統的重要組成。政府倫理組織必須在社會道德環境中發揮作用，保證發揮著倫理調控、管理、協調、監督的核心作用，進行內部和外部控制，行為規范和社會化機制作用。政府倫理系統各組成是相互關聯、相互制約、協調發展的，為政府倫理組織真正發揮應有的作用，提供良好的倫理環境和組織環境。

四、政府倫理組織化需要相應的機構設置和人員配備

政府倫理組織化建設的主體體現在機構設置和人員配備兩個方面，從事相應的制度設計特別是倫理法律制度的調查、起草、制定，倫理培育的落實，倫理監督與協調，政府倫理文化的研究與宣傳。這是政府倫理實現的組織功能載體，它應當是體系化的。它有公共政府倫理生活中主導性的組織、專門機構與專職人員、工作機制和程序等構成一套有機、有力、有效的政府倫理組織體制。從中央到地方及其各部門，形成一個上下左右相統一的結構體系，發揮整體的功能。經驗告訴我們，組織化水平的高低決定著組織功能發揮的效果。無組織無規范的公共生活必然陷入混亂無序的境地。大量倫理失范現象的發生促使人們反思并根據需要、精干、統一、效能的原則來配置政府倫理組織資源，建立權威性組織為主導的多方參與的有機的組織體系和格局，提高政府倫理組織化水平。此外，人員的選擇和教育是政府倫理組織化主體建設的關鍵。人員是根本，在人員選擇上，政府倫理組織機構在選擇其工作人員時必須要注重“選賢任廉”，突出“德性”的要求。要選擇道德素質高，文化素質好，工作能力強的人員。這樣有利于倫理管理工作的開展。在人員教育上，必須要注重對于倫理人員的教育問題。教育培訓內容不僅要包括必要的專業倫理知識、法律知識的訓練，還要注重對其職業操守和倫理工作技能的訓練。通過嚴格專業培訓，使其成為具有較高倫理責任感且專業知識扎實，工作能力強的職業倫理工作人員，從而正確規范行使相應的倫理權力，履行自己的職責。

從理性權衡意義上說，必要的組織設置、人員配備及相應的權利賦予，必然在一定程度上促進和保障政府倫理的建構和發展。組織自身的倫理建設包括倫理思想建設、倫理制度建設和倫理文化建設。在這一組織化建設中，人員的素質是根本。人員的錄用與新陳代謝機制，教育培訓機制，激勵機制，勤政廉潔保障機制相互促進、相互聯系應成為這一組織化建設中的常態。

政府倫理組織化建設不是一蹴而就的，它是一個長期的艱巨的過程，需要不斷探索與實踐。各國國情雖然不同，但政府倫理制度和實踐建設具有可借鑒性。因此，政府倫理組織化需要吸收他國政府倫理組織建設的先進經驗，建立符合本國國情和社會發展的政府倫理組織。目前許多西方國家無論發達國家，還是一些發展中國家，政府管理水平較高和效果較好與這一組織化建設有一定的正相關關系。它們大都建立專門的政府倫理監督管理機構。如美國設有道德委員會，聯邦政府設有政府倫理辦公室，在各個部門設有倫理官員，英國設有公共生活準則委員會，加拿大設有政府道德咨詢辦公室，日本、韓國、新加坡也有類似的組織，在促進政府官員的倫理責任，加強廉政建設等方面發揮了重要作用。而我國政府倫理組織化建設滯后嚴重影響了政府倫理的良好發展，阻礙了政府體制改革的進程。因此極有必要探索尋找治理政府腐敗、發展政府倫理的有效對策，建立符合中國國情與國體的政府倫理體制與模式。