深入推進依法行政 加快建設法治政府

趙娜

摘 要：黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了“深入推進依法行政，加快建設法治政府”的明確要求。依法治國是中國共產黨的基本治國方略，而建設法治政府是依法治國的重要組成部分。本文主要就依法行政和建設法治政府的意義、困難及對策進行了分析。

關鍵詞：法治政府；依法行政；十八屆四中全會

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）11-0046-03

黨的十八屆四中全會提出：法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。法治政府既是法治社會的基礎，也是法治國家的關鍵，重點在于通過確立政府行為的規范性基礎并運用一套公平的規則設計為政府權力的運行提供充分和有效的制約，其核心就是依法行政。建設法治政府是一項十分緊急的任務，伴隨著改革進入深水區，法治政府、法治社會的完善刻不容緩。

一、為什么要加快建設法治政府

（一）建設法治政府是大勢所趨

每一個硬幣都有兩面，依法行使行政權力可以造福人民，但如果缺乏約束，就會誤國誤民。能把權力裝進制度和法律的“牢籠”，是人類社會共同長期追求的目標。使用法律手段調節政府行為和社會關系，是從古至今全世界通用的手段。縱觀世界歷史，世界上其他強國，基本上都是走了一條從封建專制、人治到現代法治的道路。從中國歷史來看，早在春秋戰國時期就有了成文的法典，而到了漢唐時期，就有比較完備的法典了。新中國成立之后，我國的法治政府建設有了很大成就，極大地促進了社會主義事業的發展。當前，在全民建成小康社會的關鍵階段，改革已進入深水區，經濟發展步入新常態，世界大環境變幻莫測，改革發展挑戰多，任務重，風險大，社會利益結構面臨重大調整。廣大人民群眾期盼通過法治來保護自己的合法權益、維護社會的公平正義，經濟的發展需要更公平的市場秩序和良好的競爭環境。各國歷史的趨勢、當前形勢的需要、人民群眾的期待，決定了我國必須深入推進依法行政，加快建設法治政府，為推動經濟發展、維護社會穩定、全面建成小康社會、實現中華民族的偉大復興做好堅實的保障。

（二）建設法治政府是實施正確宏觀調控的需要

隨著宏觀調控的不斷深入，我們對法治和宏觀調控關系的認識也在不斷地加深。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要依法加強和改善宏觀調控，加強市場法律制度建設，制定和完善發展規劃、投資管理等方面的法律法規，這正是對以前的宏觀調控和建設市場經濟的經驗的總結。科學的、正確的宏觀調控首先應該符合法律框架，這是我國宏觀調控越來越成熟的標志。

（三）建設法治政府是全面深化改革的前提保障

習近平同志在中央全面深化改革領導小組第六次會議上闡述了法治與改革的關系，并強調指出，全面深化改革需要法治的保障，全面推進依法治國同樣也需要深化改革。立法能很好地處理改革與法治的關系，黨的十八屆四中全會《決定》強調立法與改革決策要相銜接，做到重大改革有法可依。發展改革的部門更應該要在法治的前提下推進改革，在法治的框架內規范改革。

（四）建設法治政府是從源頭上治理腐敗的基礎

黨的十八大以來，中共中央加大了反腐敗的力度，反腐也是我們黨執政以來長期堅持的一項重要任務。在反腐倡廉的過程中，我們有過許多探索，而在這些探索中，關于道德與法律在防治腐敗中哪個更奏效是一個爭論最多的話題。不可否認，道德的力量有時候是非常強大的，中國自古就有“人之初，性本善”的說法，中國傳統的治國理政的指導思想——儒家思想強調道德對政治生活的決定作用，堅持以道德教化為治國的原則。這表明了儒家的治國基本原則是德治，而非嚴刑峻法。但是，人性往往是貪婪自私的，人的自制力往往是有限的，僅靠道德的約束，想依靠官員的自律來防腐，結果往往是不盡人意的。

從古至今，有過很多關于人性究竟是善還是惡的探討，但是純粹的理論討論似乎并沒有什么意義。從近些年查處的腐敗案件來看，大多數腐敗分子起初也是工作兢兢業業、廉潔奉公，但是在市場經濟和改革開放的大潮中沒能夠經受得住考驗，在金錢與利益的誘惑下一步步走上了貪污腐敗的不歸路，最終動搖了理想信念，為了金錢、利益等放棄了自己的道德原則。所以，僅靠道德的約束，是完全不夠的，必須依靠建設法治政府，用嚴格的法律體系與法律條文來震懾和約束權力機關和個人。

（五）建設法治政府是提高政府公信力的內在需要

提高政府公信力是任何一個國家每一屆政府都要做好的重大任務之一。從古至今，公信力高的政權，存活時間往往比較長久，但政權一旦失去公信力，這個政權往往就會很快滅亡。我們黨和政府始終高度重視政府公信力問題，從2006年開始每年的政府工作報告中都有提高和增強政府公信力的內容；黨的十七大報告，首次把提高政府公信力寫進黨的代表大會的報告中，這標志著把提高政府公信力提升到了一個政治層面；黨的十八大報告又突出強調了要增強政府公信力，所有這些都充分體現了黨和政府對提高政府公信力的重視程度。對政府公信力的重視和關注，既是實踐對我們各級政府提出的要求，同時也是為民、務實、清廉要求的一個具體體現。加快建設法治政府，權力機關和個人都能按照法定要求運作，就能提高政府的公信力，得民心者得天下。

（六）建設法治政府是發展市場經濟的必然要求

在市場經濟體制下，按照經濟學的理論，市場會出現自身調節失靈的現象。而按照凱恩斯的經濟學學說，當市場自身調節失靈時，如果出現資源分配不合理等現象，就需要政府發揮“看得見的手”的作用了。而這時如果政府缺乏對自己的約束，輕則導致官商勾結，貪污腐敗，行賄受賄，造成不公平競爭；重則導致市場秩序混亂，造成經濟危機。而一個法治的政府，就能很好地避免這些問題。首先，法治政府能制定公平的市場經濟法律體系，保證市場經濟的平穩運行。其次，法治政府能夠制定有效合理的符合大環境的經濟制度，這能保證經濟的發展趨勢符合中國國情。再次，法治政府能夠合理地進行宏觀調控，以達到資源的最優配置，使經濟發展的效率大大提升。最后，法治政府能夠提供必要的公共產品，造福社會。所以，想要大力發展社會主義市場經濟，就必須建好法治政府，讓市場在法治的框架內自由運作。

二、建設法治政府面臨的困難

黨的十八屆四中全會審議通過的《決定》提出“各級政府必須堅持在黨的領導下，在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。黨的十八大報告中提到，到2020年依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成。但是，在法治政府建設過程中，還存在許多難點，這些難點和問題如果不解決，屆時實現基本建成法治政府的目標，就會非常困難。

（一）法律法規體系還不夠健全完善

我國經過三十多年的改革開放，在構建社會主義法律體系方面取得了很大成績。據統計，我國現行有效的法律有242部，行政法規有900多部，地方性法規有3 000多部，規章有30 000多部，規范性文件不計其數。雖然看上去有了這么多部法律法規，但實際上法律體系依然是不夠完善的，在很多領域，尤其是一些新興的領域，法律空缺嚴重。而且在現行的這些法律條文中，甚至還有相互沖突的法律法規。這些現象在許多地方普遍存在，既損害了法律法規的權威性、嚴肅性，也影響和阻礙了法治政府的建設步伐。

（二）法治理念還沒有普遍樹立

有些地方和部門的工作人員特別是領導干部，沒有按照依法執政、依法行政的法治理念行使職權、履行職務、開展工作。有些領導干部說起來要依法治國、依法治黨，但實際做起來，卻依舊我行我素，不按照法律的章程運作。如果整個社會的法治理念沒有普遍樹立起來，要建成法治政府、法治社會、法治國家是非常困難的。

（三）政府機構改革與法治政府建設還不適應、不配套

建設法治政府，首先需要解決的問題是，法治政府由誰建？怎么建？從依法治國總的要求來看，建設法治政府，必須要堅持黨的領導，依靠各級黨委推動法治政府建設。從具體實施看，還是要靠政府自身的改革、自身的完善來實現建成法治政府的目標。但從目前的現實情況看，真正靠政府自身把自己建成法治政府難度很大。如果各級政府機構改革不到位、不徹底、不科學，就無法做到與法治政府建設相適應、相配套、相銜接，那么建設法治政府也就會成為空談。

（四）監督制度和機制還存在缺陷和不足

2006年8月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，明確規定“各級人民代表大會常務委員會依據憲法和有關法律的規定，行使監督職權”，對“一府兩院”進行監督，“聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告，審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，對法律法規實施情況進行檢查，對規范性文件進行備案審查，提出詢問和質詢，組織特定問題調查，對撤職案進行審議和決定”等，雖然起到了很大的監督作用，但這種監督作用在實際工作中卻存在著從上到下、逐級減小的趨勢。特別是直到現在還沒制定一些相配套的法規文件，如地方人大常委會如何進一步加強對地方政府、法院、檢察院的監督，如何加強政府和部門內部層級行政監督等，許多方面還沒有具有可操作性的具體規定，致使一些方面的監督僅僅是流于形式，沒有發揮真正的監督作用。再就是許多監督機構、監督機制還不健全、不配套，如各級人大還沒有成立專門的監督委員會，各級政府、部門上下級之間和內部還沒有專門的監督機構，有的即使明確了監督機構，也因法律依據不具體、監督措施不明確、懲處力度不夠強，造成了監督無力。對一些新聞媒體監督、人民群眾監督還缺少專門的法律、法規進行有效的指導、規范、保障，也使這些監督存在效果不理想的現象。由于缺少相關的監督法律法規和專門的監督機構，有些基層政府、部門和工作人員不依法行政、不按法辦事，甚至違法辦事的行為，無法及時得到制止、糾正，無法追究違法責任人相應的法律責任。這種局面如果不從根本上得到解決，到2020年把各級政府都建設成為法治政府的目標就很難實現。

以上問題的存在，將直接影響各級法治政府建設的步伐，影響如期建成各級法治政府目標的實現。因此，各級各部門必須認真貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，嚴格按照《決定》要求，堅持依憲治國、依法執政、依法行政，面對法治政府建設當中存在的突出問題，找準病因，對癥下藥，制定措施，切實改正，才能爭取早日完成建設法治政府的宏偉目標。

三、怎樣加快建設法治政府

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對于“深入推進依法行政，加快建設法治政府”進行了全面部署，我們可以從中尋找到具體路徑，從以下幾點進行建設。

（一）確定政府各部門的職能

建設法治政府，首先應該對各級政府部門的職責、職能進行確定。那么，政府的職能到底是什么？在黨的十八屆三中全會的基礎上，十八屆四中全會的《決定》對每一級的政府職能都做了更為細致的規定。《決定》規定了中央政府具有制度的制定和宏觀管理的職責，有必要的執法權；省一級的政府，具有統籌推進區域內基本公共服務均等化職責；市縣級政府具有執行的職責。對此，從中央政府到各級地方政府，都應該各盡其責，協同推進法治政府建設。

（二）要對組織內部的法律制度進行完善

完善行政組織內部的法律制度，是加快建設法治政府的必要任務之一。黨的十八屆四中全會《決定》提出要完善行政組織法、制定行政程序法，以及制定和完善相關行政組織法律制度。《決定》還對政府的行為做出了明確的要求：第一，要求行政機關法律規定的職責務必完成，法律沒有提到的權力不能去做。這一要求，是法治的核心觀念，限制了政府的權力，保護了人民的權益。第二，要求行政機關不能設定法外權利。法外權利的私自設定，造成了個別行政機關和個人謀取違法利益、違法收入的現象。例如“公路三亂”現象。要從根本上解決這些問題，僅靠一些文字性的政策說明，是遠遠不夠的，必須要用法律來規范、來治理、來懲罰。第三，整治為官不為。所謂“在其位，謀其政”，但是黨的十八大以來，在以習近平總書記為核心的黨中央對腐敗行為堅持老虎蒼蠅一起打的形勢下，很多官員都是抱著“不求有功，只求無過”的思想，為官而不為，把解放思想、干事創業和反腐倡廉、守規矩對立了起來。認為“定規矩就是不讓去干事”“不干事就會不出事”，為官不為，尸位素餐，在其位不謀其政。對“為官不為”“懶政怠政”的治理，必須要完善政績考核評價機制，對為官不為現象予以批評曝光并追究其責任。第四，制定政府權力清單。制定政府權力清單，讓各級政府部門的權力更加公開、透明，從而接受全社會人民的監督，這樣可以提升政府的公信力，讓權力真正在陽光下行使。目前，這一制度已在全國范圍內推行，它是我國政務公開制度發展道路上的里程碑。通過完善這些法律制度，真正做到依法執政。

（三）健全依法決策機制

在管理學中，決策是一個領導者最重要的職能之一，領導者的決策直接決定著組織的成敗。那么同理，在一個國家中，政府的決策，直接決定了國家發展的好與壞。決策是政府實施行政的第一步，但是，很多地方政府有時會做出一些錯誤的決策，搞一些面子工程等，都是因為政府的決策機制不夠健全和完善。黨的十八屆四中全會《決定》明確提出要“健全依法決策機制”，并從以下幾方面進行了重點安排：首先，把“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”確定為重大行政決策的法定程序。這一程序為政府決策的正確性提供了很大的保障。其次，推行政府法律顧問制度。政府法律顧問由政府法治部門與社會法律組織構成，可以在法律層面上為政府部門的決策提供幫助。最后，建立重大決策責任追究制和責任倒查機制。這項機制可以把決策者和其做出的決策終生捆綁，即使工作調動、崗位轉變，如果之前做出了錯誤的決策，也能追究其責任。

（四）深化行政執法體制改革

行政執法部門是政府機關重要的組成部分，同時也是我國的法律制度實施的主體之一。近年來，我國的行政執法狀況雖然較之前有了很大進步，但還是有著諸多不足。而這些不足對政府的公信力等影響惡劣，所以，為了我國2020年基本完成法治政府建設的宏偉目標，我國必須深化行政執法體制的改革。關于深化行政執法體制改革，黨的十八屆三中全會已經提出了明確的要求，四中全會《決定》又在三中全會精神的基礎之上，提出了一些具體的措施。比如在推進綜合執法方面，要求重點推進基層政府綜合執法和完善基層政府行政執法管理；在行政執法制度建設方面，要求堅持嚴格規范公正文明執法。而“嚴格”“規范”“公正”“文明”分別是行政執法的基本要求、行為準則、價值取向和職業素養。

（五）強化對行政權力的制約和監督

強化對行政權力的制約和監督，保障其依法正確行使，是我們黨治國理政必須解決好的大問題。黨的十八屆四中全會的《決定》對依法治國做出全面部署，提出強化對行政權力的制約和監督，并明確了具體要求。比如完善行政監督體系、完善政府內部監督、加強政府內部權力制約、完善糾錯問責機制、完善審計制度等。另外，全面推進政務公開，也有利于加強對行政權力的制約與監督。我們要從黨和國家事業發展全局和戰略的高度，深刻認識強化對行政權力制約和監督的重要性，依法規范行政權力運行，使行政權力永遠體現人民意志，永遠接受人民監督，永遠為人民服務。

總之，建設法治政府，首先要從政府自身做起，要制定明確的法律界限，這一界限要規定政府可以做什么，也要界定政府不能做什么。政府的一切行為都要公開、透明、可被監督，要主動給社會和媒體等監督自己的機會，把決策和權力公之于眾，并且一切行為都在法定的框架內完成。

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