事業單位分類改革的困境與策略解析

劉洪安

摘要：1996年中央編委發布的《關于事業單位機構改革的若干意見》中就提出了事業單位分類改革的意見，2004年中央編委牽頭的“事業單位改革小組”再次細化了分類改革措施。2012年出臺了《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》指出，按照社會功能將現有事業單位劃分為三個類別。事業單位分類改革已是事業單位改革的大勢所趨，本文將從事業單位分類改革的困境和策略出發，論述事業單位改革應注意的問題和措施。

關鍵詞：事業單位 分類改革 公益性

一、事業單位的分類改革產生的問題

目前事業單位改革以實施分類改革為主流思想，將事業單位分為行政類、公益類、經營類。2006年中央編委發布的《關于事業單位分類及相關改革的試點方案》中明確將事業單位劃分為完全行使行政職能的事業單位，如證監會、銀監會等行政監管機構；不宜或不能由市場進行資源配置，所需經費由財政進行保障，不得開展經營活動的事業單位，如公立醫院、高等院校等；從事經營類事業單位三大類。2009年，重慶、山西、廣東、上海、浙江進行了事業單位試點改革，而且多側重于公益類事業單位改革。事業單位分類改革的目的主要在于減輕事業單位改革的阻力、進行政事分離的同時保障社會公益性、提升社會服務能力。2012年出臺的《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》按照社會功能將現有事業單位劃分為三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性。但在改革過程中，主要出現了如下問題：

（一）事業單位分類改革能否減輕事業單位改革的阻力

目前事業單位改革重要集中在公益類事業單位改革，即公立醫院、高等院校類。2016年7月22日，人社部召開第二季度新聞發布會，介紹了事業單位改革下一步工作安排，并明確表示將研究制定高校、公立醫院不納入編制管理后的人事管理銜接辦法，配合有關部門做好經營類事業單位改革、部分城市三級甲等公立醫院開展編制管理改革等工作。所謂不納入編制管理，就是取消事業單位編制，保留事業單位性質，高校、公立醫院將由財政進行差額撥款。目前公立醫院在編人員約有800多萬，高校在編教職工約233萬人。相較而言，目前對公益類事業單位改革阻力較小，但此分類改革一旦在實施中出現了阻礙，行政類事業單位改革、經營性事業單位改革將更加難以推進。

（二）事業單位分類改革能否保障社會服務的公益性和服務能力

公益性事業單位改革后將實行財政差額撥款，即財政僅承擔部分經費，其余所需經費由該類事業單位通過創收來自己承擔，這是否會增加普通家庭的經濟負擔，削弱了事業單位的公益性目的和其服務能力？如醫院在實行差額撥款之前，更加強調公益性服務，在實行差額撥款后，醫院在很大程度上轉向了創收，甚至出現廣東某醫院慶賀住院人數超過4萬人的現象，以及魏澤西事件中的武警二院等現象。高校、公立醫院等公益性事業單位改革后是否會出現窮人看病難、看病貴，窮人讀書難、讀書貴等問題，進一步拉大社會貧富差距？

（三）事業單位分類改革是否影響社會公平

目前，事業單位養老保險改革參照企業單位職工養老保險制度進行，事業單位養老保險由基本養老金+職業年金組成，基本養老保險由單位和個人共同承擔。其中，單位繳納不超過個人工資的20%，個人繳納不超過工資8%，而個人繳納基數根據當地平均工資的60%——300%進行選擇，各地根據具體情況而有所不同。這便導致各地區因經濟發展水平差異而產生事業單位養老保險金的巨大差異。同時，由于養老金替代率問題，將會導致已經進行改革的公益性事業單位和還未進行改革的行政類事業單位、經營性事業單位之間養老保險金的巨大差異。這些差異將會導致被改革者心理上的失衡。

綜上所述，事業單位分類改革雖然在一定程度上有利于緩解事業單位改革的阻力和難度，但也存在一些問題亟需解決。

二、事業單位分類改革應采取的措施

（一）劃齊制度標準，保障總體公平

事業單位分類改革對行政類、公益類、經營類采取不同制度措施，必然會導致新的社會不公平，這有違事業單位改革的初衷。因此，筆者認為，事業單位改革應該在養老保險制度、工資計發制度等設計上采取同樣措施。同時，在試點工作上將行政類、公益類、經營類事業單位改革同步進行，根據試點情況再進行分步驟實施。對于不能同時進行改革的事業單位，做好相關政策的銜接，避免因事業單位改革而導致的雙軌制，改革后的制度碎片化。

（二）完善事業法人制度

在完善事業法人制度的過程中，應加大完善相應的法人制度建設。首先是公告制度，將事業單位的宗旨、經費來源及收費標準、業務范圍以及接受監督監管的方式等以公告的形式向社會大眾進行公告。其次，應完善信息披露制度，凡涉及事業法人的重大事項，都應向社會進行披露，接受社會大眾的監督和管理。再次，完善聽證制度。凡涉及事業單位重大事項變更或者關系服務對象重大利息都應舉行聽證，并在聽證過程中代表人應有民眾自由選舉產生，對于未經聽證的事項，相關行政機關不能予以批準。最后，完善申述制度。對于一些不合理的服務項目，要接受相關利益群體和民眾的申述。

（三）細化治理結構和治理規則

事業單位提供的公共物品或公共服務，公共物品與公共服務具有非排他性、非競爭性等特點，這就要求在提供公共物品之前要做好治理結構的制衡，保障公共物品或公共服務提供的有效性。在治理結構方面，將決策權、執行權、監督權想分離，形成相互制衡的關系。同時，在人員安排與制度設計上強化理（董）事會的決策作用。在治理規則上，細化理事會議事規則、行政負責人治理規則、規則制定流程等相關治理規則。

三、結束語

事業單位分類改革關系著事業單位改革的成敗，關系著社會公共利益、公共服務的保障。在改革過程中要結合我國事業單位現狀和實際，完善相應的配套措施，避免改革碎片化和復雜化。使事業單位改革朝著預期方向前進。

參考文獻：

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