地方財政預決算偏離問題及對策探究

張衛偉

摘要：地方財政預決算偏離度是反映地方政府預算管理水平的一個重要指標。本文從預決算偏離形成原因的角度出發，闡述縮小偏離的有效措施，提高管理水平。

關鍵詞：地方財政 預決算 偏離原因 解決對策

預決算偏離度是指經各級人大審查批準的政府預算收支與其實際執行的政府決算收支兩者之間的差異，預算本身是一種收支計劃，預決算本身出現差異當屬正常。但是財政預決算偏差過大降低了預算的科學性和權威性，影響編制跨年度預算制度，影響地方政府債務管理。

一、 地方財政收入預決算偏離的原因

（一）收入預測未充分反映實際情況

地方財政收入按照來源分為稅收收入、非稅收入、債務收入、轉移性收入，在對政府的收入進行預測時，通常都是與生產總值增長率掛鉤，既造成收入預算的不準確，也助長了各級政府片面追求生產總值增長率的沖動。然大多數情況下，財政部門無法有效控制預算編制政策的變化，間接導致無法提高預算編制水平、政策核算成本。從稅收角度考慮，一方面，指令性的稅收計劃，經過逐層分解，成為各級稅收機關必須完成的任務底線；另一方面，現行的稅收征管激勵機制會驅動稅收機關加強稅收超征力度，加之財政收入是現行政績考核體制下一個非常的重要指標，在一定程度上也會放大財政收入規模，使得超收成為必然。非稅收入近幾年的增長率呈現持續上漲的趨勢，和以往的總收入相比，非稅收型的總額明顯增加。債務收入、轉移性收入受政策性影響，每年的資金規模都有變動，同樣導致收入預算和收入決算出現偏離。

（二）未能準確編制支出預算

未能準確編制支出預算原因：一是政府的支出預測一般都根據以往經驗和未來需求進行控制，但未來年度各種不可預測事件和突發事件的發生影響支出預測的準確性。二是由于上級政策、領導意圖等方面發生較大變化，往往造成預算執行數不斷超出編制上，同樣導致支出預算不準確。三是編制人員業務水平較低。特別是部門預算的編制，由于各基層部門和單位會計人員業務水平、責任心層次不齊，導致部門預算雖然按照“兩上兩下”程序后進行了下達，但是實際執行結果與預算存在較大偏差。四是編制時間通常少于6個月。

（三）預算監督不到位

我國的財政預算的編制和執行由政府部門、財政部門負責。內部監督主要由財政監督局、審計局進行，由于是政府部門內部監督檢查，往往流于形式，而人大的監督由于種種原因，往往也是形同虛設。財政預決算編制、審批、執行在政府機關內部相對封閉的環境內進行，公眾很少參與，并且預決算公開的內容尚不夠詳細，導致公眾不能有效監督。

二、預防地方財政預決算偏離的對策

（一）實施全面的監督、管理制度

1、完善考核體系

要想更好的監督、管理地方財政預決算情況，需根據實際情況建立相對完善的、分工明確的管理機制，從而提高資金分配的合理性、科學性；加大財政資金的檢查力度，建立財政績效考核機制，積極、主動的接受內外部的監督檢查。同時，還應加大獎勵、處罰力度，按照最終結果落實到底。通過這樣的措施，可提高工作人員的主動性，提高管理水平。

2、事前預防

事前預防是保證預算合理性的關鍵，也是預防不良事件發生的基礎，可通過這樣幾點進行：一是做好編制預算的準備工作，爭取預留時間不低于6個月，保證預算方案在充足的時間中編制；二是將地方政府的實際情況作為標準，加強財政、政府各預算單位和部門的協調機制，制定出相對完善、合理的預算方案；三是加強同稅務部門、上級財政部門的溝通，將稅收收入、債務收入、轉移性收入盡可能的預測準確。組織非稅收入的部門應根據國家的政策科學預測非稅收入規模；四是細分支出預算編制內容，特別是編制部門預算時，一是編制好基本支出預算，首先做好基礎數據統計工作，加強與編辦的溝通，核對財政供養人員，國資局認真核對各部門資產占有使用情況，其次財政預算編制部門要制定合理的定額標準。二是編制好項目支出預算，項目的投資評審中心工作要前移，在立項階段，要對項目的社會效益和經濟效益進行分析審查，提供評估結果，為預算編制提供決策依據。

3、事中調整

事中調整主要針對預算執行過程中出現的相關問題，通過靈活性的方式進行調節，以實現最終的管理目標。

4、事后監督

事后監督是指在相應預算事項發生后，按時或不按時的進行結果的檢查，便于及時發現存在問題，及時處理，進而增強預算的監督、管理力度。一般來說，監督、審核財政收入預決算過程中需格外注意這樣幾點：地方政府資金支出的到位情況，預算超收的收入使用情況，地方政府相關部門資金的支付情況，預算收支的平衡狀態。

（二）完善財政收入預決算的配套體系

導致地方財政收入預決算偏離的因素相對較多，故需完善配套體系，可從這樣幾點實施：第一點，明確地方政府各個部門工作職責、服務范圍，將其作為基礎分配財政權力；第二點，適當加大預算編制中使用硬件、軟件的投入力度，提高預算編制水平；第三點，將地方財務收入情況作為指標，進一步探索促進地方經濟水平、預算編制的模式，及時找尋發生預決算偏離的原因，以制定針對性的解決措施。

（三）增強預決算透明度

增強預算編制和執行的透明度，降低預決算偏離度。一是在法律、法規許可的前提下，組織公眾舉辦各種討論會、懇談會對公共支出提出意見建議，使他們在資源分配、公共服務項目的選擇、決策方面具有參與權、話語權，特別是涉及到公眾的項目，如道路、交通、公園等基礎設施建設。二是按照新預算法的規定及時、詳細地向社會公開預決算。

三、結束語

綜上所述，在國家政策不斷改革的今天，給地方財政的預決算提出更多要求，如：提高預算編制水平，縮小預決算偏離度，提高地方政府的管理水平。但從實際的地方財政預決算情況上來看，因收入預測未充分反映實際情況、未能準確編制支出預算、預算監督不到位等因素的影響，導致預決算嚴重偏離，間接影響地方財政的管理質量。因此，需要實施全面的監督、管理制度，完善財政收入預決算的配套體系、增強預決算透明度以降低預決算偏離度。

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