學院級黨組織落實主體責任的問題芻議

秦天堂

[摘要]在高等教育事業由數量擴張到內涵提升的快速發展背景下，高等教育領域面臨著黨風廉政建設和反腐敗的新形勢和新任務。高校內部，二級學院黨組織落實黨風廉政建設主體責任，還存在權力約束機制不健全、共同負責兩張皮、體制機制有缺陷等問題。借助大學章程的實施，進一步完善學院內部治理結構，推動大學治理現代化，完善黨風廉政監督機制和責任追究制度，從源頭上規范、約束和監督權力，從根本上促進高校黨風廉政建設，是學院級黨組織落實主體責任的必然選擇。

[關鍵詞]高校；黨組織；主體責任；廉政建設；反腐敗

落實主體責任是黨的各級組織的職責與使命。黨的十八大報告指出，“黨的基層組織是團結帶領群眾貫徹黨的理論和路線方針政策、落實黨的任務的戰斗堡壘”，闡明了基層組織在黨的各項建設事業中的地位和作用。黨的十八屆三中全會強調，“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任”。基層黨組織落實好主體責任既是黨章賦予的重要職責，更是黨的反腐敗體制機制適應新的形勢發展的新要求。高校黨組織作為黨的重要組成部分，在黨的建設事業和高等教育發展事業中都具有十分重要的地位。其中，高等學校二級學院在高校事業發展中具有承上啟下的關鍵作用，研究和解決二級學院黨組織主體責任問題，對于加強高校基層黨組織建設特別是落實高校黨風廉政建設責任制意義重大。

一、體制機制層面存在的不足和問題

在學校層面上，高校實行黨委領導下的校長負責制，“高等學校黨的委員會統一領導學校工作，”[1]而高校內設二級學院級黨組織“與院（系）行政共同負責本單位工作”[2]，保證學院的教育教學、科學研究和學院管理等各項工作順利完成。由于缺少了明確的規定性制度，“共同負責”的制度設計卻留下了二級學院黨組織和行政權力的交叉地帶。在日常實踐過程中，共同負責的實際效果往往取決于黨政兩個“一把手”彼此間的人際關系、個人素質、性格氣質等主觀因素。

（一）制度建設的滯后導致權力約束機制不健全

高校是人才培養的重要高地、意識形態的重要陣地、科技創新的重要基地。因此，加強高校權力監督、規范權力運行，是推動高等教育事業發展的重要支撐，也是實現教育現代化的重要保障。權力運行中，好的制度可以規避權力執行、資金使用、職稱評聘等諸多方面的問題。現實是高校的制度建設常常滯后于形勢發展，對發展中出現的新問題沒有及時建立相應的制度來予以解決，加上利益需求的刺激和自我監管的放松，導致權力約束機制不健全，校內監督乏力、社會監督缺失、群眾監督受阻。比如，前一階段頻繁出現的科研經費案件，很大程度上反映出高校財經制度的不完善，沒有跟上快速發展的科研投入。“大多數高校在科研管理體制上實行的是課題組負責制，各課題組自行計劃開支，科研經費的使用權基本掌握在項目負責人手中，缺乏相應的監督機制。”[3]在學術評價方面，行政權力主導作用較大，學院內部治理結構因缺乏有效的學術民主監督，學術權力與行政權力不均衡，權力約束機制也不健全。此外，學院內部“監督制度的不健全，也導致了監督權力弱化和行政權力、決策權力泛化的權力結構失衡”[4]問題。

（二）黨政權利的定位不準導致黨委行政“兩張皮”

“共同負責”在制度設計上留下的權力交叉地帶，使得二級學院黨委行政在實踐中容易出現“兩張皮”現象。學院黨委主要負責人要“支持行政負責人在職責范圍內獨立負責地開展工作”，那么，黨組織到底要不要參與其中呢？怎么參與？參與程度如何？在缺少明確性的規定時，就極易混淆參與決策和領導決策的區別，也非常容易導致越位爭權、關系不睦。因此，在實踐過程中，院長、書記往往面對重大利益時極力“爭權”，出現一定問題時互相“踢球”，甚至把“共同負責”衍變成“共同不負責”，貽誤事業發展。加之公共權力的“公屬”性與“私掌”性的分離[5]，在自由裁量權的實踐中容易摻雜個人恩怨、個人好惡等不利于團結的因素，導致兩個“一把手”矛盾叢生、離心離德，甚至形成“團團伙伙”各行其是、互不相讓。學院黨委書記和院長不能有效配合，班子之間就不能形成合力共同促進學院事業的發展，黨組織的工作也就難以融入學院中心任務之中，主體責任的落實就成了“空中樓閣”。

（三）二級學院內部治理結構的體制機制缺陷

高校二級學院黨組織一般按照學院黨委、所屬黨支部的縱向層次構建，這種設置缺乏黨組織的橫向溝通機制。在二級學院內部治理結構中黨委和行政力量不均衡，黨組織體系在設置、人員配制等方面得不到應有重視。同時，二級學院黨政領導班子究竟保持怎樣的關系？學術的權力如何與黨組織的權力和行政的權力協同發揮作用？在不同高校有不同的理解和做法，甚至同一學校不同學院之間也有不一樣的實踐，二級學院內部治理結構在體制、機制上都存在一定缺陷。二級學院黨組織往往角色定位模糊、權力邊界認識不夠清晰，在工作實踐中，很容易出現思想認識上的錯位、越位和缺位，一定程度上影響主體責任的落實，嚴重的甚至妨礙中心工作的開展。

二、高校黨風廉政建設和反腐敗的形勢分析

高等教育的發展一直是社會關注的熱點。校園之中出現的腐敗案件，極大地阻礙了我國高等教育事業的順利發展，嚴重影響和破壞了高等學府的形象。在國家全面深化改革的大背景下，高等教育領域面臨著黨風廉政建設和反腐敗的新形勢和新任務。一方面，政府在教育資源配置中仍然發揮著決定性作用，權力尋租帶來的廉政風險依然存在，高校也就日益成為防范廉政風險的重點部門和領域；另一方面，隨著改革的深化，特別是高校管理重心下移后面臨日益增多的挑戰，預防和遏制腐敗發生的任務不斷加重。當前，國家對高校反腐敗工作的力度是空前的，陸續查辦了一批大案要案。中央巡視組對部屬高校的巡視工作，發現了監督監管不到位、經費管理不規范、違規現象突出等問題，相關責任人也給予了嚴肅處理。

（一）各類腐敗案件高發多發，高校反腐敗形勢不容樂觀

高校是象牙之塔，原本應是社會良心的所在和道德的制高點。但是由于社會不良風氣浸染以及權力約束機制欠缺，高校各類腐敗案件呈高發多發態勢，一批高校干部邊升邊腐、鋃鐺入獄，更有甚者某些成績卓著的學科帶頭人淪為貪腐領頭人，教訓極為深刻。盡管高等學校的反腐工作也在大力推進，校園腐敗也在一定程度上得到了有效的遏制，但是，隨著高等教育快速發展帶來的大規模新校區建設、隨著國家科研經費的大幅攀升帶來的項目經費激增、隨著國家重點學科建設高投入帶來的大批量儀器設備采購等等，相關的腐敗犯罪發生率持續增長。這種增長趨勢的突出表現是“大案要案居多；窩案串案頻發；腐敗金額越來越多；犯罪主體職位和學歷也越來越高；犯罪影響越來越惡劣。”[6]

（二）二級學院黨組織和領導干部黨風廉政具體責任難界定

《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》，明確了黨委主要負責人是單位黨風廉政建設的第一責任人，領導班子成員則根據工作分工，對職責范圍內的黨風廉政建設負主要領導責任。對責任分工雖有明確提法，但對責任內容的規定仍然比較籠統，在實際工作中，難以對號入座。為了貫徹黨風廉政責任制，很多單位逐層簽訂廉政責任狀，但內容要求缺乏個性化，可操作性不強、實際效用不大，大多還是形式多于內容，責任狀簽訂之后就束之高閣，難以發揮預期的作用。二級學院黨組織的職責，不像學院行政工作那樣可以量化衡量，學生畢業追求就業率，科學研究追求項目數，社會服務追求經費額，這些都是“硬指標”，而二級學院黨組織主要的工作對象是“人”，特別是思想工作常被視為“軟任務”，工作目標無法數字化，與黨風廉政建設具體責任一樣難以量化界定。

三、學院級黨組織落實主體責任的路徑分析

（一）完善學院內部治理結構

完善學院內部治理結構的核心要義，就是建立完善一整套利益平衡機制。按照中央“更加注重制度建設”的要求，進一步扎牢制約權力運行的制度籠子，科學構建高效有序的權力結構和運行機制，形成決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的平衡關系。學院要結合大學章程的出臺契機，建立健全制度體系，構建依法辦學的制度支撐，制定完善的教學科研、經費使用、職稱評聘和項目運作等管理制度體系，同時，要嵌入針對黨風廉政建設和反腐敗問題的規章制度。只有二者高度契合、科學緊密地聯系起來，凝聚力量健全反腐倡廉法規制度體系，才能真正實現用制度管人、靠制度管權、按制度辦事，使各項工作有章可循、管理規范有序，主體責任的落實也就水到渠成。

（二）完善黨風廉政監督機制

權力濫用的根本原因在于，對權力尋租行為缺乏有效的約束和監督。因此，建立起一整套針對性強、全面并且有效的監督體系，是落實主體責任的抓手。首先，要強化高校內部監督，要重視高校自己的監管人才隊伍的建設，進一步完善內部監督體系。其次，要重視外部監督，突出政府主管部門的巡視效果和威懾力，進一步強化群眾監督意識，引入社會監督機制。在此基礎上，形成科學完善的監督體系，做到上級與下級監督相結合、校內與校外監督相結合，黨內與黨外監督相結合、專門監督與群眾、輿論監督相結合，讓權力在陽光下運行，切實保障主體責任的落實。

（三）完善責任追究制度

建立健全權力主體問責制度，切實落實有權必有責、權責要對等，用權受監督、違法必追究，切實將權力關進制度的籠子里。當前，健全高校的權力主體問責機制，厘清內部“權力清單”和“責任清單”，進一步強化校園內部的權力運行制衡措施，是勢在必行而條件業已成熟。二級學院黨組織要“既掛帥，又出征”，不但要按照清單行使職權，還要對履行權力的情況跟蹤觀察，對只行權不擔責的現象切實問責。建立和完善重大決策的程序體系，把決策行為的后果納入責任目錄，明確什么樣的重大決策需要追責，還要明確誰來追責，怎么追責。紀委作為高校紀律檢查專門機關，要切實遵循《黨的紀律檢查體制改革實施方案》精神，抓好“轉職能、轉方式、轉作風”，更加科學高效地履行執紀監督職責，有力推進紀律檢查體制改革等紀檢監察重點工作，也是保障主體責任落實的關鍵所在。

[注釋]

[1]中共中央.中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例.http：//www.doc88.com/p-980399110386.html.

[2]江蘇省普通高等學校院（系）黨建工作基本標準.http：//www.ec.js.edu.cn/art/2002/12/10/art_10054_129029.html.

[3]汪保安，吳忠寧.大學內部治理結構改革與黨風廉政建設[J].廉政文化研究，2015（2）：36-40.

[4]趙新亮.論高校內部治理結構的權力失衡與變革路徑—基于權力分配的視角[J].國家教育行政學院學報，2015（5）：64-68.

[5]尚水利.公權力的“悖論”與行政主體的責任[J].新鄉學院學報，2015（8）：47-51.

[6]周威名.高校腐敗犯罪研究[D].湖南大學，2014：10-11.