關于進城務工人員勞動保障的調查與思考

肖永志

我國從20世紀80年代開始形成的進城務工人員群體至目前已近2億人，這一群體為推動我國統一的勞動力市場的建立、城市化進程和經濟社會發展作出了巨大的貢獻。為了解進城務工人員的生存狀況，對進城務工人員的社會保障情況進行了調查，思考近年來我國進城務工人員的勞動保障方面存在問題并分析原因，提出供參考的對策建議。

一、進城務工人員勞動保障方面存在問題

（一）存在勞動保險參保率低、勞動合同簽定率低的“兩低”現象

一是勞動保險參保率低。調查發現，企業勞動用工人員勞動保險參保率整體水平不高，而進城務工人員參保率就更低。原因之一是企業管理人員與普通員工存在差別，非公企業為管理人員和技術骨干基本都購買了社會保險，而進城務工人員的社會保險基本都不購買。原因之二是國有企業正式職工與臨時用工存在差別。在國有企業中，固定職工和管理人員的社會保險基本按國家保險政策的要求購買，而以進城務工人員為主體的臨時用工的社會保險都是有選擇性地購買。二是勞動用工合同簽訂率低。按照國家相關要求，勞動用工合同簽訂率要達到100%，調查中，勞動用工企業與員工勞動合同簽訂率除建筑行業外約90%，建筑行業勞動用工合同簽訂率不足20%。造成勞動用工合同簽訂率低的原因：一方面是部分企業業主不愿承擔用人單位應盡的責任，因而不愿意與勞動者簽訂勞動合同。另一方面是部分務工人員維權意識差，因其流動性較強，往往不愿受合同約束而主動放棄簽訂勞動合同。

（二）存在勞資糾紛案發率高、企業欠薪率高的“兩高”課題

一是勞資糾紛案發率高。調查顯示，市、縣級人社局受理勞資糾紛投訴和受理勞動爭議仲裁案件呈上升趨勢，勞資糾紛案發率高，這不但不利于企業和諧勞動關系的建立，也嚴重影響社會穩定。二是企業欠薪率高。調查顯示，各地縣級人社局年底為進城務工人員追討工資，僅企業上訪和咨詢人員涉及人數多達千人，需討還欠薪金額近千萬元。

（三）存在務工人員維權難、勞動執法難的“兩難”難題

一是務工人員維權難。進城務工人員維權難主要集中在工傷維權方面。一方面，部分企業業主為規避勞動保護投入不足和勞動安全隱患的責任風險，往往把責任推給承包人或勞動者本人，特別是因未簽訂勞動合同，未繳納工傷保險，一旦出現工傷、極易造成勞動者權益得不到保護的情況。另一方面，現在法律法規對工傷的認定與各地區的實際情況存在沖突。二是勞動執法難。一方面，部分企業業主以“改善投資環境”為由，不配合甚至抵觸勞動執法。另一方面，受目前勞動執法力量的限制和其他多種因素的影響，勞動保障執法難以到位。

二、進城務工人員勞動保障滯后原因分析

（一）城鄉戶籍二元結構和城鄉居民收入差距導致進城務工人員勞動保障滯后

首先，城市與農村在社會保障方面的沖突源于“戶籍制度”的二元結構。城鄉二元結構的戶籍制度是造成社會保險城鄉沖突及進城務工人員社會保險缺失的主要癥結之一。我國全面推行社會保險政策以來，其基本定位都以戶籍為基礎，重點向城市傾斜，進城務工人員戶籍在農村，身份還是農民，雖然他們在城市工作和生活，但因戶籍問題無法進入城市保險體系，享受不到應有的社會保障權益。

其次，城市與農村在社會保障方面的沖突源于城鄉居民收入差距。目前我國社會保險實行國家、單位、個人三方負擔的政策，城市居民在享受的國家巨額社會保險補貼的同時，對個人負擔部分的社會保險費具有絕對的承受能力，而進城務工人員則完全相反，由于未吸納到城鎮社會保險體系，國家的社會保險補貼不能享受，同時對個人部分應當承擔的社會保險費也是一個較為沉重的負擔。同時，進城務工人員是農村中相對年輕的一個群體，交社會保險費時間與社會保險金支付時間相距幾十年，而這一群體流動性又大，對未來的預期不確定，嚴重影響了他們交納社會保險的積極性。

（二）勞資利益矛盾和勞動力市場供需矛盾導致進城務工人員勞動保障滯后

構建和諧的勞資關系是完善進城務工人員社會保障體系的基礎。然而現階段勞資關系不和諧甚至出現沖突的現象還普遍存在，特別是進城務工人員勞動保障方面，由于利益矛盾，勞資雙方在一定程度上存在較大沖突。一方面，部分企業業主為追求利潤最大化，采取降低工資，取消必要的勞動保護措施等手段來降低用工成本。企業業主不愿承擔用工責任，想方設法規避勞動合同，上繳社會保險時，拒絕承擔社會保險義務。另一方面，由于我國勞動力市場長期供大與求，在就業難的背景下大部分勞動者都不得不在勞動報酬、勞動條件等權益上降低要求，更不敢主動提出簽訂勞動合同，要求企業為自己購買社會保險。由于這種現象的存在，進城務工人員一旦發生工傷事故或與單位產生勞動糾紛時，往往處于弱勢地位，自身權益的維護十分艱難。

（三）社會保險資金供需矛盾導致進城務工人員勞動保障滯后

改革開放以來，社會保險資金供需矛盾制約我國社會保險事業的資金瓶頸問題至今沒有有效地得到解決。一方面，社會保險支出的需求與日俱增。其原因是我國推進的國企改革產生了大批下崗職工，同時我國逐步進入老齡化社會，領取社會保險的人數逐年遞增，社會保險支付呈明顯上升趨勢。另一方面，地方財政對社會保險資金投入明顯不足。現階段地方政府的一個普遍現象是，上項目出政績舍得花錢，對社會保險重視不夠投入不足。

由于社會保險資金供需矛盾突出，本來處于社會保險邊緣地帶的進城務工人員的社會保險資金就更加難以保證，導致進城務工人員群體的社會保障問題至今不能有效解決。

（四）進城務工人員社會保險立法不足與執法難導致進城務工人員勞動保障滯后

首先，我國社會保險特別是針對進城務工人員的社會保險立法仍然滯后，給執法帶來一定困難。現階段，我國進城務工人員維權的基本法規就是參照勞動法和社會保險方面的政策法規。目前尚無針對2億進城務工人員社會保障方面的基本法規，單項法規也不健全。因此，現行法律法規對進城務工人員的法律保護特別是社會保險方面的保護顯得力度不夠，導致執法難。

其次，對社會保險政策法規的執法力度弱。例如，在社保基金的籌集上，由于當前我國現行社會保險政策制度對地方政府的約束力小，地方社保責任缺失，財政支出壓力大的地區，政府對進城務工人員的社會保險問題由于力不從心而普遍不予重視，造成執法難。

三、完善進城務工人員社會保障制度的建議對策

（一）繼續深化城鄉二元結構改革，解決進城務工人員“二等公民”的身份問題

由于我國現行的戶籍制度，進城務工人員在享受社會保障權益上，是事實上的“二等公民”。因此，深化城鄉二元結構改革、拆除二元結構的戶籍制度藩籬，是構建公平社會、城鄉一體化的經濟社會發展的必然趨勢和選擇。目前，城鄉戶籍二元結構改革就是要放寬農民加入城鎮戶口的各種條件，允許在城市擁有固定住所和固定收入的進城務工人員加入城鎮戶口，逐步實行統一的居民身份管理辦法和戶籍制度，在政策上逐步使進城務工人員與城鎮居民享受同等的社會保障權益以及子女教育等社會公共服務。

（二）健全進城務工人員的社會保險制度，解決他們與城鎮職工同城不同權益的問題

要拓寬途徑，吸納進城務工人員進入城鎮社會保險范圍。一是要降低參保門檻，對于有固定住所、職業和收入穩定，已在城市生活較長時間的進城務工人員，應將他們納入城鎮社會保險范圍，其社保金繳納辦法應等同于城鎮職工。對于那些流動性強，在城市尚無固定住所，收入低且不穩定的進城務工人員，應當降低他們的社會保險參保門檻，設計不同檔次的繳費比率，讓他們自由選擇。二是要明確企業和勞動者的參保義務。目前，企業和勞動者參保義務以及繳納社會保險的比率國家政策有明文規定，在執行這一政策時，地方可以依據本地情況制定地方性政策。三是要建立全國統籌的社會保險體系，妥善解決困擾流動性強的進城務工人員的社會保險的轉移接續問題。

（三）加大社會保險基金籌措力度，解決社會保險費供需矛盾突出、支出日趨困難的問題

資金的短缺已成為制約我國社會保險事業的短板，一是要加大公共財政的投入。中央財政和地方財政預算要提高社會保險的比重，并做到逐年遞增。二是要做到社會保險基金應繳盡繳，應收盡收。要嚴禁地方官員打招呼、批條子減免社會保險基金的繳納；對拒不繳納社會保險基金的企業，國家要實行強制措施，或由工商部門吊銷其經營執照。三是對企業應負的社會保險義務要采取強制措施執行。

（四）健全進城務工的相關政策法規，加大執法力度

完善我國的社會保險政策，解決進城務工人員的社會保障問題，首先，要改變我國社會保險立法滯后的現狀，加強這一領域的立法力度。一方面要健全全國統一的社會保障和社會保險法；另一方面要對進城務工人員參保的社會保險險種進行立法，從法律上明確進城務工人員參加社會保障的權益和義務。其次，勞動監察等執法機關要加大執法力度，通過執法逐步減少企業對員工的侵權行為，在企業構建和諧的勞動關系。對勞資糾紛多發企業，予以建檔和進行重點監控。依托網絡平臺，實現勞動監察網絡化管理，提高了勞動監察的效率效能。

（五）積極為進城務工人員提供公共服務，維護進城務工人員的勞動權益

進一步維護進城務工人員的權益，首先，要加大宣傳教育力度。要加強對企業業主進行法律法規與政策培訓，促進用人單位守法經營，重視企業的社會責任，強化安全生產意識和對勞動者的保護；要加強對進城務工人員的宣傳教育，提高整體素質，增強維權意識。其次，幫助進城務工人員依法維權。加強對進城務工人員法律知識的普及，對有困難的進城務工人員實施必要的法律援助。