“環城島”發展與人文營造：上海新型城鎮化建設的模式與路徑芻議

王濤　金昌慶

摘要：上海是一座國際化大都市，經濟發達，文化多元。但在城市發展過程中，也不可避免地伴隨著城鄉二元矛盾、產業發展、老齡化、非滬籍人口社會保障等諸多問題。上海的發展，首要的是正確把握和理解“新型城鎮化”的內涵和特點，重點是恰當梳理和探索上海新型城鎮化建設的模式和路徑。以中國域外學者視角回望《國家新型城鎮化綱要（2014-2020年）》發布的這兩年，并對現有的五種模式進行比較分析，提出上海在城市外擴和新城建設兩條路徑之外，應大力鼓勵環城、環都市圈的郊區小城鎮自主發展。“環城島”小城鎮的特色自主發展是上海全面城鎮化的關鍵，人文環境的營造和科學合理的產業發展是謀劃上海都市經濟社會大發展的重要思路和基石。

上海的城市發展，與這座城市的歷史和文化息息相關。上海的歷史文化如何發展變遷，上海這座城市便會如何發展變遷。“人們來到城市是為了生活，人們居住在城市是為了更好的生活。”（亞里斯多德語）當中國國家領導人在治國方略中提到了“新型城鎮化”時，上海這座東方大都會，在歷史和文化際遇的路口，又該如何進一步發展和建設自己的城市，讓城市更美好、更宜居，這是很多人持續關心的話題。

一、上海話題的關注焦點

據聯合國報告統計，目前全球超過50萬人口的城市中，有25%分布在中國。中國的城市化水平從1980年的19%躍升至2010年的47%，到2025年預計將達到59%。城鄉二元結構、區域經濟協調發展、有限的公共資源配置等，[1]是中國城市化發展面臨的突出問題。2014年，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化綱要（2014-2020年）》，該《綱要》明確了中國“未來城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務，統籌相關領域制度和政策創新，是指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃”。《綱要》提出，“未來，我國將推進以人為核心的城鎮化，到2020年，常住人口城鎮化率達到60%左右、城鎮化格局更加優化、城市發展模式科學合理等具體目標。”胡際權較早提出“新型城鎮化”，他指出，“新型城鎮化是體現以人為本，全面協調可持續發展的科學理念，以發展集約型經濟與構建和諧社會為目標、以市場機制為主導、大中小城市規模適度、布局合理、結構協調、網絡體系完善；與新型工業化、信息化和農業現代化互動、產業支撐力強、就業機會充分、生態環境優美、城鄉一體的城鎮化發展道路。”[2]新型城鎮化，是解決中國農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展、全面實現中國現代化的必經之路。

“城鎮化”和“城市化”在英文中是一個詞，即Urbanization，最早源于1867年西班牙的A.Serda所著《城鎮化基本理論》，用以描述鄉村向城市演變的過程。我國于20世紀七十年代后期，才將Urbanization這一概念引入并接受。之后，我國學術界在1982年明確指出“城市化”與“城鎮化”為同義語。無論是“城市化”還是“城鎮化”，名稱并不重要，重要是的其內涵理念、方法措施和相關政策。[3]

其實，關于城市化或城鎮化，這本是個古老的命題。可以追溯至先秦時期的周朝，唐都長安的里坊制度和宋代汴京的沿街設店也被人津津樂道。在中國歷史中，上海城鎮發展在很長時間里不是主角。近代開埠后，上海逐漸成為國際化大都市，經濟富庶，人口眾多，為中華之少有。優越的地理氣候條件和包容開放的經濟發展態勢，使得上海城鎮的大發展條件得天獨厚、順理成章。

經過多年的發展，上海的幾乎所有“硬件”都建設得齊整而先進，毫不落后于發達國家的經濟中心，高樓大廈，車水馬龍。上海城市居民的收入水平和文化教育程度較高，多元文化和海派文化兼容并包，國際化程度走在前列。但同時，作為中國的城市之一，上海也同樣存在著城鄉二元結構矛盾、戶籍與非戶籍人口社會保障、產業發展、老齡化等問題。所以，回望《國家新型城鎮化綱要（2014-2020年）》發布的這兩年，對上海的新型城鎮化而言，還應做到：一是縱向的，要把握和理解好“新型”二字，弄清新舊區別何在；二是橫向的，要看到上海城鎮化進程中，有它不同于中國別的城市的特點、模式和路徑。

新型城鎮化，重點在“新”字上。彭紅碧認為，“新型城鎮化道路，是發展集約化和生態化模式，增強多元的城鎮功能，構建合理的城鎮體系，最終實現城鄉一體化發展。”[4]可見，新與舊的區別，是所有中國城市新型城鎮化進程中都應梳理和關注的共性問題（參見表1）。

另外，在上海，需要解決的“新型城市化”問題，焦點除了放在交通、治安、城市建設上之外——這些其他地方慣有的“城市病”，上海還要著重關注的相關問題有（且不僅僅是）：1.中心城區與郊區的產業結構調整和布局；2.外來人口戶籍、市民待遇和活動游憩空間；3.居民消費水平和工資薪酬的合理增加；4.房價物價的非理性增長影響下的城市生活質量；5.人口規模、人口分布、人口流動與外溢、人口政策；6.教育、養老、醫療資源的公平與異地貫通的路徑；7.新城、環城中心鎮、城市內部島（城市配套的大型的綜合體），到底需要多大的數量和規模；8.城市環境治理與保護、垃圾分類和空氣污染防護；9.遠超預期的戶籍人口老齡化問題；等等。這些“軟指標”，都是生活在上海這座城市的居民所共同關注的，也是跟大多數中國別的城市有所不同的。

二、發展模式與路徑：五種模式分析、比較

關注上海的新型城市化，自然就會涉及到發展模式和路徑的問題。那么，《綱要》發布兩年多來，目前有哪些模式，這些模式各自的特點如何，其中又有多少好的做法適合上海呢？

從收集的資料來看，常被探討的現有模式有五種。成都模式：以大城市帶動郊區發展；天津模式：以宅基地換房集中居住；廣東模式：通過產業集聚帶動人口集聚；蘇南模式：以鄉鎮政府為主組織資源；溫州模式：以個體私營企業為主體到經濟全面改革。[5]通過分析和比較，筆者有以下幾點認識：

（一）這些模式，多是改革開放，尤其是小平南巡后，我國較為成功的經濟發展模式。在國家領導人提出“新型城鎮化”后，依然如此“命名”，這種當年經濟發展的成功模式，是否就可以置換為“新型城鎮化的模式”？至少從“命名”和“稱呼”的簡單套用上，還值得商榷。

（二）前兩種模式，焦點都主要集中在“土地問題”上。成都是城鄉一體化的改革試驗田，希望通過解決土地問題，向城郊大發展；而天津主要是以通過土地所有權關系的改變，從而推進新型城市化。土地問題和土地政策，歷來是中國人最為關心的話題，它關乎著家族命運、情感糾葛、文化傳統和生存的根本。新中國成立以來，進行過幾次重要的土地改革。新的土地流轉制度，已開始試點和逐步推行。但，同時觀察會發現，這兩個城市的模式和路徑，似乎都主要指向城市擴建的目標，是為城市外擴解決產業發展的空間和用地問題的。

（三）后三種模式，都離不開“產業”一詞，似乎還是循著之前成功的老路走，重點依然是發展產業、發展經濟。如何“以人為本”可持續地發展？這三個模式，還十分強調所有制結構和地域發展。不管是集體還是個體，也不管是發展縣城還是中心鎮，“新型城市化”中的“新”應是不能理解為當年新的靈活的“所有制結構”，或是新的靈活的“地域發展規劃”，目前對“新”字的理解還較為“陳舊”。

（四）以上五種模式里，基本都提到了新城建設、農民安置、產業發展、城鎮化人口等，這些都是新興城市化建設中的好做法、好思路、好點子。但是，每個城市應貴在有的放矢的落實，貴在不照搬照抄、根據自身情況的落實，貴在具體問題具體分析。

每個地域和城市都有自己的歷史、性格和文化，一個模式和一刀切的做法肯定是不可持續和不科學的。所以，在綱領性文件的統領和指導下，每個地方都應揚長避短，發揮自己的優勢，走屬于自己的新型城鎮化之路，方為道路選擇上的上策。上海，亦是如此。

三、關于上海的模式、路徑

有分析指出，近年來，上海正在探索走兩種發展模式和路徑，取得了長足的城市發展成效，然而也指出其各有利弊：一種是城市向郊區擴散的模式，一種是新城的建設。這兩種模式，在上述的成都模式和天津模式里也都有提及，此兩城也均有向郊區擴展和重點發展新城的設想和舉措。[6]

筆者認為的“新型城市化”，應該著眼于“城鎮人口的市民化”，地域發展重點是城鎮，即中國廣大的中小城市和一線大城市郊外的小城鎮。

首先，一線城市北京、上海等的城市化。大興土木，建設“新城”，有它的特殊性和需要：中心城區人口的擁擠、公共資源的人均匱乏、交通壓力和產業配置結構，需要外溢和疏解到近郊遠郊的這些“新城”去。所以，一線城市的“新型城市化”有自己探索的模式和路徑。北京、上海、廣州、深圳這四座一線城市，需要適度“造城”，并加強監管，掌控資源。

其次，重點是中國廣大中小城市和大城市郊區的小城鎮的城鎮化。這些地方政府的“建設、建設、再建設”，實際上走的是舊式城鎮化的老路。中國人固有的“觀念”：喜功、從眾，讓眾多中國城市“千城一面”，生硬照搬他城模式和經驗。各地大興土木紛紛開展“造城”運動，衍生出的資源浪費、財政虧空、房價虛高、人口“逆向回流”現象等問題，不可小視。所以，如何把“喜功”轉變成“以人為本”，把“從眾”轉變為“與民實惠”，在“新型城鎮化”過程中做好“新型人性化”，才是國家領導人的根本用意，才是國家發展的中心要旨。

所以，基于以上兩觀點，再探討上海的新型城市化模式和路徑，筆者認為，城市向外擴散的模式和建設新城的模式，都是上海新型城鎮化發展的探索和可行之策，但環城、環都市圈小城鎮自身的自主發展問題尤為重要和迫切。否則，城市的外擴輻射，只會加深周邊小城鎮對市級重大產業資源導入的依賴性；新城的建設，“在短期內不能徹底改變城鄉二元的發展結構，只是把市域范圍內中心城區和農村區縣的城鄉二元矛盾改變成農村區縣內部新城和周邊鄉鎮的城鄉二元矛盾”。[6]

四、上海的人口現象和城市居民的“市民化”

在一些白領們大喊著“逃離北上廣”的同時，大量人口也在從全國和世界各地涌入這座城市，熙熙攘攘、來來往往。有趣的現象是，那些原本逃離“魔都”的人們，又都回來了。上海卓越的城市發展成就和潛力、更加開放包容的海派文化、自貿區和2016年業已開園的迪士尼樂園，都是吸引人們到來的緣由。人口的倒灌、回流、遷移，本地人和新移民的文化碰撞，上海的這些人口現象，無疑也影響和關乎著上海城市的發展。

提到上海居民的“市民化”，前提是要界定和梳理好“居民”和“市民”此兩概念的聯系和區別。另外，不得不衍生出另外一個討論：關于大城市居民的“戶籍”。作為一線城市的上海，總人口中戶籍人口只有約1 400多萬，占比跌破60%，而外來人口，包括城市流動人口、在上海工作定居的常住人口、外來務工人員及其家屬、外籍人士等，數量和規模很大。眾多“非市民化”的上海居民，通過居住證制度，享受到了各項社會福利保障，如醫療、教育、住房、養老、就業、社會保障等，資源的不合理配置或不因“戶籍”而區別對待，子女的入學入托、辦理出國旅游簽證等事項也已逐步開放和多元。政府在異地辦理護照、居住證積分入戶政策等方面，做了很多有力的改革和嘗試。然而，完全的居民“市民化”，對上海這樣體量的超大城市來說，顯然是需要循序漸進，差序實施，且任重道遠的。

對上海而言，城市建設發展中的城鎮化問題，具體而復雜，具有典型意義。清華大學教授李強等人認為，“當今中國社會結構的差異可以歸納為‘四個世界，即‘城市-農村、‘中小城市-大城市這兩對四類政治經濟社會區域體。不同規模城市的差距主要是城鎮化水平的差距”。[7]在關注城鄉差異同時，“中小城市-大城市”這對關系也獨具現實意義和十分重要。不均衡的城鎮化進程和不科學的城市內部發展格局，將進一步拉開這種城市間差距，這顯然對中國區域協調發展是不利的。除了機制創新、創建公共資源共享平臺之外，重點應該推進城市的“城鎮化”均衡發展。作為中國大城市的典型代表，上海城鎮化的發展思路和路徑引人關注，值得探討，獨具意義。

五、“環城島”與人文營造：上海的契機和思路

《綱要》發布已兩年有余，在新型城市化中，上海具備更快更好發展的契機，同時也應有自己的發展思路，在創新中求突破。筆者認為，還有一些好的發展思路和經驗，可為今后上海新型城市化建設提供一些啟發。

（一）“環城島”發展：上海郊區全面城鎮化是關鍵

就世界其他國家情況看，大都市的現代化、城市化，是伴隨著都市整體市民的本地化和城鎮化進程的。大都市中心城區和郊區、甚至都市圈的發展，都離不開環城中小城鎮的發展，無論是紐約、倫敦、東京、首爾，皆是如此。大都市郊區的城鎮，應被看作是非常重要的城市“環城島”，應著重發展。從“島礁”到“島鏈”的城鎮化發展，由“帶狀”輻射連片形成“環形”、“扇形”，圍繞在大都市周圍，各得其所，自成特色，最終完成城市化。這種發展模式和路徑，對上海而言可能是切實可行的。

高度現代化與國際化的城市，應該是城市全面的城鎮化。在上海，與中心城區城市繁華風貌對應的是，環城地區還存有相當多城鎮化水平不高的鄉鎮。對于上海農村地區來說，如何合理引導中小城鎮合理發展、自主發展，有序推動上海郊區全面城鎮化，讓城市的“環城島”城鎮們生機勃發，真正在質量上提高上海整體的城鎮化水平，使上海城市整體發展的成果惠及城鄉全體居民，成為必須要面對的問題，也是關鍵之核。

“環城島”的城鎮化發展，不是孤立無援的，不是只要自主不要集權，要兼顧廣義上的發展謀劃。環城市城區的小城鎮，最終的發展目的是形成各自特色，建立橫向和縱向的聯系，溝通資源和人才，促進本地發展。與其他城鎮的互聯互通也十分重要，“聯動”和“連動”發展，可以更好地資源整合、資源互補。一般有兩種途徑：一是與鄰近或優勢城鎮“聯動”，共謀發展，形成特色產業，從而轉化為產業集聚效應；二是與鄰近或相似城鎮“連動”，科學定位，錯位發展，互相取經，形成小有名氣的特色亮點，不斷培育和壯大，擴大知名度，盡快實現經濟社會環境效益。聯動式與連動式的發展中，應鼓勵創新發展，鼓勵打破“一層不變”的村鎮發展老套路，如果都搞現代農業，都搞農業觀光，都搞農家樂，不會形成良好的“競爭-合作”關系，很難形成由量到質的轉變。按“聯動、連動”的“雙動”思路去進行“環城島”城鎮發展，本身就是為了更好促成環城小城鎮的“鏈狀發展”和“帶狀輻射”。上海大都市周邊小城鎮的大發展，可通過圈層設計、多維互動的“環城島”發展思路，去嘗試實現城市的全面城鎮化。

地處上海金山區的廊下鎮，距離中心城區較遠，甚至不是中心鎮。但是它能在城鎮化發展過程中，加強農業科技化和服務化，通過鄉村旅游和農家樂的實踐，壯大單體經濟規模，布局鄉村休閑文化產業，鼓勵本地居民創新發展，取得了有特色的成績。探索合理自主發展的廊下鎮，與周邊小城鎮有著良好的互動關系，資源互補，共同發展現代農業和鄉村“農家樂”，同時又與楓涇鎮等周邊城鎮錯位發展古鎮旅游與“金山農民畫”民俗，敢于嘗試，大膽創新，帶動周邊城鄉發展，是很好的示范。

（二）人文與產業：打破以工業為主的城鎮化發展思路

大都市城鎮的發展，應以健康友好型產業為主導，而工業化為主導發展城鎮化的思路既傳統又落后。從現有經驗看，城鎮化過程中，發展的理念和思路是“燈”，指引著正確的發展之路。郊區和小城鎮的發展，必須打破傳統的以工業為主的老路，要營造人文生活環境，合理布局特色產業，吸引優秀人才創新創業。倫敦郊外的大學城文化、巴黎市北的蒙馬特文化藝術村、首爾都市圈的愛寶主題樂園、釜山郊區的攝影和藝術休閑殿堂甘川文化村、迎月路等，都是值得我們學習的好案例。

法國蒙馬特高地，坐落于巴黎北郊，曾是巴黎以北的鄉間村落，布滿葡萄園和磨坊風車。1860年被納入巴黎市管轄后，經過多年的發展，蒙馬特的山城景致、古樸街巷、圣潔教堂、藝術廣場、休閑公園、咖啡店、畫廊，都吸引著越來越多的游人前往，已成為世界聞名的休閑文化圣地，畫家和藝術家的殿堂，藝術產業和休閑文化產業集聚，城鎮化的人文效益明顯。

韓國迎月路，位于釜山東北的海云臺區，是“海云臺”海水浴場通往“松亭”海水浴場的海濱山腰（臥牛山山腰）一段郁郁蔥蔥的林蔭路。夾在釜山市東北郊兩個知名避暑景區之間的迎月路，本是一條不知名的郊外小路，現已發展為釜山乃至韓國著名的海濱文化藝術休閑街區，有海灘、櫻花、松樹、步道，有各式咖啡廳、西餐廳、甜品店，還有十多家別致典雅的畫廊。此外，還建有滿足人們休閑生活的場所，代表性的有DD（Dreamplant&Dreamsmile）牙科醫院、Hanseam教堂、冬柏ART中心等。與日本九州隔海相望的釜山迎月路，同時作為全韓觀賞月出的最佳景點，吸引大批人前來約會、聚餐、漫步、賞月，熙來攘往，成為日常休閑好去處，被譽為“釜山蒙馬特”。這些成效，都得益于韓國政府文化產業的政策支持、地方城鎮產業發展的合理思路、應地制宜的科學引導以及人文環境的積極培育和營造。

在全球化和互聯網時代，上海經濟已經進入工業化后期發展階段，服務業發展速度驚人，工業外遷趨勢明顯。在上海經濟轉型發展的過程中，中心城區已經擁擠飽和，上海郊區農村經濟發展面臨巨大的機遇，越來越多的人才、資本、創意、文化等將會匯集于此。

在產業選擇上，上海郊區城鎮化發展必須著眼長遠，除現有特色城鎮重點發展的汽車、鋼鐵、石化、造船等產業外，應鼓勵其他小城鎮發展互聯網、物聯網、金融、科技、藝術、創意產業、旅游休閑、文化產業等朝陽產業、環境友好型的產業，鼓勵教育科研和大學文化集聚，鼓勵環保、科技和綠色產業發展，做好優勢產業布局和配套政策的落實，積極培育和營造人文環境，惠及民生，使郊區城鄉居民在產業發展中受益。可以學習和借鑒其他國家和地區城鎮化發展的優秀經驗，取長補短，應地制宜，以人為本，創造良好的產業發展人文環境。需要說明的是，鼓勵發展服務業并不意味著不發展工業，因為“即使我們單獨提及制造業，服務業仍生機勃勃。在制造業全盛時期（1940年），服務業占了紐約經濟的43%，而工人占總勞動人口的比例為36%”。[8]人文環境和產業發展，可以相輔相成，相得益彰。

在上海的郊區城鎮化過程中，應打破唯工業化發展的固有思維模式，應開拓思路和視野，學習更多國內外城市發展的成功經驗和優秀案例，面向全球布局產業結構、吸引優秀人才。從服務經濟的視角，以長遠的考慮，去思考招商引資、產業布局、青年創業、特色文化、企業扶持等問題。

六、結語

自改革開放以來，尤其是新世紀后，中國“城市化”、“城鎮化”了很多年，取得了一些成就。但初期到城市的大部分農村人口，并沒有實現多大程度的“市民化”。在新型城市化建設中，很多城市城鎮依然大搞“硬件”，“蛋糕”鋪展之大，著實讓人擔心。

眾所周知，新型城市化，不只是城市基礎設施、市容市貌的改變、地理區域的擴充、經濟新區或實驗區的建制，更多的還有“軟指標”：土地問題和土地政策、城市公共資源和社會保障、人口和民生問題、各地舉措辦法的落實等，這些都至關重要。

新型城市化過程中，“以人為本”和地域的均衡發展是根本，上海也不例外。合理有效地分配公共資源、鼓勵環城市周邊小城鎮自主發展、上海居民逐步實現“市民化”待遇，人文環境和人才吸引政策的完善等，這些才能更好地調配上海城市建設和發展的人力、物力、財力。城市需要生態，城市離不開生活。生活在生態之城，居民們安居樂業，樂在其中，這應是上海新型城鎮化建設的目標。

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責任編輯：王縉