加快完善江蘇主體功能區建設“五大機制”

當前和今后一段時期，江蘇應突出工作重點，強化資源整合，狠抓關鍵環節，加快完善統籌協調、生態治理、動態調整、要素保障、考核評價“五大機制”，形成更具引導性、更有操作性和更強管控性的推進體系，逐一落實各項工作任務，有力推動江蘇主體功能區建設繼續走在全國前列。

完善統籌協調機制

健全組織協調機制。加強省級層面統籌協調。主體功能區規劃明確“發展改革部門負責規劃實施的組織協調”，但從規劃實施的具體情況看，有必要在更高層面加大統籌力度。建議圍繞主體功能區規劃實施，建立部門聯席會議制度，由江蘇省政府分管領導召集，每年召開一次工作推進會，對規劃實施和機制建設中的重大事項、重要工程進行集中研究推動。及時跟蹤了解國家推進主體功能區規劃的政策導向和工作部署，主動向國家有關部委對接，在規劃實施、項目建設、體制機制創新等方面爭取支持。把國家新型城鎮化綜合試點、國家生態保護紅線管控試點等重點改革載體與加強主體功能區實施機制建設有機結合起來，努力形成更多可復制、可推廣的做法和經驗，為規劃實施提供有力保障。定期開展督促檢查。編制主體功能區規劃年度推進方案，將重點任務細化分解到各地、各有關部門，確保每項工作都有明確目標、具體責任人和完成時限。由省發展改革委牽頭，針對省主體功能區規劃推進實施情況進行年度專題督查，重點督查推進方案落實情況、體制機制創新進展情況，及時通報督查結果，并作為各地、各部門領導干部政績考核的重要依據。

強化法治保障機制。嚴格執行國家關于實施主體功能區規劃的相關法律法規，加強法律法規間的銜接。全面清理現行地方性法規與推進主體功能區建設不相適應的內容，結合江蘇實際，在多規合一、節能減排、生態補償等領域，進一步修訂完善相關地方性法規。加快推進綜合執法體制改革，加強部門聯動配合，加大規劃、環保、節能、節水、海洋、林業、國土、水資源管理等方面的執法監督力度，嚴厲打擊浪費資源、污染環境、破壞生態等影響主體功能區規劃實施的違法行為。

創新公眾參與機制。完善公眾參與制度，及時準確披露主體功能區信息，擴大公開范圍，保障公眾知情權。健全舉報、聽證、輿論和公眾監督等制度，構建全民參與的社會行動體系，有序增強公眾參與程度。引導主體功能區建設領域各類社會組織健康有序發展，積極發揮民間組織和志愿者的作用。

探索國際交流合作機制。堅持以國際視野和全球思維推進江蘇主體功能區建設，加強與世界先進國家在空間規劃、生態文明、城鎮化等領域的對話交流和務實合作，積極引進先進技術裝備和管理經驗，加強管理人才和專業技術人才培訓交流，不斷提升江蘇主體功能區規劃實施水平。

完善生態保護機制

健全資源環境保護機制。嚴格落實生態紅線。將主體功能區規劃確定的禁止開發區和江蘇省重要生態功能保護區納入生態紅線進行嚴格管理，嚴格監管執法和責任追究。推進重要生態功能區域整治修復，促進生態空間集中連片。建立負面清單制度，逐步將準入要求具體化、清單化，規范生態紅線管理。嚴格保護重要水源、濕地、森林等自然生態資源，動態調整優化，適度增加生態紅線區域，確保生態紅線區域占陸域國土面積不低于22%。實行最嚴格的水資源管理制度。推行以水定產、以水定城，強化用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污“三條紅線”管理制度，實行水資源消耗總量和強度雙控行動。全面實行節水管理，加強高耗水行業節水改造，嚴格取水許可、水資源有償使用等制度。節約能源的政策。重點開發區域要根據國內領先的能效利用目標，分別制定節能標準，確定節能任務，積極發展循環經濟和清潔生產，實施重點節能減排工程。積極推進農業規模化、產業化，合理利用農業相關物質能源，控制農業農村溫室氣體排放。禁止開發區域要實施強制性保護，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動，根據環境生態保護需要科學調整各類自然保護區的功能區，逐步實現零排放。

構建低碳發展機制。一是形成節能低碳的產業體系。嚴控高耗能、高排放行業擴張，加快淘汰落后產能。推進工業低碳發展，制定重點行業碳排放控制目標和行動方案，制定排放標準，有效控制重點行業排放，加強新建項目碳排放管理。推進農業低碳發展，構建循環型農業體系，推動秸稈綜合利用、農林廢棄物資源化利用和畜禽糞便綜合利用。推進服務業低碳發展，積極發展低碳商業、低碳旅游、低碳餐飲，大力推動服務業節能降碳。二是努力增加碳匯。大力開展造林綠化，將林業建設與發展碳匯經濟有機結合起來，促進森林等各類生態系統碳匯功能的穩步提高和長期保存。三是倡導低碳生活方式。控制煤炭消費總量，加強煤炭清潔利用，提高煤炭集中高效發電比例，加快發展風電、太陽能等低碳能源，發展低碳建筑和低碳交通。倡導綠色低碳、健康文明的生活方式和消費模式，推動全社會形成低碳消費理念，鼓勵使用節能低碳產品。

強化環境準入機制。實行更加嚴格的產業準入環境標準，重點發展現代服務業、先進制造業和戰略性新興產業。新建項目清潔生產應達到國際先進水平，新建產業園區應按生態工業園區標準進行規劃建設，現有園區要逐步達到省綠色升級示范工業園區要求。重點開發區域根據環境容量逐步提高產業準入環境標準。按照“產業向園區集中”的原則，以園區為載體，有序承接產業轉移，項目清潔生產應達到國內先進水平。著力建設沿海、沿江和沿東隴海線產業帶，沿海產業帶加快發展港口物流、船舶及海洋工程、風電裝備及應用、海洋生物、核電等產業；沿江產業帶積極發展具有先發優勢的戰略性新興產業，嚴格限制新建中重度化工項目；沿東隴海線重點發展具有比較優勢的機械裝備、新醫藥、資源型非金屬材料、優質無公害農產品加工等產業，控制發展高耗水產業。限制開發區域以縣城為依托，適度發展低消耗、可循環、少排放的生態工業園區；現有產業園區因地制宜適度發展資源開發利用、農林牧漁產品生產和加工、觀光休閑農業等產業，積極發展旅游等服務業，農產品主產區加快發展現代農業，大力推進標準化規模養殖和發展農產品深加工。禁止開發區域按照強制保護原則，禁止一切與主體功能定位不符的產業發展，建立國家公園體制，解決多頭管理問題。

健全污染治理機制。全面提高污染物排放標準，增加實施總量控制的污染物種類，實現增產的同時較大幅度減少污染物排放總量。重點開發區域要根據環境容量，大力推行清潔生產，做到增產減污或增產不增污。限制開發區域要通過治理、限制或關閉污染物排放企業等手段，實現污染物排放總量持續下降。禁止開發區域要依法關閉或限期遷出所有排放污染物企業，實現零排放。加強城市環境管理，優化城市生產、生活、生態空間，劃定城市發展邊界，控制城市蔓延擴張，促進形成有利于污染控制和降低居民健康風險的城市空間格局。開展農村環境綜合整治，加大村鎮供水和污水、垃圾處理設施建設，推進農業清潔生產，加強面源污染控制和養殖污染防治力度，切實改善農村人居環境。確保農村土壤環境質量安全，針對可能造成農產品污染的區域，開展生態修復，確保農產品質量。大力實施大氣污染防治、水環境綜合整治、近岸海域污染防治、土壤污染防治、重金屬污染防治等環境保護工程。

創新生態補償機制。堅持使用資源付費和誰污染環境、誰破壞生態誰付費原則，明確補償責任主體。建立自然資源資產核算制度，對各類生態空間生態價值、經濟價值進行量化測算。建立生態保護績效評估制度，對各地政府實施的生態保護活動進行定期評估。針對各類生態空間生態資產和變化，明確補償標準，大幅提高生態補償額度，逐步平衡生態補償收益與開發建設收益水平。建立健全排污許可證制度。優化開發區要嚴格限制排污許可證的發放，率先開展主要污染物排污權有償使用和交易試點，制定較高的排污權有償取得價格。重點開發區要合理控制排污許可證的發放，逐步開展排污權有償使用和交易，制定合理的排污權有償取得價格。限制開發區原則上不發放排污許可證，區域內的排污企業不得從其他區域購買各類主要污染物排放指標。禁止開發區一律不發放排污許可證。增強市場在資源配置中的決定性作用，推進碳排放權交易市場建設，逐步實現優化開發和重點開發區域的碳排放需求與限制開發和禁止開發區域的碳匯能力的有機對接。推廣太湖流域和通榆河環境質量區域補償經驗，按照“誰達標、誰受益，誰超標、誰補償”的原則，嚴格落實上下游“雙向補償”制度。

完善動態調整機制

健全多規合一機制。首先，以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃。將不同類型規劃有效整合于空間規劃下，真正實現“一本規劃、一張藍圖”繪到底。其次，以生態資源底線約束規劃與發展。遵循分級施策原則，以環境質量底線作為剛性約束，守住永久基本農田與生態保護紅線及水體保護線、綠地系統線和歷史文化保護線所框定的生態安全格局。最后，以治理能力提升促進精準規劃。科學劃定空間發展邊界與生態紅線界限，強化問題導向、系統規劃和源頭治理，建立空間規劃協同管理議事機制，注重規劃管理綜合信息平臺建設，探索以規劃代立項，實行建設項目準入清單制度，優化管理模式，提高治理效率。

創新主體功能轉換機制。著重建立健全兩個機制：一是強化區域合作機制。不斷加強政府與市場之間、政府各部門之間、各級政府之間的溝通和協調，規范各類空間性功能開發的協商程序，設立專門的協商機構或協商制度，建立專門的技術監測和協調平臺，明確領導責任和主體責任。積極培育發展權流動和交易市場，建立反映區域功能定位、市場供求和政府引導相結合的發展權定價體系。二是協調利益分享機制。提升公共服務供給能力，優化公共服務供給結構，構建與主體功能區建設相適應的區域公共服務供給網絡，是解決不同功能區域社會矛盾的關鍵。可以選擇部分條件成熟的區域進行試點，通過開征特定稅種、發行公債等手段，并輔以財政專項補貼和轉移性支付等方式，支持限制開發區公共服務供給投入，實現區域開發共建共享。

構建主體功能區調整機制。著重強化三項工作任務：一是加快主體功能區的數據庫建設。主體功能區規劃應著眼于以鄉鎮作為基本空間單元，應從現在開始盡快完善鄉鎮級相關數據的收集整理工作。要建立基礎數據庫，內容包括自然資源、環境生態、開發密度、經濟社會發展水平等方面，并在此基礎上形成全省層面的功能區基礎數據平臺。在數據庫建設過程中，要分類管理數據信息，將每個主體功能區的位置、范圍、國土空間開發和經濟社會發展的綜合情況納入其中，從而實現主體功能區管理的全覆蓋。二是開展主體功能區監測評估。依托技術手段，構建航天遙感、航空遙感和地理調查相結合的一體化對地觀測體系，建立互聯互通的國土空間監測管理基礎平臺。持續跟蹤主體功能區發展情況，定期編制監測評估報告，重點評價各類功能區關鍵指標的達標情況及變化態勢，闡述存在的主要問題，并分析問題產生的原因，提出修訂政策措施或區劃方案的建議。三是細化主體功能區調整的指標要求。主體功能區劃應保持相對穩定性，不能過于頻繁地調整和變動。但隨著國土空間開發格局的不斷變化，主體功能區劃的邊界、范圍、單元等基本特性也要保持不斷變化和動態調整。

完善要素保障機制

健全財政金融支持機制。進一步健全省級財政一般性轉移支付制度。優化調整一般性轉移支付機制，結合新一輪“一市一策”政策實施，根據市縣財政經濟狀況，對市縣財政保障能力分類分檔，分類分檔結果與財政轉移支付資金分配掛鉤。重點結合各縣（市）限制開發區域的比例等情況，合理確定轉移支付系數，增加一般性轉移支付規模比重，加強對限制開發區域的支持。加大各級財政對農業生產和生態保護的支持力度。認真落實財政獎補政策，重點支持糧食和主要農產品功能區、高標準農田、適度規模經營等。加大對自然保護區的投入力度，保障機構正常運轉。對禁止開發區域，加大生態保護投入，完善生態補償轉移支付機制，用好省財政生態補償專項資金，支持市縣開展生態紅線區域環境保護、生態修復和生態補償。各市縣也要相應建立健全生態補償轉移支付制度，根據財力狀況穩步加大對生態保護修復的投入。有效發揮環境稅的調節作用。征收環保稅，有利于增加地方財政收入、提高空間規劃治理的能力，是促進主體功能區建設的有效舉措。下一步，江蘇應按照國家統一部署，發揮好環境稅調控調節作用，更好地引導主體功能區建設，加強生態環境保護。提升金融對實施主體功能區規劃的支持保障能力。引導商業銀行按主體功能定位調整區域信貸，鼓勵向符合主體功能定位的項目提供貸款。鼓勵省級金融機構為不同類型功能區提供有針對性的金融服務。建立實施主體功能區間的橫向援助機制。推動各地制定優化開發和重點開發區域對限制開發和禁止開發區域的援助機制，采取多種形式，確保限制開發和禁止開發區域的基本公共服務提供能力和生活水平與優化開發和重點開發區域基本相當。

優化產業和投資引導機制。加強政府投資的導向作用，按照形成主體功能區的要求引導投資決策，控制投資規模，確保不同區域的產業選擇、產業發展規模、產業布局符合區域主體功能定位。加強對主體功能區域投資方向的引導。引導各主體功能區域推進供給側結構性改革，落實去產能、去杠桿、去庫存、降成本、補短板五大任務，發揮有效投入對主體功能區規劃建設的重要支撐作用。一是支持優化開發區域落實長江經濟帶、蘇南現代化建設示范區、蘇南國家自主創新示范區等重大戰略，率先轉變經濟發展方式，提升參與全球分工與競爭的層次。加強城市空間開發利用管制，在各類功能區中率先確定城市規模、開發邊界、開發強度和保護性空間。鼓勵城市政府加大對農業轉移人口市民化的投入。二是支持重點開發區域優化發展環境，增強產業配套能力，促進產業和人口集聚，推進新型工業化和新型城鎮化進程。政府投資側重于改善基礎設施和對產業結構調整的引導。引導重點開發區域吸納限制開發區域和禁止開發區域人口轉移，支持加大教育、醫療、保障性住房等基本公共服務設施建設力度，使基本公共服務設施布局、供給規模與吸納人口規模相適應。三是鼓勵限制開發的農產品主產區加強耕地保護，穩定糧食生產，發展現代農業，增強農業綜合生產能力，加大社會主義新農村建設投入力度。四是加強禁止開發區域監管，嚴禁開展不符合主體功能定位的各類開發活動，引導人口逐步有序轉移，實現污染物“零排放”，提高環境質量。在不損害主體功能的前提下，允許保持適度的旅游和農牧業等活動，支持在旅游、林業等領域推行循環型生產方式。按主體功能定位加大產業引導力度。堅持存量優化和增量提升相結合，制定出臺更具針對性的產業政策，推動產業按照區域主體功能布局。一方面，編制實施《主體功能區產業發展指導目錄》（以下簡稱《目錄》）。堅持“分類指導、有扶有控”的原則，對各主體功能區制造業發展項目設定單位面積投資強度、產值綜合能耗、人均投資、技術裝備工藝水平等準入標準，嚴控增量，優化存量。各地各部門要把《目錄》作為制定和實施投資管理、財稅、土地、環保、信貸、外貿等配套政策的重要依據。另一方面，按主體功能定位引導重大項目合理布局。認真實施《關于全省制造業布局調整優化的指導意見》，優化調整現有產能，科學布點新建項目。重大工業項目原則上布局在優化和重點開發區域，并優先在重點開發區域布局。引導重點開發區域加大產業配套能力建設，鼓勵優化開發區域勞動密集型產業向重點開發區域轉移。建立健全與主體功能區相適應的投資管理體制。對企業投資項目實施清單管理，并通過及時調整進行分類調控。公布企業投資項目準入負面清單，放寬企業投資準入，按照“非禁止即可行”原則，進一步落實企業投資決策自主權。負面清單以外項目區別不同情況實行承諾準入和告知性備案。五是拓寬社會投資的領域和范圍。進一步放寬各類企業尤其是民營企業投資準入，鼓勵社會資本參與各功能區基礎設施建設。創新投融資機制，推廣運用政府和社會資本合作模式，鼓勵社會資本參與農林水利、生態環保、公共服務、基礎設施、區域開發、戰略性新興產業、先進制造業等重點領域建設，激發社會投資活力。參與政府和社會資本合作項目的民間資本實行和國有企業同樣的價格政策和政府補貼政策，從機制上保障項目對投資者的合理回報。

強化土地科學利用機制。深入實施節地水平和產出效益“雙提升”計劃，科學控制土地供應數量和土地供應結構，嚴格管控開發強度，實現對土地資源的科學管理和集約節約利用。一是健全土地開發強度管控機制。首先，以嚴控全省國土開發強度為目標，分解開發指標。圍繞省主體功能區規劃提出的“全省開發強度不超過22%，建設空間控制在2.35萬平方公里以內”的目標，在縣市級層層分解落實任務，嚴格控制國土開發強度。其次，以區域資源環境承載力為基礎，分區明確最大開發容量。通過對區域資源環境承載力的評價，明確除去用于保護生態環境、提供生態服務功能、保障基本糧食安全以外的國土空間比例，確定國土開發強度的最大容量。在此基礎上統籌國土開發布局，劃定生產、生活、生態空間開發管制界線，進行分區控制。最后，以主體功能定位為原則，分類引導開發強度。優化開發區域實施促進轉變經濟發展方式的土地政策，調整各類土地開發利用的結構比例，嚴格控制建設用地總量增加，減量供應新增建設用地，加強存量建設用地的二次開發，提高建設用地產出效率。重點開發區域實施保障集聚人口和經濟社會發展的用地政策，適當增加建設用地規模和新增建設用地指標，合理安排城鎮建設用地，統籌安排基礎設施建設用地，優先保障承接優化開發區域產業轉移的用地需求，積極引導產業集群發展和用地的集中布局。限制開發區域（農產品主產區）實施著力保障糧食安全的土地政策，嚴格控制非農建設占用耕地，優化農用地結構，嚴禁擅自實施生態退耕，保證耕地保有量的穩定；嚴格劃定基本農田，落實到地塊和農戶，穩定基本農田數量和質量。禁止開發區域不得開工與主導功能不符的各項建設。二是提升節約集約用地成效。到2020年，全省單位GDP占用建設用地占用率較“十二五”末下降27%，建設用地地均GDP產出增長38%。一方面，要提高項目用地準入門檻。嚴把新增工業用地供應門檻，制定發布建設項目用地準入負面清單，嚴格實施和動態調整江蘇省限制用地項目目錄和禁止用地項目目錄，確保建設用地增量逐年下降直至零增長。鼓勵各地制定新增工業用地畝均固定資產投資強度、建設強度、工業項目達產后的產出效益標準。另一方面，要提高土地利用效率。推進土地復合利用、立體利用、綜合利用，鼓勵利用地下空間。嚴格執行閑置土地處置規定，推廣企業用地回購制度，建立依市場主體申請收購儲備和依政府職能收購儲備相結合的土地儲備管理新機制。積極推進舊城鎮、舊工礦和“城中村”改造，加大城鎮低效用地再開發。三是嚴格保護耕地資源。實現數量管控、質量管理和生態管護目標，確保耕地保有量不低于457.9萬公頃，基本農田不低于390.7萬公頃。全面推進農村土地綜合整治，大力開展高標準農田建設，統籌安排城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用等試點，有序開展宜耕后備土地資源開發，落實耕地保護目標和占補平衡任務，實施糧食主產區基本農田建設、沿海灘涂圍墾、黃河故道區土地綜合整治等重點工程。

完善考核評價機制

分類考評指標。優化開發區域評價考核指標。優化開發區域實行轉變經濟發展方式優先的績效評價，強化對經濟結構、質量效益、資源消耗、環境保護及公共服務覆蓋面等的評價，弱化對經濟增長速度、招商引資、出口規模等的評價。根據規劃要求，結合指標設計原則，優化開發區域評價考核指標體系包含：全員勞動生產率、服務業增加值占GDP比重、單位土地產出率、科技進步貢獻率、城鄉基本社會保險覆蓋率、單位GDP能耗、主要污染物排放量等七個指標。重點開發區域評價考核指標。重點開發區域實行工業化和城鎮化水平優先的績效評價，綜合評價經濟增長、吸納人口、質量效益、產業結構、資源消耗、環境保護等，突出承接產業和人口轉移方面的考核。根據規劃要求，結合指標設計原則，重點開發區域評價考核指標體系包含：人均地區生產總值、工業增加值占GDP比重、增量土地產出率、一般公共預算收入占GDP比重、城鎮化率、單位GDP能耗、主要污染物排放量等七個指標。限制開發區域評價考核指標。限制開發區域實行農業發展優先的績效評價。要強化對農產品保障能力的評價，適度考慮生態保護能力的評價，弱化對工業化城鎮化相關經濟指標的評價。根據規劃要求，結合指標設計原則，限制開發區域評價考核指標體系包含：現代農業發展水平、農林牧漁業增加值、農產品加工產值與農業產值之比、高效設施農業（漁業）面積比重、農業科技進步貢獻率、農業廢棄物綜合利用率、林木覆蓋率、耕地保有量等八個指標。禁止開發區域評價考核指標。禁止開發區域根據法律法規和規劃要求，按照保護對象確定評價內容，強化對自然文化資源的原真性和完整性保護情況的評價。根據規劃要求，結合指標設計原則，禁止開發區域評價考核指標體系包含：生態紅線區域占國土面積比例、自然濕地保護率、生態恢復治理率、污染土壤修復率、林木覆蓋率、空氣質量達到二級標準以上天數的比例、地表水優于Ⅲ類水質的比例等七個指標。

考核評價方法。江蘇主體功能區考核評價依據對應的指標體系，采用綜合指數法，分別計算水平指數和發展指數。根據各指標的當年實際完成情況計算水平指數，主要反映各地主體功能區建設工作的現實水平；根據各指標比上年的增減情況計算發展指數，主要反映各地過去一年主體功能區建設工作的成效進展情況。計算方法：將各指標作無量綱化處理，分別計算出水平指數和發展指數。具體方法如下：一是水平指數。各指標水平指數=（實際值-最小值）/極差×40+60，上式中，極差=某指標最大值-最小值。對逆向指標，采用取相反數的方法加以處理。本類水平指數=各指標水平指數之和/本類指標個數。二是發展指數。先計算各指標發展速度，再按照上述方法計算各指標發展指數和大類發展指數。

考評結果運用。一是建立規范的監測評價制度。建立主體功能區監測考核評價制度，由省委、省政府發文實施，每年開展評價監測，將考核結果納入地方各級人民政府績效考核，作為領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容，作為干部選拔任用的重要依據。二是建立督查問責機制。細化主體功能區建設主體的相關責任，開展定期督查，建立督查目標責任制度、通報制度、工作聯系制度等，加快推進督查工作規范化、程序化進程。建立主體功能區建設問責制度，堅持有責必問、問責必嚴，把監督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來，實現問責內容、對象、事項、主體、程序的制度化、程序化。三是建立生態審計和責任追究機制。生態環境建設是主體功能區建設的核心內容之一。實施主體功能區生態環境損害責任終身追究，建立倒查機制，對發生重特大突發環境事件，任期內主體功能區環境質量明顯惡化，造成嚴重后果的，依法依紀追究有關領導和責任人的責任。

（調研組組長：沈和，江蘇省人民政府研究室副主任；調研組成員：金世斌、樊徐斌、李寶會、古晶、許剛、吳江）

責任編輯：戴群英