集體經營性建設用地入市利益相關者共同治理研究

付光輝，安春曉

(南京工業大學經濟與管理學院，江蘇南京 211816)

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集體經營性建設用地入市利益相關者共同治理研究

付光輝，安春曉

(南京工業大學經濟與管理學院，江蘇南京 211816)

以集體經營性建設用地流轉為研究對象，基于利益相關者的視角分析了集體經營性建設用地入市利益相關者的利益訴求和利益關系。運用經濟學中的契約理論及委托代理等理論，構建了中央政府、鄉鎮政府公共契約型治理，土地受讓方、市縣政府交易契約型治理，以及農民、村民小組、農村集體組織內部參與治理的利益相關者共同治理模式，以達到土地流轉權力與利益的平衡與相互制衡。

利益相關者；集體經營性建設用地；共同治理

在統籌城鄉發展戰略的指導下，建設用地在我國工業化和城鎮化的快速推進中加速流動。雖然現行法律嚴格限制了集體建設用地的使用范圍，并禁止出讓、轉讓或出租，但集體建設用地流轉的隱形市場卻普遍存在。不少地區對集體經營性建設用地流轉進行了大膽探索和實踐，但是集體經營性建設用地流轉過程中卻出現效率低下、收益分配混亂等相關問題[1]。Bouquet[2]、顧海英等[3]提出從法律制度和管理上強化農民和集體經濟組織農村土地產權的行為能力。Mullan[4]、陳利根等[5]提出劃定清晰的集體土地產權可以優化配置集體經營性建設用地流轉。諸培新等[6]認為協調好“政府-農村集體組織-農民”三方利益關系是解決目前我國農村集體經營性建設用地流轉問題的關鍵。萬健等[7]從需求者角度出發，認為企業作為集體經營性建設用地的主要使用者，其行為選擇對流轉有著重要影響。趙亞莉等[8]探討了政府失靈對集體經營性建設用地流轉的不利影響。目前，

在集體經營性建設用地流轉過程中，學術界對土地流轉利益相關者共同治理與相互制衡的研究較少。筆者從集體經營性建設用地流轉過程中利益相關者的利益訴求演變成的利益相關者復雜關系著手，運用信息經濟學中的契約論等有關理論，基于利益相關者的視角對集體經營性建設用地流轉共同治理進行了分析。

1 利益相關者利益訴求分析

集體經營性建設用地流轉主要的利益相關者有中央政府、市(縣)政府、鄉(鎮)政府、村集體、村民小組、農民、土地受讓方。每個利益相關者扮演的角色都不同：農民是集體經營性建設用地流轉的直接參與者；中央政府是流轉的宏觀調控者，需要引導和監督地方政府及與流轉相關的各方；地方政府既要鼓勵土地受讓方參與流轉，又要平衡農民、村小組、村集體與土地受讓方的利益沖突。各個利益相關者的利益訴求見表1。

表1 集體經營性建設用地流轉利益相關者的利益訴求

2 利益相關者利益關系分析

在集體經營性建設用地流轉中，各利益相關者都是有限理性的，他們行動的目的都是使自己的綜合利益最大化。但是不同的利益相關者有不同的利益訴求，甚至不同利益訴求之間可能是相互制約和沖突的，因而各利益相關者之間有著極其復雜的多元利益關系(圖1)，具體相互關系見表2。

圖1 我國集體經營性建設用地流轉中利益相關者的利益關系Fig.1 The relationships of interests of stakeholder of profitable collective constructive land access to market

3 利益相關者共同治理模型

共同治理通過模型安排來確保每個利益相關者具有平等參與集體經營性建設用地流轉的機會。該研究構建了一個基于利益相關者參與的公共契約型治理、交易契約型治理及參與內部治理的共同治理模式以達到流轉權力與利益的平衡與相互制衡。利益相關者共同治理需要滿足以下幾點要求：第一，治理方式的選擇應保證利益相關者各方利益訴求的實現，在集體經營性建設用地流轉利益相關者各要素相互約束的基礎上達到利益最大化；第二，治理成本要低，即在保障集體經營性建設用地流轉利益相關者權益實現時，降低治理的成本，使治理成本維持在較低水平。流轉的治理成本包括：①交易成本，集體經營性建設用地流轉利益相關者之間發生的交易成本；②監控成本，包括監督政府權利在集體經營性建設用地流轉中尋租及其他利益相關者違背社會公共利益和道德所發生的成本；③機會主義成本，利益相關者利用代理關系(包括委托代理、法定代理、指定代理)在集體經營性建設用地流轉過程中發生機會主義行為所產生的成本；④集體決策的成本，集體經營性建設用地流轉是一項大工程，尤其是農村集體組織本身決策就需要很大成本。此外，各個利益相關者的利益訴求不同，有時訴求甚至是相互沖突的，要達成一致的決策需要各方進行談判，會產生較大的決策成本。總之，共同治理通過模型的選擇應首先保障利益相關者利益訴求的實現，同時把共同治理成本保持在較低的范圍之內，使采用特定的共同治理模型所產生的增量收益能夠彌補該治理方式帶來的不足。

表2 利益相關者相互關系

利益相關者共同治理模型中的治理方式選擇主要由集體經營性建設用地流轉發生的契約性質決定。按照契約性質，把利益相關者分為三大類：第一類是由契約完全規定利益相關者的權利和義務，其流轉利益關系通過契約形成，主要通過外部市場、法律等途徑影響利益相關者行為。在集體經營性建設用地流轉中，能夠通過各種有效契約實現利益相關者自身利益的，采用交易契約參與治理。第二類是具有非完全契約的利益相關者，他們通過內部參與來保護自身權益和約束其他利益相關者的行為。第三類是沒有契約關系的利益相關者，但是其利益受土地流轉影響或影響土地流轉，不能通過契約實現自身利益的就通過公共契約形式參與土地流轉。雖然3種治理方式有各自適用條件，但是各種治理方式之間卻是相互聯系、有機結合的。

3.1 內部參與治理：農民、村民小組和農村集體組織 內部參與治理是通過村集體內部設立的專門機構如村民小組、農民代表大會、監督代表團等影響村集體組織決策，這種治理方式主要適用于村集體內部，通過代理權力來行使治理。但是集體經營性建設用地流轉中必然存在信息不對稱，代理人會出現道德風險問題，因此農民參與內部治理的成本也較高。對于農民而言，其最大的利益訴求是獲得流轉補償款。對于農村集體組織來說，農民選舉的農村集體組織成員者的能力、道德水準等方面存在嚴重的信息不對稱，而農村集體組織在集體經營性建設用地流轉中決策的非程序化、所面臨決策環境的不確定性，都加劇離散了契約的約束力。于是，農民、村民小組和農村集體組織之間的契約都是不完全的，因而應賦予他們通過內部治理結構來控制集體經營性建設用地流轉的權力。因此，農民、村民小組和農村集體組織應參與流轉內部治理。從理論上講，所有參與集體經營性建設用地流轉的農民都應參與土地流轉決策，但是，實際中的組織成本同樣不可忽視。根據邊際分析法，隨著進入集體經營性建設用地流轉決策人數的增加，組織成本會隨之增加，從而使總收益下降。農民參與土地流轉人數太少，未能有效地發揮其主體的作用，造成社會凈福利損失；而參與人數太多，又會造成由于組織成本大于治理收益而得不償失，這就需要發揮村民小組與農村集體組織的獨特作用。

農民作為集體經營性建設用地流轉的承擔者和收益享有者，擁有土地的實際使用權，農村集體組織作為法定代理人，擁有土地的所有權。農民參與集體經營性建設用地流轉有一系列直接的途徑和方式，比如參與村民小組、農民代表大會、土地流轉監督代表大會等。由于農村集體組織和農民之間不同程度的信息不對稱，農村集體組織就可能因追求自身利益而損害農民利益，相應地產生了代理關系和代理問題。信息披露制度不足以提供充分的保障時，農民就要求以其自身具有的權利介入土地流轉治理結構中。由于農民直接參與集體經營性建設用地流轉，可以獲取流轉真實的信息，能夠有效地對農村集體組織和村民小組的行為進行監督，從而緩和雙方在集體經營性建設用地流轉中的信息不對稱，糾正集體經營性建設用地流轉程序的非正常化。為此，內部參與治理就必須派代表進行監督。農民的廣泛參與有利于農民之間的信息交流，在保證執行集體經營性建設用地流轉目標的同時，也在一定程度上維護了自身的利益，同時促進流轉程序的公開、公平與透明。

3.2 公共契約型治理：中央政府、鄉鎮政府 中央政府主要是借助公共契約模型來規范集體經營性建設用地流轉過程中各利益相關者行為。中央政府往往借助法律、行政手段來維護其利益，以避免發生重復簽約的成本。所以，中央政府作為利益相關者，通過兩種方式影響其他利益相關者：一是對集體經營性建設用地流轉進行宏觀調控，主要從流轉產業結構、流轉資本市場等進行政策干預;二是通過法律、制定市場機制來規范流轉利益相關者的行為。其中，中央政府制定市場機制對流轉進行外部治理是主要的。因此，中央政府參與集體經營性建設用地流轉可能并不存在直接的契約關系，主要是借助法律、法規等公共契約的形式來規范流轉利益相關者行為。這種公共契約具有強制性，集體經營性建設用地流轉利益相關者必須按規定履行，沒有討價還價的余地，其治理方式具有很強的約束性。

鄉(鎮)政府的行為會直接影響集體經營性建設用地流轉。由于鄉(鎮)政府權利尋租的成本及監督治理成本很高，把鄉(鎮)政府放在公共契約治理模型中，并認為鄉(鎮)政府主要的職責是對流轉進行引導和監督。當鄉鎮政府發現流轉有違法、違紀行為時，應該依據法律、法規，通過上報、協調等手段來約束集體經營性建設用地流轉利益相關者各方的行為，對集體經營性建設用地流轉主要起監督與指導作用。鄉(鎮)政府與上級政府對集體經營性建設用地流轉的影響可以起到相互補充的作用，上級政府制訂關于集體經營性建設用地流轉各種法律、法規及條例，鄉(鎮)政府對集體經營性建設用地流轉中發生的違反法律、法規及條例的行為進行監督，并促進新的法律、法規的修訂。鄉(鎮)政府的監督則還可以通過文化政策宣傳等軟性約束，因而對上級政府的強制性法律規范起補充作用。可以說，上級政府和鄉(鎮)政府參與到集體經營性建設用地流轉治理中，主要是基于一個國家的法律構架、社會文化傳統等。當然上級政府的法律、法規及條例應該制定得相當完善，這樣才能借助公共契約模型約束土地流轉利益相關者行為，然而受不確定因素及成本影響，這種公共契約并不能囊括所有偶然發生的情況，這需要一個過程去完善發展。

3.3 交易契約型治理：土地受讓方、市縣政府 在市場經濟條件下，大多數集體經營性建設用地流轉市場競爭較為充分，土地受讓方能夠從市場得到涉及自身利益的充分信息，如關于處理流轉土地價格、流轉時間、國家補貼等方面的信息;同時，關于處理土地受讓方利益沖突的市場法律法規也較為完善。因此，土地受讓方可以通過市場選擇符合自己利益需要的集體經營性建設用地流轉出讓方，流轉的權利和義務都可以事先通過契約明確規定，若有違約行為，可以借助法律化解利益沖突。所以，土地受讓方的契約是“完全”的，治理方式主要是通過與集體經營性建設用地流轉出讓方的交易契約來規定各自的權責利關系。交易契約型治理主要通過市場和法律來約束利益相關者。此外建立針對土地受讓方的信息披露制度，疏通意見反饋渠道等方式有助于集體經營性建設用地流轉的順利進行。

根據市(縣)政府參與集體經營性建設用地流轉的程度，市(縣)政府有種特殊情況：即在公共契約治理的基礎上還存在交易契約關系。市(縣)政府參與有很大決策權，為減少權利尋租和降低治理成本，通過契約來約束流轉利益相關者各方的權、責、利關系，有助于借助市場機制進行集體經營性建設用地流轉資源配置。雖然政府失靈、信息的不確定性會滋生機會主義，模糊增加交易成本，從而加劇集體經營性建設用地流轉契約的不完全性，但是根據“聲譽機制”原理，市(縣)政府在集體經營性建設用地流轉中發生重復博弈時，會更有動力維持其聲譽機制。因此，在競爭激烈的集體經營性建設用地流轉市場環境中，市(縣)政府會努力建立起互信、互利關系，這種關系通過一系列契約而固化下來。此時，市(縣)政府通過交易契約模型更能協調好與其他利益相關者在集體經營性建設用地流轉中的利益沖突。

4 結語

以集體經營性建設用地流轉為研究對象，基于利益相關者的視角分析了利益相關者的利益訴求和利益關系，構建了農民、村民小組、農村集體組織內部參與治理，中央政府、鄉(鎮)政府公共契約型治理及土地受讓方、市(縣)政府交易契約型治理的利益相關者共同治理模式以達到集體經營性建設用地流轉權力與利益的平衡與相互制衡。集體經營性建設用地流轉共同治理模型還應強化以下幾個方面。

4.1 農民、村民小組、農村集體組織內部參與治理 ①重點要強化信息披露;②三方應充分溝通，及時響應，建立彼此之間有效的信任；③加強監督，規范化流轉程序，使集體經營性建設用地流轉公開、公平、公正、透明。

4.2 中央政府、鄉(鎮)政府公共契約型治理 ①中央政府加快土地產權制度改革；②修改完善集體經營性建設用地流轉法律法規；③深化集體經營性建設用地流轉土地市場改革，尤其是重視運用大數據進行流轉的宏觀管理調控，使農民享受到城市化、工業化帶來的土地增值收益，促進城鄉協調發展[9]；④鄉(鎮)政府需要做好流轉引導工作，協調農民與村集體之間的利益沖突，為上級政府建立符合本地實際的集體經營性建設用地流轉操作流程提出有效建議。

4.3 土地受讓方、市(縣)政府交易契約型治理 ①市(縣)政府要制定配套的相關措施，尤其是數據化管理；②建立完善流轉機制，培育農村集體建設用地市場[10]；③深化市(縣)政府考核制度，通過連續的績效考核保證重復博弈聲譽機制的運用；④需要加強對市(縣)政府的監督；⑤加重對土地受讓方的懲罰，提高機會主義違法、違規成本。

[1] 陳利根，龍開勝.我國農村集體建設用地流轉的發展歷程及改革方向[J].中國農史，2008，27(2)：79-84.

[2] Emmanuelle Bouquet.State-led land reform and local institutional change：Land titles，land markets and tenure security in mexican communities[J].World development，2009，37(8)：1390-1399.

[3] 顧海英，趙德余.農村集體建設用地流轉的法律與產權問題[J].農業經濟問題，2003，24(10)：63-66，80.

[4] MULLAN K，GROSJEAN P，KONTOLEON A.Land tenure arrangements and rural-urban migration in China[J].World development，2011，39(1)：123-133.

[5] 張夢琳，陳利根.農村集體建設用地流轉的資源配置效應及政策含義[J].中國土地科學，2008，22(11)：72-75.

[6] 諸培新，劉玥汐.江蘇省“萬頃良田建設工程”中集體建設用地流轉增值收益分配與機制創新[J].中國土地科學，2012，26(10)：4-8.

[7] 萬健，諸培新.基于用地需求者的集體建設用地流轉方式影響因素的實證分析[J].中國農村經濟，2010(2)：79-83.

[8] 趙亞莉，吳群.農村集體建設用地流轉：政府失靈與制度障礙[J].經濟體制改革，2010(2)：89-92.

[9] 劉元勝.規范我國農村集體建設用地流轉的對策建議[J].宏觀經濟管理，2011(10)：46-47.

[10] 張合林，賈晶晶.我國城鄉統一建設用地市場構建及配套政策研究[J].地域研究與開發，2012，32(5)：119-122，127.

Study on Co-governance of Stakeholder of Profitable Collective Constructive Land Access to Market

FU Guang-hui，AN Chun-xiao

(School of Economic &Management，Nanjing Technology University，Nanjing，Jiangsu 211816)

With the rotation of profitable collective constructive land as the research object，the interest demand and the interest relationship of profitable collective constructive land access to market stakeholder were analyzed based on the perspective of stakeholder. Using the contract theory and principal-agent theory in economics, build the central government, township government public compact governance, assignee, cities and counties government deal compact governance and farmers’ land, the villagers groups, rural collective organizations to participate in the governance of stakeholders co-governance mode, in order to achieve the balance and checks of power and interests of the land circulation.

Stakeholder；Profitable collective constructive land；Co-governance

付光輝(1979- )，男，山東青州人，副教授，博士，從事土地管理研究。

2016-09-23

S 29；F 301.2

A

0517-6611(2016)33-0191-03