從《公共圖書館法》的起草看公共圖書館免費開放

金志敏　張　晶

（江蘇理工學院）

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從《公共圖書館法》的起草看公共圖書館免費開放

金志敏張晶

（江蘇理工學院）

摘要論文闡述起草立法我國《公共圖書館法》的必要性，同時結合我國公共圖書館的發展，論述公共圖書館立法的現實意義、法的概念，法的幾點思考，公共圖書館的經費來源及公共圖書館免費開放兩大難題亟須解決，并簡單介紹了國家圖書館免費開放情況。

關鍵詞公共圖書館法立法研究公共圖書館事業免費開放

2011年2月18日，全國公共圖書館、美術館、文化館站免費開放工作新聞發布會在京舉行。據介紹，為切實保障工作落實，經初步測算，中央預計安排專項資金約18億元。發布會中，文化部、財政部有關負責人就目前公共圖書館、美術館、文化館站免費開放存在的問題以及解決措施進行介紹。文化部社會文化司司長于群表示，《公共圖書館法》正在起草過程中，這項工作受到全國人大的重視，2011 年3月文化部將組織專家進行調研。文化部下一步考慮將公共圖書館免費開放工作和正在起草的《公共圖書館法》進行銜接。

2008年初，中國國家圖書館首先實行對外免費開放，讀者憑身份證就可直接入館學習，并大幅度降低文獻復印費、文獻傳遞費、文獻檢索費和光盤刻錄費等費。實施這樣的方式不但引起圖書館界的關注，同樣也引起了社會讀者的廣泛關注。國家圖書館的這一舉措無疑給全國各級公共圖書館界起到示范作用，將給我國公共圖書館無償服務新理念產生里程碑性的影響。

各級公共圖書館是否要收費一直是社會關注和思考的熱點話題。依筆者所見，公共圖書館的性質和職能決定了它必須堅持以公益性原則，秉承以人為本的服務理念觀念，保障社會讀者公平、自由獲取文獻信息的權利。如今盡管各級公共圖書館收費項目不多，但不合理的收費像一道無形屏障物，將低收入人群拒之公共圖書館外，阻隔了人們與公共圖書館原則上應該免費提供服務。隨著我國經濟實力的增強、政府對公共圖書館經費投入的加大以及人們對文化的迫切需求，現在逐步的拆除這道屏障應該是水到渠成的時候了。公共圖書館法的建立，能保證了由政府出資興辦、面向社會讀者和公眾開放的綜合性公共圖書館應堅持無償地、公平地為人民服務，保障每讀者都有“享有基本的文化權益”的自由和權利，提高人民群眾的科學文化素質，努力改善廣大人民群眾的文化生活狀況，這是公共圖書館的神圣職責。

一、公共圖書館立法的現實意義

1、有利于圖書館事業的發展

是對圖書館事業進行強有力的法律保護，促進公共圖書館事業在法律軌道上健康發展，己成為當今國際社會的共識。我國改革開放后的30多年中雖然已頒布了320多部基本法！830多部行政法規和3500多部地方法規，但令人們遺憾的是，卻沒有一部規范公共圖書館運行的法律，特別是在網絡環境下，因此，只有加強對公共圖書館立法，把公共圖書館與社會、讀者、管理部門的關系以法律形式確定下來，把國家發展公共圖書館的成功經驗用法律形式加以規范，對直接影響公共圖書館事業發展的問題用法律手段加以解決。通過這樣，才能從根本上解決長期制約公共圖書館發展的深層次問題。

2、依法治國的治國方略需要

既然國家實行依法治國的方略，那么，各行各業的發展就都要以依據法律來行事，隨著經濟立法的逐步完善，我國的文化、教育立法已提上議事日程，且有越來越為國人所重視，當今已通過的文化教育類法律諸多，但唯獨沒有公共圖書館法。

如果沒有公共圖書館法，公共圖書館建設和發展沒有一個可靠的依據與保障，其工作運作也只能處于一種無序甚至混亂的狀態公共、高校、科研三大系統圖書館各有各自規定，工作標準不統一，工作對象不一樣，書刊采購不能協調，資源共享困難，彼此之間的溝通與交流很少。這種現象的存在嚴重阻礙了我國圖書館事業的發展，與我國依法治國的基本方略及不協調，我國沒有專門的公共圖書館法的這種現象與我國所處的大國地位也及不相稱。

3、有利于圖書館適應時代的要求

長期以來，我國公共圖書館事業的管理呈現條塊分割，圖書館事業的各主管部門各自對所屬圖書館實施監督管理。在這種各自為政的管理體制運行下，國家對圖書館事業發展既沒有也很難實施宏觀把握，更談不上做微觀指導，并且體制的分散也使一些規程、條例在執行過程中大打折扣。在網絡環境下，由于產生文獻資源共享、數字圖書館規劃、人才隊伍配制等一系列新問題。因此，公共圖書館事業的發展必須適應時代的要求，高科技信息技術必須作為未來公共圖書館事業發展的主體，信息的使用和保護必須要有合理明確的規定作保障，時代需要公共圖書館法早日出臺。

4、有利于提高圖書館的立法層次

我國各種各樣的有關公共圖書館方面的規范性文件很較多，但這些規程條例有些連規章制度都談不上，可見其立法層次不高，由于各級行政部門的文件要么從行政管理的角度規范，要么從權利保護的角度規范，這使公共得圖書館在權利行使方面缺少充分的依據，不利于公共圖書館的運行。因此，加強公共圖書館法律規范體系化，提高公共圖書館的立法層次，不僅有利于權利的保護和實施，而且，由于制定法律的程序更加嚴格，各方面利益考慮的更加客觀性，將有助于提高立法的質量，從而保護權利人的權益。

二、公共圖書館法的概念

公共圖書館法是國家為協調社會需求與公共圖書館的關系，保證圖書館事業的發展，經國家權力機關依據一定的法律制定和認可的，調整國家在發展圖書館事業活動中所產生的各種社會關系的行為規范的總和。通常來說，法律有狹義和廣義之分。從狹義上看，公共圖書館法專指國家最高權力機關或專門立法機關依照法律程序所制定與頒布的規范性文件，例如，公共圖書館的基本法、部門法和單行法；又如，1850年英國的《公共圖書館法》，1956年美國的《圖書館服務法》等。而廣義上的公共圖書館法除包括狹義的法律外，還包括國家其他行政機關制定的法令、條例、章程、決議、規則等規范性文件。它應該是以公共圖書館基本法為主體、部門法與職能法等一系列法律規范相配套所組成的一個完善的法律體系。

1、公共圖書館法律規范的調整對象

作為一種行為規范，公共圖書館法是具有普遍約束力的、權利義務分明的行為規則，即規范。公共圖書館法是對同一類社會關系的規范，這決定了它只具有指示性的作用，不可能面面俱到，具體實施辦法則是由相配套的具體法律規范來實現。

2、公共圖書館法律規范體系

不同國家的圖書館專門法，其具體規定有所不同，但總的來說與現代圖書館專門法體現的本職精神是一致的，即體現現代圖書館觀念。其主要包括圖書館的服務性、圖書館的民主性、圖書館的免費制及圖書館員的專業性。從國外圖書館立法過程看，多數國家是先有職能法、專門法，然后才有圖書館基本法，再以基本法為依據訂立相應的具體實施規則。而在實際上，更多是在訂立的專門法中側重于公共圖書館的專門法來發揮基本法的作用。總之，核心是依靠公共圖書館法，明確公共圖書館的法律地位及運營的基本原則，確立現代圖書館觀念。

3、公共圖書館法的具體內容

根據我國的國情，公共圖書館法一般要求具有如下內容：

（1）關于圖書館事業發展的原則、目的的規定；（2）關于圖書館性質、地位和社會職能的規定；

（3）關于圖書館按人口數量比例的規定；

（4）關于圖書館事業管理體制、組織機構的規定；

（5）關于圖書館人員編制、人員結構、業務素質、業務職稱、待遇的規定；

（6）關于館長的職責、條件、任免程序的規定；

（7）關于圖書館藏書資源的建設與布局的規定；

（8）關于圖書館服務的主要方式和各項服務標準的規定；

（9）關于圖書館建筑設備的規定；

（10）關于圖書館業務技術標準的規定；

（11）關于各類型圖書館發展與布局的規定；

（12）關于圖書館經費及其來源的規定；

（13）關于圖書館協作、網絡建設和資源共享的規定。

三、我國公共圖書館法的幾點思考

1、在立法思路上，要正確處理觀念與實踐的關系

現代圖書館事業在200多年的發展歷程中，逐漸形成一系列體現現代民主政治理念的現代圖書館觀念，例如：府對公共圖書館事業發展的責任意識、民主管理，圖書館的服務觀念、公平原則、免費制，讀者的知識自由、閱讀權利等。這些觀念大都已被國際規約固定化，或者成為公共圖書館中的國際慣例，在圖書館事業比較發達的國家也已經成了公共圖書館法的基本精神。但在中國，這些先進的理念僅體現在行業規范和規章制度中，缺乏普遍的約束力。中目前顯然存在不同于西方的經濟發展階段、法律制度環、民族文化背景、民主制度安排等，這就決定了目前階段中國公共圖書館立法對現代圖書館觀念的引進、吸收、采納必考慮與中現實的結合點，做到既積極借鑒又體現中國特色，既不落后時代又不超越階段實際。

2、從法律內容看，要正確處理政府、公共圖書館、讀者之間的關系

政府、公共圖書館、讀者是圖書館法律關系的主要體，三者之間的權利義務關系是公共圖書館法律關系的主要內容。法的作用不僅是確認和維護現存的社會關系和社會秩序，更主要的是塑造和建構理想的社會關系和社會秩序。因此，公共圖書館立法不應該僅僅滿足于維護現存的既定秩序，而應該作為理順政府、公共圖書館、讀者之間關系的契機。從政府與讀者的關系看，政府是保障公民文化權利的責任主體，這種責任包括為圖書館事業發展投資付費、監督管理公共圖書館、對圖書館事業的發展作制度安排，等等。公共圖書館立法的一個重要和難點之一就是強化政府對圖書館事業的經費保障責任；公共圖書館立法要充分考慮政府體制改革的大趨勢，前瞻性地安排公共圖書館的管理主體，創設公共圖書館評估制度、圖書館員專業職務制度、公共圖書館運營機制等制度，把管理方式從行政指導轉化為依法管理，確立公共圖書館的法人地位。尤其要注意防止忽視公共圖書館權利的不良傾向，防止公共圖書館法片面成為“政府監管法”、“讀者權利保護法”，并最終成為一部“公共圖書館服務規范法”；從公共圖書館與讀者的關系看，要作出新的制度安排，保障讀者權利尤其是當前缺乏的對公共圖書館的管理權和監督權。同時，明確規定讀者所應履行的義務。

四、公共圖書館法保障了公共圖書館的經費來源

公共圖書館法其中重要一條是關于圖書館經費及其來源的規定，公共圖書館法的起草立法能保障公共圖書館的經費來源，公共圖書館的經費是公共圖書館免費開放的重要經濟基礎。我國公共圖書館事業經費，目前仍沒有切實可行的標準和可靠的制度保證經費短缺和沒有保障是制約公共圖書館發展的一個大問題，解決公共圖書館經費的出路應是通過立法以保障經費來源，以法律確定國家或地方財政用于發展公共圖書館事業的經費比例。

首先必須在法律上規定對公共圖書館的資金投入，否則將不能保證購書經費！設備建筑等資金來源以及工作人員的工資支出，公共圖書館的獎金預算應根據國家的財政收入，按本地區的人口嚴格按比例來計算和撥給，對公共圖書館的規模！類型！投資多少！建什么樣的公共圖書館，要以讀者數量！層次為依據，要對其進行可行性預測，在認真統計！分析后制定規劃，一定要杜絕那種只顧花錢發工資！長年不進書！不顧讀者用書量的做法，其次考慮到我國公共圖書館分布面廣，經費最為短缺的困難，可以借鑒一些公共圖書館法的規定，將地方稅收1%—3%提供給公共圖書館，由省市根據本地區經濟發展情況確定稅率，制定實施細則，做出專款專用的規定，并確定挪用資金的法律責任。公共圖書信息系統現代化建設經費更是短缺，這就需要在立法中規定專款專用，禁止挪用，并確定國家對圖書館現代化建設投資的原則。總之，要把黨和國家領導人對公共圖書館事業的重視！政策的支持以及國家大力推行2110工程！知識工程對公共圖書信息系統的經費投入形成制度和法律，才能確保我國公共圖書館事業的持續發展

在2011年2月18日的全國公共圖書館、美術館、文化館站工作會議上，財政部教科文司副司長王家新介紹，2011年地市級圖書館、文化館的補助標準是50萬元，縣級圖書館、文化館的補助標準是20萬元，鄉鎮綜合文化站補助標準是5萬元，均高于2009年各類單位全國平均事業收入水平。初步測算，2011年為了公共圖書館、美術館、文化館站全國免費開放，中央財政將安排專項資金18億元。會上財政部教科文司副司長王家新還介紹，要重點補助中西部地區，公共圖書館免費開放將建立中央和地方財政共擔的經費保障機制。免費開放之后人員和公用經費的基本支出由同級財政部門予以保障，開展基本公共文化服務項目所需經費由中央財政和地方財政共同負擔。中央財政將重點對中西部地區的地市級和縣級美術館、公共圖書館、文化館（站）以及鄉鎮文化館（站）開展基本公共文化服務項目所需經費，按照一定標準予以補助。

在日前召開全國公共圖書館、美術館、文化館站免費開放工作會議上，國家圖書館副館長陳力介紹說，2008年是國家圖書館發展中一個分水嶺。在免費開放之前，國家圖書館的各類收費項目在很大程度上支撐了當時國家圖書館的服務工作，在服務時要考慮如何創收，但廣大讀者對此意見很大。讀者的批評，無論是媒體上的還是網絡上的，絕大多數都與圖書館收費有關。免費實施開放之后，圖書館可以一心一意為讀者服務，讀者的表揚多了，批評的少了，我們圖書館人也可以騰出更多的精力進行服務拓展。近年來，國家圖書館全面提升了立法決策的服務水平，開展了眾多知識講座、文化展覽等多種形式的少年兒童服務，積極推進國家古籍的保護工作，推出了一系列形式多樣、內容豐富的公益性的學術講座，推進了國家數字圖書館工程邊建設邊服務的展開，實施了“縣級數字圖書館推廣計劃”，這些都是國家圖書館新拓展的公益性服務領域。在網絡這么發達的情況下，無論是到館的讀者還是參與我們各類活動的讀者數量，2009年、2010年連續兩年創歷史新高。這些都是對讀者服務提升最好的說明。

五、公共圖書館免費開放兩大難題亟須解決

在2011年2月18日的全國公共圖書館、美術館、文化館站會議上文化部社會文化司司長于群指出，公共圖書館、文化館（站）和美術館在前期免費開放試點時，在基礎設施、服務內容、管理運行等方面存在難點。

難題1：免費時代到公共圖書館的人數激增。應對：拓展新媒體服務項目。于群介紹，免費開放以后，群眾熱情很高，他們的需求與公共文化單位保障能力之間的矛盾突出。就此，從場地方面，文化部要求各有關公共文化單位不得以拍賣、租賃等任何形式改變公共文化設施的用途，已經挪作他用的必須限期收回。

國家圖書館副館長陳力介紹，近幾年，國家圖書館的服務有了根本變化。陳力給出一個統計數據，各種數據清晰地表明：2010年與2008年相比，在國家圖書館，讀者到館人次增長63%；文獻流通冊次增長79%；網站點擊次數增長409%；各類咨詢增長78%；辦理讀者證卡增長39%；公益性講座場次增長50%，聽眾增長106%；接待參觀場次增長131%，人數增長95%；舉辦展覽增長27%。國家圖書館利用互聯網、新媒體拓展服務，重點建設了國家數字圖書館，通過互聯網為公眾提供服務。網站的訪問量增加了408%，同時還開通了手機、有線電視、數字電視等服務，這樣人們不用到館也能充分使用資源。

難題2管理工作面臨巨大挑戰。應對：建立人流量實時統計系統。于群介紹，有些省級的美術館、圖書館免費開放以后人流翻倍，對管理工作是一個很大的挑戰。主要應對措施是增加人力、完善設施、規范服務。于群透露，文化部將出臺一系列管理方面的制度來解決這些問題。包括公共圖書館、文化館（站）管理制度等。這些措施目前有的已經在草擬，有的正在調研，后續將陸續出臺。目前要求免費開放的單位要制定應急預案，特別是要制定突發事件應急預案。為了確保參觀秩序將實行網上預約。同時正在研究建立一套進出口檢票系統和實時的流量統計系統。通過對館內人數的實時掌握，控制人流量，避免公共圖書館成為“候車大廳”。

公共圖書館法的起草立法，目的是全國所有公共圖書館要實現無障礙、零門檻進入，公共空間設施場地要全部免費開放，所提供的基本服務項目要全部免費，這對公共圖書館服務提出了新要求。國家加大了投入，公共圖書館的職責就是要把國家投入轉化成良好的服務。國家圖書館今年的工作重點將面向社會公眾再推出一些新的服務舉措。利用國家圖書館的地位印象力，引領全國公共圖書館界提升服務方式。我們希望用數字圖書館推廣計劃，把全國的公眾圖書館帶動起來，通過資源共享，讓更多的讀者受惠。要實現公眾資源的合理使用，真正讓讀者免費享受閱覽借閱服務、文獻流通服務等基本服務。

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金志敏：江蘇理工學院圖書館技術部。

張晶：江蘇理工學院圖書館技術部。

Looking at the Public Library Opening for Free of Charge from the〈Public Library Law〉Drafting

Jin Zhimin Zhang Jing
（Jiangsu Teachers University of Technology）

AbstractThis paper states drafting legislation of our country's〈Public Library Law〉the necessity of public libraries in our country，and combining with the development of public library legislation，discusses the realistic significance，the method，the concept of law，some ideas about the public library of funding sources and public library opening for free of charge two problems solved，and briefly introduced the national library opening for free of charge.

KeywordsPublic library law Research on legislation Public library business Opening for free of charge

中圖分類號G250

文獻標識碼A

文章編號160311-7222

作者簡介