全國碳市場“狼來了”，利益相關方們“糾結啥”？

吳琦

全國碳市場的不同層面都涉及不同的利益相關者，在全國碳市場的建設過程中如何保障相關者的利益訴求是擺在我國政府面前的一道難題。

應對氣候變化已成為全球化的現象和國際社會面臨的共同挑戰。我國已向世界各國鄭重承諾，我國將于2030年左右二氧化碳排放達到峰值的目標，單位GDP碳排放比2005年下降60%-65%。

為切實貫徹“綠色”發展理念，確保自主貢獻承諾的順利完成，國家發改委宣布將于2017年正式啟動全國統一的碳市場。喊了很多年的“狼”終于來了，對利益相關方有什么影響？如何保障利益相關方的利益訴求？這將是決定全國碳市場建設成敗的關鍵問題之一。

全國碳市場的前生今世

碳市場，全稱碳減排權交易市場，是指為促進應對全球氣候變化、減少二氧化碳排放所采用的市場機制。碳市場可以在實現碳排放總量控制的同時，通過市場化手段確保減排成本最小化，歐盟、澳大利亞、美國加州等國家和地區均已建立統一的碳市場。

2011年11月14日，國家發改委召開碳排放交易試點工作啟動會議，包括北京、廣東、上海、天津、重慶、湖北和深圳在內的七個省市成為首批試點城市；2013年下半年，試點區域相繼開始交易；2015年9月18日，國家發改委就《應對氣候變化法（初稿）》公開征求意見，標志著全國碳市場建設正式進入立法階段；2015年9月25日，我國與美國政府發表《中美元首氣候變化聯合聲明》，我國將于2017年啟動全國碳市場。

從2013年開始，我國碳市場經歷了從區域試點向全國統一市場過渡的過程，試點區域碳市場初步建立，市場機制和定價機制逐步完善，碳交易額不斷增加。2013年，試點區域總交易額為5億元人民幣；2014年，試點區域總交易額大幅上漲至25億元；截止到2015年6月底，試點區域總交易量達到3089萬噸，總交易額超過10億元；2016年，試點區域碳市場進入加速發展期，截止到6月底，總交易量已超過6300萬噸，總交易額接近30億元。

總體來看，試點區域的工作經驗為全國碳市場的啟動奠定了堅實基礎。當前我國正在落實全國碳市場啟動的各項準備工作：加快應對氣候變化立法工作；加強全國統一碳市場的頂層設計；探索跨區排放交易，推進與金融體系對接，完善交易產品體系和風險管理工具等。

從歐盟碳排放交易體系的發展歷程來看，全國碳市場建設將是一個長期復雜的過程，主要包括四個層面：國家戰略層面、區域規劃層面、產業落實層面和居民消費層面（如圖1所示）。其中，國家發改委從戰略層面進行統一部署，區域規劃、產業落實和居民消費是國家戰略的有力支撐。全國碳市場的不同層面都涉及不同的組織和個體（即利益相關者），因此全國碳市場建設必然面臨這些利益相關者的利益訴求，在全國碳市場的建設過程中如何保障利益相關者的利益訴求是擺在我國政府面前的一道難題。筆者借助利益相關者理論來分析全國碳市場的利益相關者的利益訴求，以期為全國碳市場建設提供參考依據。

利益相關者的利益訴求

從利益相關者的內涵來看，全國碳市場應包含主體（政府、產業、居民）和客體（碳排放）兩個基本要素。這兩個要素構成了碳排放交易的市場鏈條，但大氣環境質量的準公共產品屬性和公益性特征決定全國碳市場還應該包含行業協會、國內公益組織、國際組織以及外國政府。這些要素及其管理部門共同構成了全國碳市場的核心內容，并成為全國碳市場的利益相關者。

全國碳市場各種利益相關者的權力、利益交織在一起，多元化的利益主體、多樣化的利益訴求、多途徑的利益實現方式構成了一個錯綜復雜的利益和矛盾網絡。

1、碳減排主管部門。為切實加強應對氣候變化和節能減排工作的領導，2007年6月，國務院成立國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組（以下簡稱“領導小組”），作為從全局、戰略的高度應對氣候變化和節能減排工作的高層次議事協調機構，主要任務包括：研究制訂并組織貫徹國家應對氣候變化的重大戰略、方針和對策，統一部署應對氣候變化和節能減排工作，研究審議國際合作和談判對案，協調解決應對氣候變化和節能減排工作中的重大問題。領導小組的具體工作由國家發改委承擔。領導小組擁有對我國應對氣候變化最直接的話語權，是全國碳市場國家戰略層面的主體，也是全國碳市場的關鍵利益相關者。

2、各級地方政府。作為國家碳減排政策的貫徹者和區域碳減排政策的制訂者，各級地方政府對全國碳市場建設形成有效支撐，因此成為全國碳市場區域規劃層面的核心主體。全國碳市場建設應明確各級地方政府的“責權利”：責任體現在對全國碳市場建設的支持保障；權力體現在對本區域碳減排工作的統籌安排，以及碳減排產業的管理和監督；利益體現在本區域經濟、社會和環境的協調發展。2007年，國務院頒布節能減排的“三個方案”和“三個辦法”，明確了各區域節能減排指標，并對地方政府實行嚴格問責制。未來我國有可能研究出臺碳排放總量控制計劃，這將對區域碳減排工作提出更高的要求。

3、碳減排產業。碳減排產業是指國民經濟中產生并排放溫室氣體的產業，是全國碳市場產業落實層面的主體。考慮到產業間的差異性，全國碳市場建設初期僅納入電力、冶金、有色、建材、化工和航空服務業年排放量在2.6萬噸以上的企業。隨著我國GDP增速進一步趨緩，加之我國將在“十三五”期間實施最嚴格的環境保護制度，碳減排產業領域將逐步擴容，碳減排產業也將面臨脫困發展和節能減排的雙重擠壓。

4、國內居民。國內居民是全國碳市場的主要監督者和直接受益者，其對于全國碳市場的利益訴求主要表現在環境質量方面：碳排放導致的氣候變化和環境污染，尤其是霧霾的持續高發對居民身心健康造成較大影響。隨著全國碳市場的發展，居民也將成為全國碳市場的目標群體。全國碳市場建設一方面將從環境、安全和健康方面保障居民切身利益，另一方面也將約束和激勵其環境保護和節能降耗的意識及行為。

5、行業協會。行業協會通過對碳減排產業的調查研究，為全國碳市場建設提供建議和服務；對與碳減排相關的政策法規進行跟蹤研究，并向相關政府部門反映碳減排產業和企業的意見和要求。從這點來說，行業協會是政府部門和碳減排產業溝通和合作的橋梁，是全國碳市場建設的催化劑和監管者。

6、國內公益組織。國內公益組織主要為民間非贏利性組織，主要功能為向政府和碳減排產業反映居民關于環境、安全和健康的利益訴求。現階段我國這類公益組織尚在發展過程中，其正當權利得不到有效保障。隨著我國國民意識和素質的提高，國內公益組織有望在全國碳市場建設中發揮更為重要的作用。

7、國際組織。國際組織主要是指全球應對氣候變化的關鍵協調者——聯合國環境署。在全球一體化的大背景下，國際組織地位越發重要，其在應對全球氣候變化中的作用日益突顯。國際組織對于我國全國碳市場的利益訴求表現為：督促我國承擔碳減排相關責任；協調我國與其他國家尤其是發達國家之間的氣候變化糾紛。

8、外國政府。在全球應對氣候變化的進程中，世界各國政府主要分為發達國家和發展中國家兩類。站在發達國家的角度，發展中國家“高耗能、高污染、高排放”的產業結構是造成現階段氣候變化加劇的主要因素，包括我國在內的發展中國家應該承擔相應的減排責任，這也是發達國家和發展中國家氣候博弈的關鍵所在。今年11月4日，《巴黎協議》生效實施后，發達國家和發展中國家有望在“共同但有區別的責任”的合作框架下，提出一份公平、合理、有效的全球應對氣候變化解決方案；發達國家也將為我國提供包括資金和技術在內的支持和服務。

全國碳市場的利益相關者具備三個屬性：合法性，即是否被賦有法律上、道義上、或者特定的對于全國碳市場的索取權；權力性，即是否擁有影響全國碳市場決策的地位、能力和相應的手段；緊急性，即其要求能否立即引起碳減排主管部門的關注。由此，筆者將全國碳市場的利益相關者分為三類：潛在利益相關者只擁有三種屬性當中的一種，處在外圍層；預期型利益相關者擁有其中的兩種屬性，處在緊密層；確定型利益相關者同時擁有三種屬性，處在核心層（如表1所示）。

全國碳市場建設的對策建議

利益相關者的利益訴求必然對全國碳市場產生不同程度的推動力，同時各利益相關者之間的利益訴求又產生各種形式的作用力，這些作用力所形成的合力這就是全國碳市場建設的根本驅動力。

全國碳市場建設的關鍵在于實現國家戰略層面、區域規劃層面、產業落實層面和居民消費層面的協調發展，并與國際組織和外國政府進行充分的合作和協調。

第一，從國家戰略層面來看，面臨內外部壓力，碳減排主管部門需要從兩方面入手：一是與國際組織進行充分交流和合作，與外國政府建立常態化溝通協調機制，積極承擔相關碳減排責任；二是制訂符合我國國情的可持續發展戰略和區域節能減排指標，對碳減排產業提供政策和資金扶持，營造節能減排的社會氛圍。

第二，從區域規劃層面來看，為實現本區域經濟、社會和環境的協調發展，各級地方政府要積極貫徹落實國家碳減排相關政策和法規，對區域內碳減排產業進行嚴格監督和管理，完成本區域節能減排指標。

第三，從產業落實層面來看，為實現自身的持續持續發展，碳減排產業要在行業協會的統一組織下，推行全行業節能降耗，承擔相應環境責任，建立能源節約型和環境友好型的生產模式。

第四，從居民消費層面來看，為改善生態環境和生活質量，要充分發揮國內公益組織在產業節能減排監督中的積極作用，引導和鼓勵居民樹立節能環保意識。