加快戶籍制度改革 推動城鄉一體化發展

宋洪遠

（農業部農村經濟研究中心，北京 100026）

加快戶籍制度改革 推動城鄉一體化發展

宋洪遠

（農業部農村經濟研究中心，北京 100026）

隨著我國城鎮化的發展，城鄉一體化發展問題與農業轉移人口市民化等問題成為當前全面建成小康社會的重要議題，而戶籍制度改革是解決該問題的關鍵環節。當前，我國戶籍制度改革存在的主要問題有：大城市戶籍制度改革進展較慢、外來人口獲取城鎮公共服務較難、福利與戶籍掛鉤。我國農業轉移人口市民化所遇到的主要問題有：部分農民擔心進城可能面臨原有福利的損失、部分城市居民擔心自己的福利水平會因為外來人口落戶而下降、地方政府推進戶籍制度改革的積極性不高、擴大城市公共服務覆蓋面面臨較大的資金壓力。鑒于此，為加快戶籍制度改革，推進農業轉移人口市民化，推動城鄉一體化發展，提出建立事權和支出責任相適應的制度、建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制、保障進城落戶農民的農村財產權益等對策建議。

戶籍制度；改革；城鄉一體化；基本公共服務；農業轉移人口

推進城鄉發展一體化，對發展現代農業、推進新型城鎮化、縮小城鄉差距、推進全面小康建設具有重要意義。從城鄉經濟社會發展一體化的要求看，當前我國城鄉二元結構的突出問題主要表現在兩個方面：一是城鄉差距較大；二是農業轉移人口難以市民化。城鄉差距不能得到縮小，就不能完成全面建成小康社會的目標。農業轉移人口市民化問題解決不好，不僅會影響城市化的持續健康發展，也會制約農業農村發展，從而對全面建成小康社會造成不利影響[1]。

解決城鄉差距較大問題與解決農業轉移人口市民化問題是相互促進的。一方面，較大的城鄉差距可能會產生福利移民問題，大量難以在城市就業的農村人口會因為城市較好的公共服務向城市遷移，從而會給農業轉移人口市民化帶來更大的壓力，這樣反而不利于農業轉移人口市民化問題的解決；另一方面，農業轉移人口市民化會進一步減少農村人口，尤其是隨遷子女等非生產性人口，既能顯著減少農村發展公共服務的壓力，又能優化農村人口結構，增強農村發展的內生動力。縮小城鄉差距，關鍵是推進新農村建設，重點是提高農村公共服務和社會保障水平。推進農業轉移人口市民化，關鍵是深化戶籍制度改革，推進城鎮公共服務向常住人口全覆蓋[2]。

1 加快推進戶籍管理制度改革

從推動城鄉發展一體化的要求看，城鄉二元戶籍制度仍然是根本制約[3]。一是城鄉二元戶籍制度阻礙農業轉移人口市民化，導致城市的聚集效應難以發揮，農業的規模經營難以發展，延緩農業現代化和城市化進程。二是城鄉二元戶籍制度固化農村與城市的二元發展格局，加劇了城鄉差距。1985年我國城鄉的收入差距只有1.86倍，2009年擴大到3.33倍。三是城鄉二元戶籍制度加深了城鎮化進程中的收入不平等和群體間的對立，影響了社會公平正義。

1.1 戶籍制度改革的探索實踐

進入新世紀以來，戶籍管理制度改革不斷深化，中央和地方各級政府又進行了許多探索和實踐，并取得了一些重要進展。一方面，戶籍制度改革頂層設計邁出了實質性的步伐。2011年1月國務院辦公廳發布《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，2014年3月《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》頒布，2014年國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，對戶籍制度改革進行了全面部署，并在3個方面取得重要突破：一是對新型戶籍制度進行了整體構建，加強了人口和戶籍的登記管理功能；二是進行總體調整和綜合配套改革，開始把戶籍與一些福利制度相剝離；三是落戶條件的規定體現了在社會公平方面的進步，城市綜合承載能力較強的城市落戶條件進一步降低。

同時，地方政府的探索實踐也取得了突破。一是各地不斷推進農民工在城市享受就業培訓、隨遷子女教育、醫療衛生和社會保障等公共服務；二是全國多數省份都取消了農業戶口和非農戶口的劃分，建立城鄉統一的戶口登記制度；三是部分地區實行積分入戶制度，如在廣東省、上海市等地，農民工積分達到一定分值，可申請城鎮戶籍。當前的戶籍制度改革已經觸及城鄉二元戶籍制度的深層次矛盾和問題，對推進城鄉發展一體化，全面建成小康社會具有重要意義[4]。

1.2 戶籍制度改革存在的主要問題

1.2.1 小城鎮落戶條件基本放開，大城市戶籍制度改革進展較慢 通過近30年的小城鎮戶籍制度改革，小城鎮的落戶問題已基本解決，尤其是中西部地區的小城鎮常住人口基本可以落戶。大中城市的戶籍改革一般把重點放在挑選城市自身所需要的特定外來人口，致力于吸引高技能、較為富裕的群體，農民工進城落戶的難度仍然很大，例如設置技術、投資或收入門檻，或者設定落戶指標限制[5]。

1.2.2 本地戶籍農民獲取城鎮公共服務較為容易，外來人口仍然較為困難 很多地區在推進城鄉發展一體化過程中，已經將本地戶籍的農民納入城鎮公共服務體系中，但對外來人口仍然有諸多限制[6]。如廣東省規定，本省農民工在同一居住地連續居住并依法繳納社會保險費5年，有穩定職業、符合計劃生育政策的，其子女接受學前教育、義務教育應當與常住人口學生同等對待。

1.2.3 原有與戶籍掛鉤的福利還沒有完全剝離，又有一些新的福利在與戶籍掛鉤進行分配管理 戶籍制度改革的重點是要剝離附著在戶籍上的各種福利，這方面的改革還沒有突破性的進展。而近幾年，很多地方又在將一些福利與戶籍掛鉤，如前幾年一些城市對企業雇傭本地戶籍人口給予獎補，還有很多城市對沒有本地戶籍的居民買房進行諸多限制[7]。

1.3 加快推進戶籍制度改革的對策建議

1.3.1 加快實施差別化的落戶政策 考慮到每個城市的承載能力有差別，面對的落戶群體的規模也有差別，對不同地區、不同城市、不同人群應該分類解決[8]。相對于落戶需求，承載能力較大的城市應該降低落戶條件，對于小城鎮要完全放開；對于承載能力較小的城市，可以設置幾種最低準入條件，但是不能設置過高，使戶籍制度改革中努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶的目標難以實現。2014年國務院發布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，對各類城市實施差別化的落戶政策進行了詳細部署（表1）。

1.3.2 創新城鄉人口管理制度 針對當前戶籍制度存在的問題，結合各地的探索實踐，要創新城鄉人口管理制度。

1）建立城鄉統一的戶口登記制度。建立城鄉統一的戶口登記制度，既可以強化人口和戶籍的登記管理，也是進一步深化戶籍制度改革的基礎。取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，體現戶籍制度的人口登記管理功能。同時，建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生、計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度。

表1 各類城市的落戶條件Table 1 Requirements for household registration in different cities

2）建立居民居住證制度。該制度應該包含兩個方面的內容：一是獲得居住證的條件。這個條件應該盡量簡單和寬松，按照2014年發布的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，公民離開常住戶口所在地到其他設區的市級以上城市居住半年以上的，在居住地申領居住證。符合條件的居住證持有人，可以在居住地申請登記常住戶口。二是以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。在初期不可能實現一旦獲得居住證就可以享受所有社會福利和權利，但是對基本福利和權利，準入門檻應該較低并且簡單。按照2014年發布的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權利；以連續居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當地戶籍人口同等的中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助等權利，同時結合隨遷子女在當地連續就學年限等情況，逐步享有隨遷子女在當地參加中考和高考的資格。而且，按照權責對等的原則，居住證持有人應當履行服兵役和參加民兵組織等國家和地方規定的公民義務。

3）健全人口信息管理制度。當前我國人口登記制度的突出問題是登記不充分、信息不完整。一方面，對于人口遷入遷出登記并不充分，盡管原則上，外來人口必須在三個月內登記新住址，但實際上，很難在地區間、甚至地區內追蹤這樣的人口流動；另一方面，教育、社保、住房等相關部門各自掌握一部分居民信息，但是這些信息沒有有效整合和共享，難以為制定人口發展戰略和政策提供信息支持，也難為人口服務和管理提供支撐。建立健全實際居住人口登記制度，加強和完善人口統計調查，全面、準確掌握人口規模、人員結構、地區分布等情況。建設和完善覆蓋全國人口、以公民身份證號碼為唯一標識、以人口基礎信息為基準的國家人口基礎信息庫，分類完善勞動就業、教育、收入、社保、房產、信用、衛生、計生、稅務、婚姻、民族等信息系統，逐步實現跨部門、跨地區信息整合和共享。

2 推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋

按照《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》的目標，到2020年解決1億左右農業轉移人口在城鎮落戶。還有更多的農業轉移人口無法落戶，農村勞動力在城鄉間流動就業將是長期現象，要按照保障基本、循序漸進的原則，積極推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，逐步解決在城鎮就業居住但未落戶的農業轉移人口享有城鎮基本公共服務問題。

2.1 保障隨遷子女平等享有受教育權利

從90年代中期開始，大量農村勞動力涌入經濟發達地區城市，舉家進城的農民工開始增多，大量義務教育階段適齡兒童也隨之進城，進城農民工子女輟學問題突出，2013年發布的《中國九城市流動兒童狀況調查研究報告》顯示，全國有流動兒童近2 000萬，一直未上學的占6.85%，輟學者占2.45%[9]為解決這一問題，2001年5月國務院頒布的《關于基礎教育改革與發展的決定》首次提出隨遷子女義務教育“兩為主”政策：以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務教育的權利。

2001年以來，盡管中央和各地政府出臺了相關的政策措施，在隨遷子女就讀公立學校方面取得顯著成績[10]，但是仍有很多孩子因為各種原因難以在城市入學而成為“留守兒童”，還有大量農民工隨遷子女無法進入公辦學校而進入打工子弟學校就讀或者輟學。造成這一問題的主要原因有二個方面。

一是城市公辦教育資源不足。相對于農民工隨遷子女的規模，城市公辦學校資源相對不足，尤其是缺乏足夠的教育基礎設施、教師和相應的教育經費。在現行財政體制下，義務教育經費撥付的依據是本地戶籍，大多數城鎮政府預算沒有針對外來農民工子女的教育經費。

二是入讀公辦學校的條件較為嚴格。在很多城市，對隨遷子女申請就讀當地學校設置了較為嚴格的準入資格，一般都要求向當地教育部門遞交務工就業證明、實際住所居住證明等各項證明材料，有些城市更為嚴格（表2）。而且，一些地方對隨遷子女就讀公辦學校收取贊助費和擇校費，給其家庭造成較大負擔。

表2 2011年公立學校外來人口子女入學情況Table 2 Public school enrollment of children from migrant families in 2011

三是民辦打工子弟學校教學質量差。民辦打工子弟學校總體上存在師資力量薄弱，設備設施落后，教學質量不高等問題，一般通不過當地教育部門的審批，得不到當地教育部門的支持和服務。部分民辦打工子弟學校甚至還會因“不具備辦學條件”、“安全措施不到位”等理由而被取締。

四是農民工子女在常住地參加高考的條件在部分城市仍然較為嚴格。如北京市規定：自2014年起，凡進城務工人員持有效北京市居住證明，有合法穩定的住所，在京連續繳納社會保險已滿6年，其子女有北京市學籍且在京連續就讀高中階段教育3年，可以在京參加高等職業學校的考試錄取。滿足了較為嚴格的條件之后，也只能在京參加高職考試，不能參加高考。

保障農業轉移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權利，首先，要保障農民工隨遷子女以公辦學校為主接受義務教育，關鍵是擴大公辦學校的規模；其次，對未能在公辦學校就學的，采取政府購買服務等方式，保障農民工隨遷子女在普惠性民辦學校接受義務教育，政府應該通過資金扶持、教師援助等多種方式提高民辦學校教育水平；第三，逐步完善并落實隨遷子女在流入地接受中等職業教育免學費和普惠性學前教育的政策；第四，推動建立健全農民工隨遷子女接受義務教育后在流入地參加升學考試的實施辦法，包括參加初中升高中的考試；第五，完善隨遷子女接受義務教育的經費籌措保障機制，將隨遷子女義務教育納入各級政府教育發展規劃和財政保障范疇。

2.2 完善城鎮公共就業創業服務體系

中央和各級政府高度重視農民工的就業創業服務問題，出臺了一系列的政策措施，主要包括幾個方面：逐步實行城鄉平等的就業制度，進一步清理和取消各種針對農民工進城就業的歧視性規定和不合理限制；做好農民工轉移就業服務工作，城市公共職業介紹機構向農民工開放，免費提供政策咨詢、就業信息、就業指導和職業介紹；加強農民工職業技能培訓；支持農民工返鄉創業。不斷強化對農業轉移人口的就業創業服務，對促進農村勞動力轉移就業，增加農民收入，促進城鄉經濟發展具有重要意義。

從實際情況看，農業轉移人口的就業創業服務仍然存在一些突出問題：一是部分城市的一些特定行業仍然存在對外地人的歧視性規定。如北京的出租車行業仍不對外地人開放，部分政府機關、事業單位和國有企業招收應屆畢業生設置戶籍限制。二是一些大城市中等職業教育資源相對過剩，但仍不向農民工子女開放。如北京市中等職業學校將面臨生源不足的危機，但因種種原因，未對農民工子女開放。三是現有政府職業技能培訓效果欠佳。一方面資源分散，在人保部、農業部、國務院扶貧辦等部門，培訓項目資金使用效率不高；另一方面，培訓內容常常與農民工就業實際需求脫節。培訓內容大同小異，培訓效果欠佳。四是一些特殊崗位的安全生產技術培訓的企業主體責任沒有完全落實。

完善城鎮就業創業服務體系，一是完善就業失業登記管理制度，將農業轉移人口納入到就業失業登記管理體系中；二是面向農業轉移人口全面提供政府補貼職業技能培訓服務，強化企業開展農民工崗位技能培訓責任，鼓勵高等學校、各類職業院校和培訓機構積極開展職業教育和技能培訓，推進職業技能實訓基地建設；三是加大創業扶持力度，扶持農民工返鄉創業和農民就地就近創業[11]。

2.3 改善農業轉移人口基本醫療衛生條件

按照相關規定，部分公共衛生和基本醫療服務應該向轄區內所有居民免費提供，一般主要包括健康檔案、健康教育、免疫、傳染疾病的防治、兒童保健、婦女和老人保健、慢性疾病治療和精神健康問題嚴重案例管理等。后來還增加了乙肝免疫、為15-59歲婦女檢查子宮癌和乳腺癌、為窮人做白內障手術等。這些公共衛生和基本醫療服務，一般通過社區衛生服務中心向其轄區內的城市人口包括流動人口提供。對于這些基本公共衛生服務的費用，一般由中央政府和地方政府根據常住人口（含流動人口）數量進行籌資補貼。

從目前的實施情況看，不少地方還未將農民工疾病預防控制、傳染病預防監察、農民工適齡子女免疫等納入公共衛生服務范圍。一是農民工計劃免疫和婦幼保健服務可及性較低，尤其是外來兒童的免疫接種率不高。二是農民工的疾病防控服務還有漏洞。對艾滋病、結核病、血吸蟲病等一些重大傳染病，政府實施免費或部分免費治療，但由于農民工流動性大、自身保健意識差等原因，這些政策措施難于完全發揮效用[12]。三是農民工缺少職業病防護服務。農民工對政府的職業病防護服務的需求最為迫切。在發達的工業化國家，職業衛生服務覆蓋70%-90%的勞動力人群，而我國的覆蓋面約為20%，正式職工較好、合同工較差、流動的農民工基本沒有。

改善農民工基本醫療衛生條件，一是要根據常住人口配置城鎮基本醫療衛生服務資源，將農業轉移人口及其他常住人口納入社區衛生和計劃生育服務體系，提供基本醫療衛生服務；二是鼓勵有條件的地方將符合條件的農民工及其隨遷家屬納入當地醫療救助范圍[13]；三是加強重大傳染病防控政策宣傳，改善農民工的疾病防控服務；四是強化企業主體責任，加強職業衛生安全監察，切實改善農民工的職業病防護。

2.4 擴大城鎮社會保障覆蓋面

我國適應市場經濟的城鎮社會保障體系是從上世紀90年代中期開始建立的，政策規定上并沒有將農民工群體尤其是在單位正規就業的農民工排除在外。按照《勞動法》，只要是與在我國境內的企業、個體經濟組織等各類用人單位形成勞動關系的勞動者都可依法參加社會保險和享受社會福利。為了提高農民工的社會保障水平，2006年國務院出臺的《關于解決農民工若干問題的意見》中要求，積極穩妥地解決農民工社會保障問題，依法將農民工納入工傷保險范圍，有條件的地方，可直接將穩定就業的農民工納入城鎮職工基本醫療保險和城鎮職工基本養老保險，農民工也可自愿參加原籍的新型農村合作醫療。

但是從實際情況看，農民工參加城鎮醫療保險的比例較低，《2013年全國農民工監測調查報告》顯示，2013年外出農民工參加養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險、生育保險的比例分別為15.7%、28.5%、17.6%、9.1%和6.7%，遠低于城鎮戶籍職工的參保率[14]。究其原因，關鍵是農民工參加城鎮社會保障體系還存在制度性障礙。一是非正規就業（靈活就業）農民工無法參加城鎮社會保險。首先，他們不是企業職工，無法參加城鎮職工醫療保險和城鎮職工養老保險；其次，很多城市的城鎮居民醫療保險和城鎮居民養老保險并不涵蓋非正規就業（靈活就業）的農民工。二是社會保險轉移接續難度較大。目前，我國社會保險統籌層次較低，城鎮職工養老保險省級統籌，城鎮職工醫療保險多數還是縣級統籌，養老金的異地發放和醫療費用的異地結算較為困難。農民工跨統籌地區流動時大多選擇退保，而統籌區內流動，很多地方只能轉移養老保險個人賬戶，不轉移統籌賬戶資金。三是新型農村合作醫療和農村新型養老保險無法與城鎮社會保險有效銜接，新型農村合作醫療通常是縣級統籌，就地補償，農民工在流入地發生的醫療費用通常難以報銷。

擴大城鎮醫療保險對農業轉移人口和其他常住人口的覆蓋面，一是要允許農業轉移人口參加城鎮居民醫療保險和城鎮居民養老保險；二是完善城鄉社會保障銜接機制，將農業轉移人口在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社會保障體系，完善并整合城鄉居民基本醫療保險制度，加快實施統一的城鄉醫療救助制度。三是提高統籌層次，實現基礎養老金全國統籌，加快實施統一的城鄉居民基本養老保險制度，落實城鎮職工基本養老保險關系轉移接續政策。

2.5 擴大城鎮住房保障覆蓋范圍

近幾年，中央相關部門和地方政府出臺了一系列政策措施改善農民工居住條件，特別是2006年國務院發布《關于解決農民工問題的若干意見》明確要求，多渠道改善農民工居住條件。從實際情況看，盡管農民工的居住環境得到了明顯改善，但是外出農民工中主要還是以租賃為主（表3），而且大部分農民工租住的都是居住環境并不好的房子，特別是很多農民工租住在地下室、城中村和城鄉結合部，衛生環境條件差，生活設施、消防設施不夠健全，生活條件差。

表3 2013年農民工住宿類型情況（%）Table 3 Types of migrant workers’ lodging in 2013 (%)

究其原因，主要有4個方面：一是農民工對工作所在地落戶定居沒有信心，認為沒有必要在流入地買房，很多在常住地租房的農民工都在老家縣城買房。二是房價過高抑制了農民工的買房行為，1999-2010年城鎮住房價格翻了1倍，上海和北京這樣的城市更是翻了5倍，農民工越集中、城市越發達房價越高，遠遠超出了農民工的購買能力。三是租房費用也快速上漲，農民工為了省錢，往往租住在較為便宜、條件較差的地方。四是農民工缺乏公共住房保障，大部分城市都將農民工排除在城鎮公共住房保障體系范圍之外，尤其是外來農民工。

改善農民工居住條件，一方面要將農民工納入城市住房保障體系中，但是值得注意的是，部分地區最近推出的公共租賃房，原定是面向沒有當地戶口的外來人員的政府租賃項目，但卻被用來吸引專業人才，而不是低收入者或貧困人口，最需要住房保障的人群卻沒有受益。另一方面，租賃住房仍將是農民工解決住房問題的主要途徑，應該加強地下室、城中村、城鄉結合部居住環境的整治管理，優化居住環境，規范租賃行為，并對農民工租房提供一定補貼，通過健全發展房屋租賃市場，改善農民工住房條件。

3 健全農業轉移人口市民化推進機制

推進農業轉移人口市民化，關鍵是要強化各級政府責任，合理分擔公共成本，充分調動社會力量，構建政府主導、多方參與、成本共擔、協同推進的農業轉移人口市民化機制。

3.1 主要問題

3.1.1 部分農民擔心進城可能面臨原有福利的損失

按照相關法律規定，農村居民轉為城鎮居民后，農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體資產收益分配權可能被集體收回。尤其是在發達地區，農村土地價值很高，農業戶口如果轉為非農業戶口，可能會失去土地征用所帶來的大量補償。此外，農村居民轉為城鎮居民后，生二胎的條件更為嚴格。這些都對農民進程的積極性造成影響，在部分地方甚至出現了已將農業戶口轉為非農業戶口的居民要求再將戶籍轉回去的現象。

3.1.2 部分城市居民擔心自己的福利水平會因為外來人口落戶而下降 針對廣州當地居民的一份調查顯示，超過半數的城市居民認為，農村遷移人口理應有權享有醫療、義務教育、參加工會、在居住地的選舉權利。約有同樣數量的居民反對遷移人口申請失業補償、低保和廉租房[15]。另一項利用2005年全國綜合社會調查數據研究發現，公共服務更完善、公共服務質量更高的地區的居民，更不愿意接受遷徙人口[16]。這項調查還發現，社會經濟背景狀況差的城市居民，也不愿意接受遷徙人口，面臨較高就業壓力的城市居民也持同樣的態度。在部分城市還發生了城市學生家長到學校抗議招收農民工隨遷子女過多的事件。

3.1.3 地方政府推進戶籍制度改革的積極性不高 地方政府擔心，一方面，額外的服務需求大幅增加，將導致現有城鎮居民享有的服務質量下降，這會加劇社會矛盾；另一方面，人口流入可能不是為了獲得勞動力市場的機會，而是為了享有城市的公共服務[17]。而且深化戶籍改革的好處是全國性的，但根據目前對基本公共服務提供的政府間財政安排，主要社會服務和社會保障項目所需的多數資金由地方政府負責（圖1），改革的成本主要由地方政府來承擔，地方政府缺乏為農民工及其家庭提供免費服務或補貼服務的動力。

3.1.4 擴大城市公共服務覆蓋面面臨較大的資金壓力 面對外來人口規模持續增長，城市公共服務供給不足已經非常明顯。如果提高公共服務的可及性，外來人口將更多地舉家遷移，將使得人口流入城市速度加快，公共服務需求將進一步增加。擴大城市公共服務覆蓋面，就需要新建學校，增加更多的社區衛生服務中心，增加更多的社會保障補貼，將對公共財政造成較大壓力，一些城市短期內無力承擔這些財政資金的支出。

圖1 2012年中央和地方支出結構Fig. 1 Central and local government expenditure structures in 2012數據來源：《中國統計年鑒（2013）》。

據測算，讓現有的農民工享受義務教育、基本公共醫療服務、社會保障（醫療和養老），社會救助項目及保障性住房，每年所需的投入約為2012年GDP的1.22%；假如所有留守兒童都跟隨父母來到城市，投入將增至2012年GDP的2.51%；如果將城鎮養老保險向農村外來務工人員擴展費用債務的現金流計算在內，投入將增至2012年GDP的3.14%（應付負債成本折現已計入）。考慮這些費用以及關于醫療支出增長和保障房覆蓋面的假設，2020年則需要2012年GDP的4.78%（表4）。

表4 城市社會服務向農業轉移人口覆蓋的成本占2012年GDP的比重（%）Table 4 Costs of social services transferred from urban to migrants to GDP ratio in 2012（%）

3.2 對策建議

3.2.1 建立事權和支出責任相適應的制度 在推進農業轉移人口市民化過程中，調整社會保障和義務教育兩個方面的事權和支出責任最為重要。當前社會保險項目屬于市縣級政府的責任，由獨立的地方政府社會保障基金管理，資金來源于社會保險繳費和政府補貼。要實現社會保障的可轉移性，實現這些社會福利項目的全國統籌，應該增加中央資金統籌的力度。當前，我國義務教育發展的責任主要由地方政府承擔。由于人口的流動性，教育所產生的外部性較大，地方政府提供足夠的教育資源的積極性不高。按照國際經驗，中央政府應該承擔絕大部分的教育費用。

3.2.2 建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制 “錢隨人走”將降低流入地政府公共財政支出的壓力，這將降低城市居民和政府對向外來人口提供服務的抵觸。近幾年，在一般性轉移支付中，對常住人口超過戶籍人口的部分進行了一定比例的折算，已經在轉移支付中體現了常住人口的因素；在均衡性轉移支付中，實質上已經考慮了農業轉移人口市民化的因素[18]。但是從實際情況看，常住人口在轉移支付核算中的權重仍然過低。以外來人口最多的廣東省為例，2011年中央財政對義務教育補助達1 265.1億元，平均每個學生補助約874元。而對廣東省義務教育補助僅為26.25億元，按全省義務教育在校生1 300萬人計算，生均補助201元，還不到全國平均水平的四分之一[19]。應該進一步加大常住人口在核算一般性轉移支付和教育轉移支付、社會保障和就業轉移支付、醫療衛生轉移支付中的權重。

3.2.3 保障進城落戶農民的農村財產權益 在前一段時期，一些地區進行了農民以放棄土地（承包地、宅基地）為條件換取城鎮戶口的試點。從試點的情況看，大多數的農民不愿意為了進城而放棄自己的土地。據有關機構調查，2010年86.3%愿意進城定居的農民工希望保留承包地，66.7%愿意進城定居的農民工希望保留農村的宅基地和房產[20]。土地承包經營權和宅基地使用權是法律賦予農戶的用益物權，集體收益分配權是農民作為集體經濟組織成員應當享有的合法財產權利。進城落戶農民是否有償退出“三權”，應根據黨的十八屆三中全會精神，在尊重農民意愿前提下開展試點。現階段，不應該以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。

致謝：感謝農業部農村經濟研究中心張紅奎副研究員、中國農業大學中國政策研究中心博士生高鳴對本文的建議和幫忙。

[1] 宋洪遠. 當代中國經濟轉型與農村發展研究（上、下） [M]. 北京: 中國農業出版社, 2014.

Song H Y. Contemporary Chinese Economic Transformation and Rural Development Study[M]. Beijing: China Agriculture Press, 2014.

[2] 農業部農村經濟研究中心. 農村改革發展與全面建成小康社會[M]. 北京: 中國農業出版社, 2013.

Research Center for Rural Economy of Ministry of Agriculture. Rural Reform and Development and Building a Moderately Prosperous Society[M]. Beijing: China Agriculture Press, 2013.

[3] 廖洪樂. 農民市民化與制度變革[M]. 上海: 上海遠東出版社, 2013.

Liao H L. Urbanization of Rural Population and Institutional Innovation[M]. Shanghai: Shanghai Far East Publishers, 2013.

[4] 陳錫文. 農業和農村發展: 形勢與問題[J]. 南京農業大學學報(社會科學版), 2013(3): 1-10.

Chen X W. Agriculture and rural development: Current situation and problems[J]. Journal of Nanjing Agricultural University (Social Sciences Edition), 2013(3): 1-10.

[5] 宋洪遠. 中國新農村建設: 政策與實踐[M]. 北京: 中國農業出版社, 2012.

Song H Y. Chinese New Countryside: Policy and Practice[M]. Beijing: China Agriculture Press, 2012.

[6] 全國農村固定觀察點辦公室. 農村發展: 25年的村戶觀察[M].北京: 中國農業出版社, 2012.

Fixed-Site Rural Survey office. Rural Development: Observed of Villages and Household for 25 years[M]. Beijing: China Agriculture Press, 2012.

[7] 中國發展研究基金會. 農村全面建成小康社會之路[M]. 北京:中國發展出版社, 2014.

China Development Research Foundation. Road of Building Moderately Prosperous Society[M]. Beijing: China Development Press, 2014.

[8] 宋洪遠. 中國農村要素市場調查分析報告[M]. 北京: 中國農業出版社, 2012.

Song H Y. Analysis Report for China’s Rural Factor Market Survey[M]. Beijing: China Agriculture Press, 2012.

[9] 中國兒童中心. 中國九城市流動兒童狀況調查研究報告[EB/OL]. (2003-11-06). 泉 州 網 , http://www.qzwb.com/gb/ content/2003-11/06/content_1042898.htm.

China center for children. Research report for Chinese migrant children in nine cities[EB/OL]. (2003-11-06). Quanzhou network, http://www.qzwb.com/gb/content/2003-11/06/content_1042898. htm.

[10] 國務院發展研究中心, 世界銀行. 中國推進高效、包容、可持續的城鎮化[M]. 北京: 中國發展出版社, 2014.

The United Study Groups of Development Research Center of the State Council and World Bank. China: Promoting Efficient, Inclusive and Sustainable Urbanization[M]. Beijing: China Development Press, 2014.

[11] 全國總工會. 關于新生代農民工問題的研究報告[N]. 工人日報, 2010-06-21.

All-China Federation of Trade Unions. Research report for new generation of migrant workers[N]. Workers Daily, 2010-06-21.

[12] 柯楠. 保障和完善農民工健康權益的法治向度[J]. 行政論壇, 2011(3): 78-81.

Ke N. The direction of rule by law guarantee and improve the rights and interests of peasant workers health[J]. Administrative Tribune, 2011(3): 78-81.

[13] 李堯遠, 王禮力. 關于新型農村合作醫療基金統籌層次的探討[J]. 西北大學學報(哲學社會科學版), 2011, 41(1): 85-88.

Li Y Y, Wang L L. Discussion on the overall planning level of new rural cooperative medical fun[J]. Journal of Northwest University (Philosophy and Social Sciences Edition), 2011, 41(1): 85-88.

[14] 國家統計局. 2013年全國農民工監測調查報告[EB/OL]. (2014 -05-12). http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_ 797821.html.

National Bureau of Statistics of the People’s Republic of China. Monitoring and survey report about national migrant workers in 2013[EB/OL]. (2014-05-12). http://www.stats.gov.cn/tjsj/ zxfb/201504/t20150429_797821.html.

[15] 劉林平. 交往與態度: 城市居民眼中的農民工——對廣州市民的問卷調查[J]. 中山大學學報(社會科學版), 2008(2): 183-192.

Liu L P. Interaction and attitude: Migrant peasant workers in the eyes of urban citizens: A survey of the Guangzhou citizens[J]. Journal of Sun Yat-Sen University (Social Science Edition), 2008(2): 183-192.

[16] 王嘉順. 區域差異背景下的城市居民對外來人口遷入的態度研究——基于2005年全國綜合社會調查數據[J]. 社會, 2010, 30(6): 156-174.

Wang J S. A study on the attitudes toward the immigrants by urban residents with regional disparities based on the 2005 national comprehensive social survey data[J]. Chinese Journal of Sociology, 2010, 30(6): 156-174.

[17] 國務院發展研究中心和世界銀行聯合課題組. 中國: 推進中國推進高效、包容、可持續的城鎮化[J]. 管理世界, 2014(4): 5-41.

The United Study Groups of Development Research Center of the State Council and World Bank. China: Promoting efficient, inclusive and sustainable urbanization[J]. Management World, 2014(4): 5-41.

[18] 程凱. 農民該如何變成市民[N]. 華夏時報, 2014-08-04.

Cheng K. How farmers become a citizen[N]. China Times, 2014-08-04

[19] 林世寧, 李小夏. 廣東隨遷子女義務教育在校生超300萬[N].羊城晚報, 2013-09-10.

Lin S N, Li X X. Compulsory education students for migrant children have over three millionin in Guangdong[N]. Yangcheng Evening News, 2013-09-10.

[20] 騰訊網. 國務院報告: 多數農民工進城定居盼留承包地[EB/ OL]. (2011-06-13). http://news.qq.com/a/20110613/000368.htm.

Tencent. The state department report: Most peasant worker’s settling down in city are contracted land[EB/OL]. (2011-06-13). http://news.qq.com/a/20110613/000368.htm.

（責任編輯：童成立）

Accelerate the reform of rural household registration system to promote the integrated development of both urban and rural areas

SONG Hong-yuan
（Research Center for Rural Economy, Ministry of Agriculture, Beijing 100810, China）

With the development of urbanization in China, the integrated development of urban and rural areas and the citizenization of rural labors become important issues. The reform of the household registration system is the key to solve the problem. Currently, the main issues of the household registration system reform include: the reform progress of household registration systems in big cities is slow and it is hard to access public services for migrant population in cities since welfare and household registration are tied together. Current main problems of rural labors include: some farmers are afraid of losing their original welfare, urban citizens also worry about their welfare loss because of the migrant population settlement, the local government is not very enthusiastic to promote the household registration system reform, and the expansion of urban coverage of public services faces great financial pressure. Therefore, to speed up the reform of household registration system, to promote the urbanization of rural migrants and the integrated development of urban and rural areas, this paper provides the following suggestions: to establish a system of which authority and responsibility match each other, to construct a mechanism of which the financial transfer payment and the citizenization of rural migrants are linked together, and to protect the property rights and interests of settled farmers.

the household registration system; reform; the integration of urban and rural areas; basic public services; agricultural migrants

SONG Hong-yuan, E-mail: jing1202@sohu.com.

F320.2

A

1000-0275（2016）06-1021-08

10.13872/j.1000-0275.2016.0106

宋洪遠. 加快戶籍制度改革 推動城鄉一體化發展[J]. 農業現代化研究, 2016, 37(6): 1021-1028.

Song H Y. Accelerate the reform of rural household registration system to promote the integrated development of both urban and rural areas[J]. Research of Agricultural Modernization, 2016, 37(6): 1021-1028.

福特基金會資助課題。

宋洪遠（1959-），男，河南鹿邑人，研究員，博士生導師，主要從事農村發展與政策研究，E-mail: jing1202@sohu.com。

2016-09-01，接受日期：2016-09-06

Foundation item: Ford Foundation Funded Project.

Received 1 September, 2016;Accepted 6 September, 2016