我國憲法與廉政制度建設

王　輝

(嘉應學院 政法學院，廣東梅州 514015)

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我國憲法與廉政制度建設

王輝

(嘉應學院 政法學院，廣東梅州 514015)

摘要：我國廉政制度建設已呈現出體系化、制度化、多維化和常態化的特點，但同時也需要增強廉政制度建設的法律化。在我國憲法不能完全滿足廉政制度建設需要的情況下，可以通過在憲法序言中體現廉政制度建設思想，在總綱中明確規定具體廉政制度建設內容、在公民權利與義務中規定禁止選舉中的舞弊行為及在國家機構中增設廉政機構等完善思路，來加強我國憲法對廉政制度建設的領導力和指導力。

關鍵詞：廉政制度建設；憲法；反腐敗；廉政機構

廉政制度建設和反腐敗斗爭關系黨和國家的生死存亡，腐敗是黨之大敵、國之大敵、民之大敵。中共十八屆四中全會提出，“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現象。”反對腐敗，加強廉政制度建設，是中國共產黨和中國政府的堅定立場。

一、我國廉政制度建設的現狀

(一)對我國廉政制度建設的理解

在學術界，學者們對于廉政有著不同的理解：有學者從現代社會廉政的特征和實質出發，認為“廉政”包含“廉正”、“廉樸”、“廉節”、“廉制”四個要素。*參見夏勇：《憲政建設——政權與人民》，社會科學文化出版社2004年版，第141-145。也有學者從廉政的內容出發，認為“廉政”就是公正廉明的政局、政制、政策和政德的良性結合與辯證統一。*參見吳光：《廉政的內涵與中國廉政制度建設的歷史經驗》，載《浙江社會科學》2006年第3期。還有學者從“廉價”的政府和“廉潔”的政府工作人員出發，認為在我們關注政府廉潔的問題時，還應關注廉價的問題，僅僅做到廉潔的政府還不是一個好的政府，只有既廉潔又廉價的政府才是好的政府。*參見張康之：《論“廉政制度建設”一詞的完整內涵》，載《中國行政管理》2010年第8期。當然，從文字解釋學角度看，“廉”即廉潔，“政”即國家政權機關及其公務活動，廉政即“廉潔的政治”。因為對“廉潔”的判斷標準具有時代性和個人的主觀性以及社會的發展性，“政治”也是具體化的時代性概念，所以廉政在不同的語境中和具體范圍內呈現出多層次的含義。

廉政制度建設，顧名思義就是廉潔政治的制度構建和設立。廉政制度建設涉及領域廣泛，是一項綜合性、全面性的系統工程，可以包括廉政政治思想建設、廉政文化教育建設，廉潔政府的組織機構建設、廉政制度機制建設、廉政法律法規建設以及廉潔政府的學習建設等。在我國依法治國理念形成之后，尤其應注重廉政法律法規建設。廉政制度建設與腐敗治理關系緊密，是一個問題的兩個方面。相比反腐敗注重從打擊的角度懲治腐敗而言，廉政制度建設的內容更全面，包涵的意義更廣泛，更注重從制度與體制上鏟除腐敗的根源，預防腐敗、扼制腐敗、消滅腐敗。

(二)我國廉政制度建設正加快推進

1.體系化。對于廉政制度建設，中共十五大提出了堅持標本兼治、綜合治理，逐步加大治本的力度，通過深化改革從源頭上預防和治理腐敗的要求。中共十六屆三中全會明確提出要“建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系”。中共十六屆四中全會進一步提出了“堅持標本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預防”的十六字方針。中共十八大報告又指出“要堅持中國特色反腐倡廉道路，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防方針，全面推進懲治和預防腐敗體系建設，做到干部清正、政府清廉、政治清明。”這是執政黨關于廉政制度建設的重大戰略決策，體現了著眼全局、遵循規律、注重預防、依靠民主法治和德治多管齊下，構建標本兼治的綜合廉政防腐體系的總體思路。

2.制度化。在堅持依法治國基本方略下，我國重視發揮法律法規制度的規范和保障作用，不斷推進廉政制度建設法制化、規范化。執政黨以中國共產黨章程為依據，制定了一系列中國共產黨黨內制度規定，逐步形成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐敗和廉政制度建設體系。*參見國務院新聞辦公室：《中國的反腐敗和廉政制度建設》(白皮書)，2010年12月29日發布。如1997年開始試行、2010年修訂實施的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》，2007年頒布的《中共中央紀委關于嚴格禁止利用職務上的便利謀取不正當利益的若干規定》，2009年頒布的《國有企業領導人員廉潔從業若干規定(試行)》，2013年5月發布的《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》，2013年11月發布實施的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，2013年12月發布了中共歷史上第一次編制的黨內法規制定工作規劃——《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃》，2015年發布了新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》，這些都標志著我國廉政建設的制度化已從執政黨開始，并將進一步加強與完善。

3.多維化。廉政制度建設關系到國家建設和發展的方方面面，因此，要在政治、經濟、社會、文化等方面加強廉政制度建設，實現廉政制度建設的多維化。在政治上加強廉政制度建設，維護人民群眾利益，才能贏得人心，獲得人民群眾的擁護；在經濟上注重廉政制度建設，促進保障社會發展進步，才能鞏固執政基礎，實現黨和國家的長治久安；在社會上推動廉政制度建設，以優良的黨風促進政風，才能帶動形成優良民風，形成和諧的黨群關系，構建社會主義和諧社會；在文化上實施廉政制度建設，促進文化大繁榮、大發展，建設文化強國，才能堅定人民對社會主義制度、全面建設小康社會的信念和信心。因此，深入開展廉政制度建設，不是單單在某一方面下功夫，而是要在政治、經濟、社會、文化等各方面多維展開，使廉政制度建設無死角，真正做到政治清明、政府清廉、干部清正、社會風清氣正。

4.常態化。廉政制度建設是執政黨和國家建設事業的一項長期任務，也是社會關注的一個熱門話題。歷數國家每年召開的重要會議，廉政制度建設和反腐敗工作都是重要內容之一。習近平總書記在中共十八屆中央紀委二次全會上強調指出，“反腐倡廉必須長抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴，關鍵就在‘常’‘長’二字，一個是要經常抓，一個是要長期抓。”由此可以看出，黨和國家已經從戰略和全局的高度出發，要求建立健全常態化、長效化的廉政制度建設機制，推動廉政制度建設取得實效、取得長效。

(三)廉政制度建設對廉政立法的要求日益強烈

尋求有效的手段，采取有效的措施來遏制腐敗是現代文明社會的共同追求。鄧小平指出：“克服特權現象，要解決思想問題，也要解決制度問題”，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”*《鄧小平文選》(第二卷)，人民出版社1994年版，第332頁。廉政制度建設離不開健全的法律和制度，用法律及規章制度來規范和制約公務人員的行為，形成比較完善、有效的制約機制，以此防止腐敗的發生。在法律及規章制度一旦制定和確立之后，它們的作用和效力不會以政府機構的變動和領導人的更換而消失，所以也就從根本上獲得了穩定有序地進行廉政制度建設的保證。對于當代中國來講，除了堅定不移地走依法治國的道路，加快民主的進程，加大預防、懲治腐敗的法制力度，完善廉政立法體制之外，別無其他更好的途徑。*參見林喆：《權力腐敗與權力制約》(修訂本)，山東人民出版社2012年版，第416頁。

在依法治國方略的引領下，我國初步建立了一系列的反腐敗和廉政制度體系。誠然，這些制度對廉政建設起到了很好的作用，但是我們發現有很多制度是臨時性措施，只治標而不治本，還沒有從根本上解決問題。直到目前，我們仍缺少一種能對公職人員的日常行為經常起教育、規范作用，并帶有根本預防性的制度措施。此外，執政黨黨內紀律和政府文件雖然也起一定作用，但缺乏普遍適用性、規范性和長期的連續性。同時，還由于這些文件的制定缺乏嚴格的程序，又大多是黨內文件，行文簡單，執行、監督和懲戒等具體措施不夠健全，因此，實踐效果并不理想。經驗證明，腐敗不能靠運動來整治，廉政不能光靠黨和政府機關文件來保證，廉政建設更重要的是要靠法律制度建設。法律具有權威性、連續性、規范性和強制性等特點，并明令公布，便于廣大群眾監督實施。通過立法規范公職人員的日常行為，不但對反腐敗能起到一種防止和懲戒作用，而且還會對人們起到經常性的教育作用，獲得較為明顯的效果。

目前，我國在對腐敗行為的預防、抑制和懲治方面，缺乏相對的有效的法律機制。比如我國現行《憲法》中并沒有直接關于廉政制度建設的表述，使廉政法律法規的出臺明顯缺乏憲法依據，也沒有一部統一的廉政立法，造成廉政制度建設缺少廉政基本法的指導。雖然早在20世紀80年代，就有人大代表提出過立法反腐的問題，但直到2015年3月，我國才把推進反腐敗國家立法提上全國人大2015年的重點工作計劃。全國人大及其常委會應盡快把廉政立法作為當前立法的一項重要任務提上議事日程，爭取早日在我國建立起一套較完備的廉政法律體系。

二、我國廉政制度建設的憲法規定有待完善

(一)我國憲法對廉政制度建設的間接規定

在廉政制度建設方面，雖然目前我國還沒有專門的廉政法，但以憲法為核心的各項法律法規中，對廉政制度建設的內容都有各自的一些體現。作為我國法律法規的母法——憲法，對廉政制度建設的間接規定主要體現在以下方面：

1.反對官僚，接受人民監督制度。我國《憲法》第27條規定：“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義。一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”

《辭海》對“官僚主義”的解釋是：“脫離實際、脫離群眾、做官當老爺的領導作風。”官僚主義的主要表現和危害是命令主義、形式主義等。官僚主義給廉政制度建設帶來很多危害，既危及到我黨長期且穩定的執政地位，也會引起全社會的普遍不滿，與黨的事業和人民的利益格格不入。我國廉政制度建設離不開人民的監督，在國家機構及其工作人員履行職責的過程中，人民有權通過各種途徑和形式對他們實行監督，以保證其不折不扣地為人民行使權力，全心全意為人民服務。

2.選舉制度。我國《憲法》第34條規定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。”

廉政制度建設是一項綜合性的工程，它涉及到我國政治制度的每一個環節，為政不清廉現象的出現，與政治制度的一些環節所存在的問題密不可分，而選舉制度則是這些環節中的重要一環。廉政建設與我國選舉制度既具有直接的關系，又具有深層而重要的間接關系。*參見王玉明：《完善選舉制度 促進廉政制度建設》，載《中國人民大學學報》1991年第5期。

選舉制度是選舉國家各級代表機關的代表和其他公職人員的原則和制度的總稱，該制度集中表現在憲法和有關選舉的法律規范中。選舉制度具有雙重作用，既可為權力的取得提供機會，也能對權力的行使實施監督。選舉制度在廉政制度建設中的作用，就是要通過選舉選出能夠代表選民意志、符合大多數人共同要求的人民代表和執政者，以實現大多數人的政治訴求。如果當選的執政者出現貪腐，損害了國家和社會利益，選民則可以通過罷免等方式使執政者無法繼續執政，從而保證了國家機關的廉明公正。

3.舉報制度。我國《憲法》第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”

1995年中共中央紀律檢查委員會、中央監察部為了保障檢舉、控告人依法行使檢舉、控告的權利，維護檢舉、控告人的合法權益，促進黨風廉政制度建設和反腐敗斗爭，根據《中國共產黨黨員權利保障條例》和現行監察法律、法規，制定了關于保護檢舉、控告人的有關規定。任何單位和個人有權向紀檢監察機關檢舉、控告黨組織、黨員以及國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員的違法違紀行為，任何單位和個人不得以任何借口進行阻攔、壓制。紀檢監察機關受理檢舉、控告和查處檢舉、控告案件，必須嚴格保密。其中特別規定，任何單位和個人不得擅自追查檢舉、控告人。對確屬誣告陷害，需要追查誣告陷害者的，必須經地、市級以上(含地、市級)黨委、政府或紀檢監察機關批準。

4.審計監督制度。我國《憲法》第91條規定：“國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督。審計機關在國務院總理領導下，依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。”

審計是審計機關依法獨立檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、會計報表以及其他與財政收支、財務收支有關的資料和資產，監督財政收支、財務收支真實、合法和效益的行為。審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。審計監督制度的設立與完善，有利于維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政制度建設，保障國民經濟和社會健康發展。

積極發揮審計監督作用，建立健全懲治和預防腐敗體系，是推進廉政制度建設的首要任務。審計監督的特點決定了它在廉政制度建設中的重要作用，不僅可以揭露腐敗行為產生的原因、腐敗本質以及腐敗的危害，警醒廣大干部和群眾自覺地同一切腐敗行為作斗爭；又可以對腐敗行為起到懲治和威懾作用。同時，審計監督還能夠約束黨政機關的經濟行為，發現社會經濟組織的違法違紀行為，促使有關單位和人員在行使職權、開展經濟活動中奉公守法、清正廉潔，防止發生權錢交易等腐敗現象。

5.法律監督制度。我國《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”法律監督在廣義上是指國家機關、政治黨派、企業事業單位、社會團體及其他社會組織、公民、新聞媒介、社會輿論等依照法律規定和法定程序，對法律在社會中的實施情況所進行的監察與督促。在狹義上則指專門國家機關依照法定職權和程序對法的實施所實行的監察與督促。*參見葛洪義：《法理學》，中國政法大學出版社1999年版，第454頁。在我國，法律監督特指人民檢察院的監督。人民檢察院對國家工作人員貪污、賄賂、挪用和瀆職侵權案件的偵查是法律監督和反腐敗的重要手段。與此同時，根據法律監督和廉政制度建設的需要，人民檢察院對經過初查或偵查認定夠不上犯罪，但屬嚴重違法行為的干部，可向國家權力機關和干部管理部門提出檢察建議和罷免建議。

法律監督是制約腐敗促進廉政制度建設的一種最有效最可靠的手段之一。腐敗的核心問題和主要表現是權力的腐敗。要懲治腐敗，首先就應懲治國家機關中的權力腐敗，就應加強對國家機關及其他工作人員的權力活動和權力行為進行法律監督；其次，進一步完善法律監督體系，加強法律監督力度和廣度，是懲治腐敗和加大廉政制度建設的有力措施。

(二)我國憲法關于廉政制度建設的規定不足和缺失

1.憲法缺失對廉政制度建設的明確規定。我國《憲法》是由序言、總綱、公民的基本權利和義務、國家機構以及國旗、國歌、國徽、首都等五個部分組成。通過研讀我國《憲法》的全部內容，發現在我國的憲法條款中均沒有出現“廉政”、“廉政制度建設”及“廉政建設制度”等字樣，也沒有與廉政制度建設相關的“反腐敗”制度的表述，這表明我國《憲法》對廉政制度建設并沒有直接明確的規定。盡管這種“沒有直接明確的規定”并不是說我國《憲法》沒有廉政制度建設的體現，如前文所述，實際上我們能從憲法條款的規定中尋找出相應廉政制度建設的思想，但這是一種非直接的規定。憲法作為我國的根本大法，是一切法律制度的立法之基，對于廉政制度建設這樣重大的制度要求應有明確的規定。

2.憲法重視廉政制度建設的程度不夠。我國現行《憲法》是在1982年制定的，并經1988年、1993年、1999年和2004年四次修正。從憲法制定和修正的時代背景等各方面綜合來看，當時國家權力機關并沒有把廉政制度建設和反腐敗作為立憲和修憲的重點，在憲法條文中也沒有出現廉政制度建設和反腐敗內容的規定，表明當時我國憲法對廉政制度建設的重視程度還不夠，或者說執政黨和國家在當時還沒有把廉政制度建設的重要性放到憲法的高度去考慮。然而，從我國現在廉政制度建設和反腐敗斗爭的形勢上看，廉政問題已關系到國家事業的興衰成敗，必須要把廉政制度建設及懲治和預防腐敗的要求融入到政治、經濟、法律等領域各環節改革之中，必須超前思考，強化頂層設計，注重統籌規劃，只有這樣才能為我國全面深化改革提供堅強后盾。

3.憲法體現廉政制度建設的內容不多。我國《憲法》雖然在廉政制度建設和反腐敗制度多方面有許多間接的體現，比如官僚主義可能產生腐敗，而對于如何預防和懲治腐敗，在我國《憲法》中就有了“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務”的規定。通過人民群眾的監督，賦予社會以批評、建議、申訴、控告和檢舉等權利，就可以建立起相應的廉政制度。審計監督和人民檢察院的法律監督，對于構建我國的廉政制度建設同樣也起到了至關重要的作用。但是不是我們就據此認為廉政制度建設內容已在我國憲法中非常完備呢？從綜合對比上來看，我國憲法規定的廉政制度建設內容還不是很充分，這既表現在我國憲法體現廉政制度建設的內容不多，也表現在與其他國家憲法相關規定的對比上相對不足。比如有些國家在憲法中對國家公職人員的在職行為進行了明確規定，使公職人員在行為上受到很多限制。例如，《美國聯邦憲法》第2條第4款規定：“合眾國總統、副總統及其他所有文官因叛國、賄賂、或者其他重罪或輕罪而被彈劾并判罪者，均應免職。”而對于我國憲法來說，并沒有對國家公職人員的在職行為做出限定，也就造成了我國憲法在廉政制度建設內容上還不夠全面和完善。

三、強化我國廉政制度建設的憲法權威

“腐敗行為對任何實現現代化理想的努力都是十分有害的，腐敗盛行造成了發展的強大障礙與限制”，同時它“降低人們對政府及其機構的尊敬與忠誠”。*[瑞典]岡納·繆爾達爾：《亞洲的戲劇——對一些國家貧困問題的研究》，北京經濟學院出版社1992年版，第147頁。在我國，腐敗的蔓延發展，已嚴重破壞和阻礙了社會主義市場經濟體制的正常發育和經濟建設的健康發展。同時，日益嚴重的腐敗現象實際上阻礙著我國憲法價值的實現。*參見韓大元：《亞洲立憲主義研究》，中國人民大學出版社1996年版，第180頁。在1982年《憲法》頒布后，憲法在社會生活中發揮了重要作用，所取得的成就有目共睹。然而，我國憲法在廉政制度建設方面的實施效果卻并不理想。雖然我國學者對廉政問題的關注是空前的，也發表了不少研究成果，但卻對廉政與憲法的關系缺乏必要的研究，也沒有將廉政制度建設納入到憲法條款內容的總體框架之中去進行研究。為政清廉是我國社會主義的本質屬性之一，任何形式的腐敗行為都有悖于我國憲法的基本原則，同社會主義制度的性質根本不容。因此，完善我國憲法中的廉政制度，強化廉政制度建設的憲法權威是我國廉政建設的重要內容。

(一)在憲法序言中體現廉政制度建設思想

一般來說，各國在憲法中都有序言，把不宜在憲法條款中表述的內容，但又必須說明的內容通過序言進行表達。對于序言的內容，往往是涉及到國家立憲的歷史發展背景、立場和基本原則等，是國家要通過憲法反映的重要內容。

憲法序言是我國憲法的重要組成部分。我國憲法序言的13個自然段共1900多字，其中并沒有表述廉政的制度和思想，也沒有體現出反腐敗的規定和內容。但是，從我國反腐敗所面臨的形勢上看，廉政制度建設已到了刻不容緩的地步。“腐敗問題解決不好會導致亡黨亡國”，“腐敗問題越演越烈，最終必然會亡黨亡國”，在國家領導人的反復告誡中，反腐敗斗爭的嚴峻性確實振聾發聵、令人深省。因此，為了彰顯我國對反腐敗和廉政制度建設的重視和決心，有必要在憲法中通過憲法序言來體現廉政制度建設的思想，從而奠定我國反腐的憲法基礎，也進而提高我國廉政制度建設的法律地位，在憲法的指導下，可以再制定廉政制度建設的法律法規，形成以憲法為核心、專門廉政制度為配套的完整的廉政制度建設法律體系，如此才能有利于我國全面開展反腐敗斗爭和建立廉政制度。

(二)在憲法總綱中規定具體廉政制度建設內容

由于憲法序言表達內容的局限性，憲法的很多內容則需要通過憲法序言以外的條文進行規定，這樣才能針對具體制度作出更加詳細的規定。

我國憲法總綱共32條，規定了政治制度、經濟制度、文化制度與社會制度等，覆蓋了我國社會主義重要的制度內容。廉政制度建設與政治制度、經濟制度、文化制度等密切相關，如果沒有廉政制度保駕護航，國家的政治、經濟和文化等各項制度不可能建設好，也遲早會出現問題，因此，在憲法總綱中應對廉政制度建設作出明確的規定。縱觀美國、新加坡、芬蘭等國家的憲法規定，它們均在憲法中以具體的制度來規定廉政制度建設，使廉政制度建設達到了最高的法律地位，從而也奠定了廉政制度建設的憲法基礎，為整個國家的廉政制度建設提供了指導方向。所以在我國憲法總綱中，可根據需要從以下方面明確進行規定：

1.加強廉政制度建設，建立懲治和預防腐敗制度體系。廉政制度建設與反腐倡廉息息相關，關系到黨和國家的生死存亡。廉政制度建設和建立反腐倡廉制度體系是廉政制度建設和反腐倡廉的重要保證，是黨和國家制度建設的有機組成部分，是社會主義政治文明的重要內容，也是社會主義市場經濟健康發展的重要保障。廉政制度建設是一項龐大的系統工程，既要加強頂層設計，又要注意制度落實；既要從長計議，又要立足解決眼前反腐敗工作面臨的實際問題，這樣才有利于廉政制度建設的長遠建設和發展。因此，在憲法總綱中可規定：“我國要加強廉政制度建設，建立懲治和預防腐敗制度體系”。通過此條的規定，得以使廉政制度建設和建立懲防腐敗制度體系在憲法中明確，也為我國廉政制度建設提供了憲法依據。根據憲法的廉政制度建設規定，也就可以出臺和頒布相應的廉政法律法規，以此建立反腐倡廉的制度體系。

2.建立國家公職人員財產申報制度。財產申報是為了便于檢查和監督國家公職人員謀取非法利益的一種預防性廉政措施。透明是腐敗的克星，陽光是最好的防腐劑，被喻為“陽光法案”的公職人員財產申報制度，就具有極為重要的反腐作用。美國憲法對參眾兩院議員工資領取、工資調整等有明確的規定，同時又輔之以1989年《道德改革法》(美國財產申報制度的藍本)，要求包括總統、副總統、國會議員、聯邦法官以及行政、立法和司法三大機構的工作人員及其配偶或受撫養子女的財產申報資料必須公開，供大眾查閱，接受社會監督。新加坡憲法在保障公職人員較高工資收入的同時，禁止國家人員經商，為實現這些要求，新加坡還制定了《財產申報法》《公務員守則和紀律條例》《防止貪污法》等配套法律法規，構成了新加坡財產申報的法律體系。我國在1995年出臺了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》、2001年《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定(試行)》以及2010年《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，其中均有財產申報的內容。但從實踐效果上看，存在著財產申報范圍不全、申報的時限和種類不全、受理機構設置不合理和申報結果缺乏法律監督等問題。因此，在憲法總綱中應當規定國家公職人員財產申報制度，這不僅是依法治國的需要，也是開展廉政制度建設和深入實施反腐倡廉的重要手段。通過憲法的規定，不但賦予了國家公職人員財產申報制度法律的權威性、規范性和強制性，也為建立專門的公職人員財產申報法提供了憲法依據，確保所有國家公職人員財產申報制度的統一性。

3.建立國家公職人員行為規范制度。國家公職人員的行為，在不同的時間和場合代表著不同的公職行為和私人行為。確立公職人員行為規范的作用在于告誡國家公職人員在他所進行的公務和私人活動中，哪些事不允許做，哪些事允許做，應該怎么做，從而把廉政制度的各種要求化作公職人員的生活準則。在憲法中對國家公職人員的在職行為進行明確規定，已是很多國家的做法。新加坡憲法規定，總統不得擔任任何營利性的職務，并不得從事任何商業活動。芬蘭憲法要求國家公務員能力、資格和品德三者兼備。品德表現在公務員的行為之中，行為不端者不得被錄用。

我國憲法欠缺對國家公職人員行為規范的要求。雖然原人事部在2002年頒布了《國家公務員行為規范》文件，以規范公務員的行為，并對公務員廉潔勤政提出要求，但從文件的性質上看，其不是法律法規，其規范性和強制性也不足。目前，我國公職人員數量龐大，公職人員的行為反映著國家機關是否廉政，也深刻影響著社會風氣。法律強制和道德規范是規范國家公職人員行為的兩道門檻。為了克服道德規范約束的隨意性和效力弱的局限，一些國家將倫理道德標準納入法律、法典、法規，以法律形式加以確認和固定，形成了道德規范法規化的趨勢。*參見張泰峰、[美]Eric Reader 《MPA必讀核心課程》編寫組：《公共部門人力資源管理》，鄭州大學出版社2004年版，第45頁。我國憲法應積極面對國家公職人員行為規范的變化，在憲法總綱中增加對公職人員行為的規范要求，確立公職人員行為規范的憲法性權威，為建立公職人員行為規范體系奠定基礎。

(三)在憲法公民權利與義務章節中規定禁止選舉中的舞弊行為

選舉制度是當代國家政治制度的重要組成部分，已成為世界各國顯示其進步程度的標志。在現代社會，選舉與權力有著密切的聯系，直接關系到如何公正地組織權力和有效地控制權力。西方國家和我國的選舉制度存在著很多不同之處。盡管中西方在選舉制度方面存在諸多不同，但有一點是相同的，就是要杜絕選舉中的舞弊行為，要選舉出真正符合民意的被選舉人。

為防止選舉中的錢權交易和各種舞弊行為，有必要對選舉制度進行更加具體的規范。比如西方國家主要是通過建立選舉經費的申報制度，對選舉經費的來源、規范選舉經費的使用以及嚴懲選舉舞弊行為等進行規范。而對于我國來說，選舉經費是由國家財政承擔，不會存在這方面的問題。我國選舉中應主要規范的是選舉中的舞弊行為，這種行為已在我國一些地方選舉中多次發生。因此，在我國憲法規定公民的選舉權和被選舉權的同時，應規定禁止選舉中的舞弊行為，來保證選舉人選舉權的正確行使，真正選出清廉為民的人民代表。

(四)在憲法國家機構章節中增設廉政機構

廉政機構，又稱反腐敗機構，是指國家為了保證廉政法律的實施，教育、預防、調查、懲處公職人員的腐敗行為而設置的專門的或兼職的權力機構。廉政機構是“國家廉政體系”的重要支柱之一。*參見黃曉輝：《關于我國廉政機構建設的思考》，載《學術界》2011年第4期。美國廉政機構眾多，立法、司法、行政部門都設有廉政機構負責本系統的廉政工作。如參議院有廉政委員會，眾議院有行為標準委員會，司法系統有全國司法會議，行政系統有政府道德署；除此之外，還有一些跨系統的廉政機構，如獨立的檢察官、司法部門等。新加坡內閣設立了兩個專門監察政府官員的專職機構：廉政署和貪污調查局。廉政署專門負責監督公務員申報個人財產和收入；貪污調查局調查公共服務部門和政府法定機構中的任何貪污嫌疑，負責向檢察機關提請起訴包括行賄、受賄在內的貪污案件，研究貪污案件，提供防范方案。韓國的廉政機構主要有腐敗防止委員會、監查院和檢察機關等。除了美國、新加坡、韓國等國建立廉政機構之外，世界其他國家和地區也基本都有專門的廉政機構。同時各國再輔之以廉政立法、廉政制度和廉政教育，形成了各國特色鮮明的廉政體系，其中有些做法和經驗也值得我們學習和借鑒。

目前，我國反腐敗機構主要有：紀律檢查機關、行政監察機關、審計機關、人民檢察院及國家預防腐敗局。紀律檢查機關是執政黨的紀律監督機關，行政監察機關是政府的行政監督機關，*自1993年1月開始，紀律檢查機關和行政監察機關合署辦公。審計機關是政府的經濟監督機關，人民檢察院是國家的法律監督機關，*1989年后，人民檢察院內部還設立了“反貪污賄賂工作局”，作為專職反貪污賄賂機構。國家預防腐敗局是國家級的專門預防腐敗的機關*國家預防腐敗局成立于2007年9月，列入國務院直屬機構序列，在監察部加掛牌子，由監察部部長兼任國家預防腐敗局局長，主要負責全國預防腐敗工作的組織協調、綜合規劃、政策制定、檢查指導以及預防腐敗的國際合作和國際援助。。此外，如權力機關、審判機關、公安機關、經濟監管機關以及政協、人民團體、新聞媒體等，也從不同側面、不同渠道，以不同方式發揮著一定的廉政監督和反腐敗作用。總體上看，我國已形成了分工明確、專兼結合、懲防并舉的廉政機構體系，并在反腐敗斗爭中做出了積極的貢獻。但是，從我國廉政建設的需要上看，廉政機構也存在一些不足，需要從機構設立、職責分工、職能整合等方面進行統籌規劃。因此，在現有廉政機構的基礎上，可以考慮在憲法國家機構中增設以下廉政機構：

1.設立全國人民代表大會廉政委員會。在全國人民代表大會內部增設廉政委員會作為專門委員會，專門負責廉政工作。增設廉政委員會，其對于廉政工作的重要性已無須贅言，設立的合理性及其職責定位應是我們考慮的主要方面。在最高權力機關內部設立廉政委員會，是為了加強對政府、司法部門的廉政工作監督，聽取有關部門的匯報，并可經常檢查督促有關部門執行廉政法律和反腐敗方面的工作，這是權力機關對其他廉政機構的上一級監督，也是權力機關行使廉政監督的直接方式。廉政委員會還有更為重要的職責是負責監督、檢查由人大選舉任命的國家機關領導人的為政清廉情況，受理人民群眾對他們不廉潔行為的檢舉控告，若認為必要，可指定有關機構進行調查或親自進行調查，負責接受、審查和公布上述國家機關領導人的財產申報。同時，廉政委員會為適應廉政立法的需要，可以負責起草或組織草擬有關廉政方面的法律議案，為廉政立法做好充分準備。

2.設立國家防治腐敗院。當前，我國國家級的預防腐敗專門機構是國家預防腐敗局，屬于國務院直屬機構，負責全國預防腐敗工作及國際合作和國際援助等。從職責上看，國家預防腐敗局承擔的主要是對腐敗的預防工作，其機構地位為政府下的部門機構，缺乏權威性和綜合性，也難以承擔起統攬全國反腐敗工作的重任。*參見黃曉輝：《關于我國廉政機構建設的思考》，載《學術界》2011年第4期。為此，我們需要建立一個隸屬于國家權力機關，直接對權力機關負責，具有權威性、綜合性和獨立性，享有充足資源和充分權力的既負責廉政建設又負責反腐敗的機構，這個機構可以叫國家防治腐敗院。國家防治腐敗院在憲法中可放在國家機構之中，由全國人民代表大會選舉產生，并對全國人民代表大會直接負責，形成與國務院、最高人民法院、最高人民檢察院相并列的格局。設置高規格的國家防治腐敗院，目的是在最高國家權力機關的直接領導下，突出我國廉政建設和反腐敗工作的重要性，體現出防治腐敗部門的權威性和專門性。

3.設立廉政紀律道德督察。廉政建設，不僅僅靠廉政法律來規范行為，也需要通過廉政道德來約束行為。相比于廉政法律的“硬約束”，廉政道德的“軟約束”可影響的范圍更加廣泛，能夠彌補廉政法律的不足，起到查漏補缺的作用。在我國國家機構中的一些部門，特別是可能嚴重滋生腐敗的部門，如工商、稅務、海關、公安、城市建設和道路交通建設、土地資源管理、金融機構以及其他掌握一定審批權的部門中，可通過設立廉政紀律道德督察來加強廉政建設的道德約束。設立廉政紀律道德督察，可根據情況設在國家、省、市及縣的部門機構中，下級廉政紀律道德督察要接受上級廉政紀律道德督察的領導和監督。專門廉政紀律道德督察人員的主要任務是監督國家廉政法律在本部門的執行，起草本部門有關廉政的紀律道德守則和辦事制度，受理本部門有關人員的財產申報，注意及時發現和揭露有關官員的腐敗行為，對本部門人員進行經常性的廉政教育，受理群眾對本部門人員腐敗行為的檢舉和控告等。

4.建立廉政專員制度。現代意義上的廉政專員是指由立法機關任命的，接受來自公民個人對政府機構及其公務人員的投訴，并調查政府官員舞弊情況的專門人員或巡視官。*參見魯文慧：《新西蘭廉政專員制度》，廈門大學2014年碩士論文，第4頁。1975年國際律師公會廉政專員制度研究委員會對廉政專員給出較為權威的定義是：“廉政專員是議會的一個機構，規定于憲法或基于國會或立法機關的決議而設置。它的首長是一個獨立的高級人員，僅對國會或議員負責。他受理被政府機關或其官員或職工違法行為所侵害的人民的申訴，或自動檢舉揭發，而加以調查和糾正，并予以發表”。*陶百川、陳少廷：《中外監察制度之比較》，臺灣中央文物供應社1982年版，第135頁。由于廉政專員為議會提供咨詢和建議，高效解決了議會面對公民的咨詢，對行政部門和人員造成了無形的震懾力，發揮了廉政監督作用。所以，在世界的很多國家中都設立了國家級的廉政專員機構，這些國家遍布亞洲、歐洲、大洋洲和非洲、拉丁美洲等地區，我國香港地區也就是借鑒了廉政專員制度建立了廉政公署機構。面對我國行政監察部門難以克服的對政府部門的依附性現狀，又缺乏監察時絕對的獨立性和權威性的困窘，我國有必要引入一項有效的監督行政權力運行和公民救濟制度，而廉政專員制度正迎合了我國的實際需要。為此，可在我國憲法中設立廉政專員機構，由全國人民代表大會設立和領導，并對其負責，從而保證廉政專員的權威性和獨立性。通過設立廉政專員制度，不但克服了我國現有行政監察制度的弊端，也一定程度上落實了人大的監督權，完善了行政監察制度。同時，廉政專員也接受公民的投訴，可以高效地為公民提供投訴和解決問題的途徑。當然，要想在我國憲法中建立廉政專員制度，還有很多方面需要完善，比如怎樣保障廉政專員的獨立性，以及如何協調和現有行政監察制度的銜接性等等。

四、結語

廉政制度建設，是一項宏大的系統工程。要想完成這一宏大工程，憲法法律制度的支持和保障必不可少。從我國廉政建設和反腐敗斗爭所取得的成績上看，廉政制度建設功不可沒。隨著我國廉政建設的發展，我國憲法也亟需從內容方面加以完善，使之更能滿足廉政制度建設的需要。筆者希望本文立足于通過搭建憲法和廉政制度建設兩者的橋梁，把廉政制度建設提升到憲法的高度來研究，為廉政制度建設的理論研究和實踐開辟一個較新的研究路徑。但又惶然，對我國憲法提出修改或增設新的內容，這不是一件容易的事情，也會面對理論瓶頸和實踐檢驗的難題。而又釋然，本著學術研究的態度，通過此文拋磚引玉為諸多專家學者進行更深入的研究提供參考，共同促進我國廉政制度建設的發展。

[責任編輯：吳巖]

收稿日期：2016-01-06

作者簡介：王輝(1974-)，男，河南南陽人，法學博士，嘉應學院政法學院副教授，研究方向：經濟法、勞動與社會保障法。

中圖分類號：D911

文獻標志碼：A

文章編號：1009-8003(2016)02-0022-09

Subject:Constitution of China for the Building of a Clean Government

Author & unit:WANG Hui

(School of Political Science and Law， Jiaying University, Meizhou Guangdong 514015, China)

Abstract：The building of a clean government has been characterized by a systematic, institutionalized, multi-dimensional and normalized, but at the same time, we need to strengthen legalization for the building of a clean government. In some cases, the Constitution of China cannot fully meet the needs of building a clean government, we can get the thinking of the building of a clean government in the preface of the Constitution and the concrete content of the building of a clean government in the general principles of the Constitution and the prohibition of fraud in the election in civil rights and obligations provisions and the establishment of more clean and honest institutions to strengthen the Constitution of China for the leadership and guidance to the building of a clean government.

Key words：the building of a clean government； the Constitution of China； combating corruption； clean and honest institutions