《創新醫療器械特別審批程序（試行）》解讀

楊勇　雷孝鋒　李爾華　高旭年

?

《創新醫療器械特別審批程序（試行）》解讀

楊勇雷孝鋒李爾華高旭年

作者單位：中山大學達安基因股份有限公司產品注冊與知識產權部，廣東，廣州510065

當前，我國醫療器械行業已進入快速發展期，2014年的市場規模已達到3 000億元人民幣，已經占到藥品市場的17%。在中國醫藥進出口總額里，醫療器械所占比重接近38%，這證明醫療器械在我國醫藥進出口中表現得非常活躍。我國現有1.5萬多家醫療器械企業，仍以“多、小、散、低”為主。無論在國內還是國際市場，我國中低端醫療器械都占有很大的地位；而在高端醫療器械市場，國產產品的比重不高，歸根結底主要是因為我國醫療器械行業的創新水平偏低。長期以來，由于技術儲備、創業環境、資金受限等因素制約，從而造成國內企業創新活躍度、驅動力不足。

針對創新體制問題，國務院新頒布的《醫療器械監督管理條例》（下稱《新條例》）第五條明確體現了國家鼓勵醫療器械的創新和新技術的推廣應用，并在《新條例》總則中體現，足見國家對醫療器械創新的重視。早在《新條例》頒布之前，國家食品藥品監督管理總局（下稱“總局”）已于2014年2月7日發布（食藥監械管〔2014〕13號）公告，制定并頒布了《創新醫療器械特別審批程序（試行）》（下稱《特批程序》）。該程序是在確保上市產品安全、有效的前提下，針對創新醫療器械設置的審批通道，也是食品藥品監督管理部門為促進醫療器械創新發展而推出的重要措施。《特批程序》為鼓勵醫療器械的研究與創新，促進醫療器械新技術的推廣和應用，推動醫療器械產業發展起到積極作用；同時從醫療器械監督和審評審批機制方面進行制度創新改革，掃除制度障礙。

1　創新醫療器械的定義

依據《特批程序》第二條規定，創新醫療器械須同時符合以下3個條件，缺一不可。

（1）申請人在中國依法擁有產品核心技術發明專利權或者核心技術發明專利已由國務院專利行政部門公開。

（2）主要工作原理/作用機理為國內首創，產品性能或者安全性與同類產品比較有根本性改進，技術國際領先，并且具有顯著臨床應用價值。

（3）產品完成前期研究并具基本定型產品，研究過程真實、受控，研究數據完整、可溯源。

從創新醫療器械的定義可以看出，創新的關鍵在于專利，其專利要求體現在“技術重要性、專利類型、專利合法性、專利地域性”4個方面，專利要求的關鍵在于申請人必須擁有產品的核心技術發明專利。國內申請人必須在中國合法擁有產品核心技術的發明專利權，或者通過受讓取得在中國的產品核心技術的發明專利權或其使用權；而進口器械申請人須在中國申請該產品的核心技術發明專利或者通過專利合作合約（patent coopera?tion treaty，PCT）途徑進入中國國家階段。也即專利文本須符合以下5種情況之一：（1）取得授權發明專利證書；（2）《發明專利申請公布通知書》; （3）《發明專利申請公布及進入實質審查階段通知書》；（4）《授予發明專利權通知書》；（5）《國際申請進入中國國家階段通知書》。2014年全年，總局醫療器械技術審評中心共收到136項“創新醫療器械特批審批申請”，最終通過審查的僅有18個國內產品，國產通過率僅為18.1%。其中，未通過審查的產品最主要原因就是專利問題，占30%，主要問題有：專利文件不全、專利人和專利內容與項目不符或不是核心專利等（數據來源：總局器械技術審評中心）。申請人需合理安排產品專利的申請及相關文件的準備，否則將面臨創新審查未通過而延誤整個產品注冊時間。需要特別指出的是，申請人必須在專利問題上特別重視并做好充足的資料準備，因為現階段創新資料受理后，在總局審查階段未設補充資料環節，即申請人沒有補充資料或者與審查專家進行溝通的機會。

創新器械的定義條件（2）由3部分組成：（1）“國內首創”——總局創新醫療器械審查辦公室界定的依據為：境內產品申報時，國內企業沒有拿到同類產品注冊證；對于進口產品則為在中國境內沒有同類產品注冊證。（2）對于“國際領先”概念的界定則較為寬泛，總局主要在專項會上通過《查新報告》由專家評估；（3）“顯著的的臨床應用價值”——即產品的安全性、有效性甚至價格等比同類產品有顯著的優勢。申請人可從國內外同類產品上市情況及其分析比較、公開發表于核心刊物的能充分說明產品臨床應用價值的學術論文、專著及文件綜述等方面提供材料證明其顯著的臨床應用價值。

根據《特批程序》，對于申請創新的產品要求主要是基本定型，但是對申請創新的時間沒有明確規定，對于申請創新的產品是否已經進行注冊檢驗、臨床試驗并未明確限制。對于申請創新的產品是否已經進行注冊檢驗、臨床試驗并未明確限制。理論上，只要產品未最終定型，就仍需要對一些重要的技術安全性問題進行溝通，因此無論是否完成注冊檢驗，還是臨床試驗已經開展，都可以申請創新。如果是已經受理，進入技術審批階段，產品的設計和技術已經定型，若產品存在重大技術缺陷和安全技術問題，則極有可能導致整個申請被退審。此外，根據創新醫療器械的審評工作流程與時限以及非創新特批產品的審評流程審批與時限，產品注冊受理后再申請創新，并未能明顯縮短注冊周期。因此對于申請人而言，申請創新特批，應結合自身產品的研制情況，適時申請，宜早不宜晚。

2　原則與優惠

對于經審查同意按特別程序審批的創新醫療器械，各級食品藥品監督管理部門及相關技術機構將根據各自職責和程序規定，按照早期介入、專人負責、科學審批的原則，在標準不降低、程序不減少的前提下，對創新醫療器械予以優先辦理，并加強與申請人溝通交流。

創新產品上市大體可分為創新特別審批申請階段和創新醫療器械注冊申請審批階段。在創新特別審批申請階段，《特批程序》給予申請最大的優待政策就是在產品注冊申請受理前以及技術審評過程中指定專人，應申請人的要求，及時溝通指導，共同討論重大技術性與安全性問題、臨床試驗方案、階段性臨床試驗結果的總結與評價等相關問題，給創新產品的后續研究、評價以及審評審批提供工作參考和依據，有助于申請人與各級食品藥品監督管理部門的技術審評機構就產品的創新達成共識，避免盲目申報，同時有助于加快器械創新公示后的審評審批進度，提高效率。

在創新醫療器械注冊申請階段，醫療器械檢測機構、食品藥品監督管理部門及行政受理中心對于創新器械在注冊申請的每一環節都是專人負責、優先辦理。對于受理注冊申報的創新醫療器械，食品藥品監管總局將優先進行審評、審批。對于境內企業申請，對于國產創新醫療器械，如產品被界定為第二類醫療器械，由相應的省級食品藥品監督管理部門參照本程序進行后續審評審批。

3　審查流程及時限

根據《特批程序》，境內創新醫療器械特別審批工作流程分為初審、受理、審查、簽發4個階段；境外創新醫療器械特別審批工作流程分為受理、審查、簽發3個階段。

境內申請人向其所在地的省級食品藥品監督管理部門提出創新醫療器械特別審批申請后，省級食品藥品監督管理部門應當在20個工作日內完成初審。對于完成初審的，省食品藥品監督管理部門將申報材料和初審意見報送食品藥品監管總局行政受理服務中心，食品藥品監管總局受理創新醫療器械特別審批申請后，由創新醫療器械審查辦公室組織專家進行審查，并于受理后40個工作日內出具審查意見。經審查，對擬進行特審的申請項目，則在食品藥品監管總局醫療器械技術審評中心網站予以公示，時間不少于10個工作日。對于公示有異議的，應當對相關意見研究后作出最終審查決定。

境外申請人則直接向總局提出創新醫療器械特別審批申請，總局行政受理服務中心對申報資料進行形式審查，對符合規定要求的予以受理，受理及后續的工作流程和時限與境內申請人相同。根據審查流程，如果沒有問題，境內創新醫療器械特別申請應在70個工作日內獲得審查結果，境內創新醫療器械特別申請應在不到50個工作日內獲得審查結果。如考慮到申請人提供信息不周全需補充材料的情況以及資料受理和流轉時間，申請創新到獲得創新批示的具體情況還需根據實際工作情況而定。

4　總結

創新《特批程序》出臺，為國內和國外進口創新醫療器械上市建立了一條快速通道，同時為創新醫療器械注冊申請人與醫療器械檢測機構、各級食品藥品監督局、技術審評中心之間提供了一種及時有效的溝通機制。創新醫療器械申報過程中，食品藥品監督局就產品安全性和技術性問題與申請人的提前溝通、指定專人負責，有助于企業節約成本與資源、完善產品技術并提高臨床應用的安全性和有效性。從2014年3月到2015年6月上旬，經過專家評審，進入創新醫療器械特別審批申請審查結果公示的創新醫療器械共計31個，其中國產醫療器械30個，進口醫療器械1個。這31種產品均以臨床需求為導向，技術上體現國際創新，提高了我國上市醫療器械的創新水平。但從申請創新醫療器械的通過率而言，我國醫療器械創新水平依然整體不高，醫療器械的創新之路任重而道遠。

基金項目：“863”計劃重點項目（2011AA02A101）；廣州市科技計劃（2014Y2?00220）

通訊作者：高旭年，E?mail：gaoxunian@126.com