新公共管理運(yùn)動對我國政府改革的啟示

閆雪蕾

【摘要】20世紀(jì)70年代末西方發(fā)達(dá)國家相繼進(jìn)行了“政府再造”運(yùn)動，這場針對以傳統(tǒng)官僚體制為基礎(chǔ)的行政管理體系進(jìn)行了市場化改造，并形成了新的公共管理模式。本文從新公共管理理論的背景、內(nèi)容以及對我國改革的啟示，以期有助于我國政府改革的理論建設(shè)和借鑒此管理理論時(shí)更有理性的把握。

【關(guān)鍵詞】新公共管理；政府改革；啟示

一，新公共管理運(yùn)動產(chǎn)生的背景

新公共管理實(shí)踐模式的興起有其深刻的社會背景和原因。

首先，經(jīng)濟(jì)和政治因素在改革中起了決定性作用。20世紀(jì)70年代石油危機(jī)之后，西方國家普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)衰退，導(dǎo)致各國高額的財(cái)政赤字，福利國家不堪重負(fù)，面臨一系列新的政治與社會問題，這是引發(fā)政府改革的直接原因。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中說道解決財(cái)政赤字問題有三種方法：一是限制開支和公共任務(wù)的終結(jié)；二是增加收入尤其是稅收；三是用較少的開支實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)，即少花錢多辦事。而只有第三條途徑才是解決現(xiàn)實(shí)問題的可選擇出路，新公共管理改革正是走的這條道路。

其次，經(jīng)濟(jì)全球化的出現(xiàn)是改革的推動力。全球化趨勢加強(qiáng)了各個(gè)西方國家對本國經(jīng)濟(jì)競爭力的高度重視；政府能力是一國綜合國力和競爭力的一中主導(dǎo)因素，政府如何引導(dǎo)和調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)，參與國際經(jīng)濟(jì)競爭，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為政府面對的棘手問題。同時(shí)，傳統(tǒng)的管理模式已不能適應(yīng)全球化時(shí)代的全方位要求，即處理國際問題已不是傳統(tǒng)涉外部門的專門職責(zé)，政府其他部門的參與越來越多，權(quán)責(zé)的重新劃分，能力及效率的要求也是推動現(xiàn)有公共部門改革的重要因素。

再次，新技術(shù)革命尤其是信息革命是當(dāng)代西方政府改革的一種催化劑。信息技術(shù)的快速發(fā)展為建立起靈活、高效、透明的政府創(chuàng)造了可能性。信息時(shí)代的來臨打破了長期以來政府對公共信息的壟斷，新通訊技術(shù)以及接觸政府信息的便利使公民及社會團(tuán)體更多的更便利地接觸到公共事務(wù)并表達(dá)自己的訴求。這也要求政府對其運(yùn)作過程及公民的反饋?zhàn)龀龌貞?yīng)。

最后，傳統(tǒng)的官僚體制即科層制的失效以及經(jīng)濟(jì)學(xué)向政治研究領(lǐng)域的擴(kuò)展也是西方新公共管理運(yùn)動興起的動因。傳統(tǒng)的科層制已不能有效地適應(yīng)公共事務(wù)越來越龐雜的現(xiàn)代社會，尤其是經(jīng)濟(jì)全球化的影響使得科層制的體制僵化、效率低下、人浮于事等缺點(diǎn)暴露出來，這些缺點(diǎn)對社會、經(jīng)濟(jì)、政治生活帶來諸多不良影響及阻礙，改革行政管理模式勢在必行。此外，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對政治問題的解釋研究是新管理運(yùn)動興起的另一個(gè)客觀原因。經(jīng)濟(jì)學(xué)的精準(zhǔn)有效為行政管理改革帶來示范效應(yīng)，提高效率、降低交易成本、合理配置資源、執(zhí)行激勵措施等經(jīng)濟(jì)學(xué)手段被用來指導(dǎo)行政管理改革。

二，新公共管理理論的主要觀點(diǎn)

新公共管理理論是由西方各國政府改革的實(shí)踐發(fā)展而來，其內(nèi)容主要有以下幾個(gè)方面：

（1）政府的職能是“掌舵”而不是“劃槳”。新公共管理理論認(rèn)為政府應(yīng)該改變以前的管理模式，對政府職能和社會之間的關(guān)系進(jìn)行重新定位。掌舵是決策者和指揮者，而劃槳則是指執(zhí)行者。政府作為整個(gè)國家事務(wù)的管理者不可能事必躬親，它要做的是管理工作，即通過綜合運(yùn)用決策、計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、控制等功能，對人和物進(jìn)行合理配置，有效完成其政策目標(biāo)的過程。所以要將管理和具體的操作區(qū)分開，政府要做的是政策的制定而不是執(zhí)行。一個(gè)有效的政府不是指一個(gè)能“執(zhí)行”的政府，而是一個(gè)善于治理的政府。

（2）以“顧客”為政府活動的導(dǎo)向。新公共管理理論認(rèn)為政府的責(zé)任是根據(jù)公民的需要向其提供服務(wù)，這與企業(yè)管理中的“顧客至上”原則有著相似之處。政府作為公共服務(wù)的提供者，必然要以顧客的需求為導(dǎo)向，這里所言及的顧客就是指社會公眾。政府與社會公眾的關(guān)系就像競爭市場中企業(yè)與顧客的關(guān)系一樣。這種“顧客導(dǎo)向”的活動原則就是要使政府傾聽社會公眾的意見，建立明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，按照社會公眾的要求提供公共服務(wù)，以達(dá)到改善公共服務(wù)質(zhì)量的目的。

（3）政府管理由集權(quán)向分權(quán)轉(zhuǎn)變。在原來的政府管理模式中，官僚制占據(jù)著主要地位，要求上級支配下級，下級絕對服從上級的集權(quán)式等級制度。但是，在這種制度下，下級完全按照上級的指令行事，抑制了下級的積極性和創(chuàng)造性，造成行政效率低下。為了改變這一局面，新公共管理理論認(rèn)為政府應(yīng)該下放權(quán)力

充分調(diào)動基層人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性，實(shí)行參與管理，讓公眾參與到政府的政策制定中來，重視公眾的需求，以此來提高政府的行政效率。

（4）在行政管理中引入競爭機(jī)制。雖然政府是公共服務(wù)的提供者，但不一定所有的公共服務(wù)都應(yīng)該有政府來提供。在某些領(lǐng)域應(yīng)給逐漸取消政府公共服務(wù)的壟斷性，讓更多的私營部門參與到公共服務(wù)的供給中來。將競爭機(jī)制引入到政府的公共管理，一方面可以提高私營部門的積極性和主動性，促進(jìn)私營部門的發(fā)展，另一方面，可以有效提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。對政府來說，則可以達(dá)到降低行政成本，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量的效果。

（5）重視結(jié)果而非過程。新公共管理理論認(rèn)為公共部門的任務(wù)是提供商品和公共服務(wù)，所以政府管理的重點(diǎn)應(yīng)該向政府活動的結(jié)果轉(zhuǎn)移。傳統(tǒng)的公共行政有著一系列的規(guī)章制度和程序，在政府活動中，為了維護(hù)這些制度和程序，往往耗費(fèi)較多的人力和物力，但是所形成的效果并不理想。利用信息時(shí)代的便處，更新行政管理電子系統(tǒng)，可以更加便捷地完成管理工作。

（6）政府的管理應(yīng)注重活動的目標(biāo)和使命。由于過度的法制化、規(guī)范化，政府行政權(quán)力的運(yùn)行受制于規(guī)章制度的約束，造成效率低下的后果。政府改革應(yīng)該注意到，公共活動的目的在于向社會公共提供更好質(zhì)量和更高效率的服務(wù)。因此政府要盡量減少行政過程中的繁文縟節(jié)，以提高辦事效率，提升服務(wù)質(zhì)量為中心。

三，對新公共管理運(yùn)動的評價(jià)

當(dāng)代西方新公共管理運(yùn)動已走過了20余年的歷程，目前要對這一運(yùn)動進(jìn)行蓋棺定論還為時(shí)尚早，人們對這一新管理模式的評價(jià)也褒貶不一。但它對西方政府改革實(shí)踐及模式所產(chǎn)生的影響卻是深刻的。作為傳統(tǒng)公共行政模式的替代物，新公共管理模式的公共部門管理特別是政府部門管理中的一次重大突破。其效率驅(qū)動模式、小型化與分權(quán)模式、追求卓越模式、公共服務(wù)取向模式等管理取向提高了行政效率及公共服務(wù)質(zhì)量，節(jié)約了交易成本，減少了行政管理中的浪費(fèi)情況等，適應(yīng)了現(xiàn)代的社會經(jīng)濟(jì)生活。然而，它也有著內(nèi)在的缺陷及局限性，人們對其改革取向及模式的理論基礎(chǔ)、意識形態(tài)、改革的總方向及各種改革具體措施等方面提出批評。首先，人們批評新公共管理的理論基礎(chǔ)和意識形態(tài)傾向。波利特等人認(rèn)為新公共管理是一種意識形態(tài)的思想體系，是一種新保守主義或新自由主義的公共管理哲學(xué)，這種公共管理新模式以及公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為其理論基礎(chǔ)，濫用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法，是經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國主義向公共部門管理領(lǐng)域的擴(kuò)張。其次，人們批評新公共管理改革的市場化和管理主義的總方向。認(rèn)為市場化取向的改革提現(xiàn)了改革者對市場價(jià)值和市場機(jī)制的崇拜，是一種新的“市場神話”。而管理主義的改革取向則忽視了公共部門與私人部門的本質(zhì)差別，照搬私人部門的管理模式，實(shí)質(zhì)上是一種“新泰勒主義”。再次，人們對新公共管理各種具體措施提出批評。例如，分權(quán)有利于增強(qiáng)自主性和靈活性，但也帶來了分散主義、本位主義、保護(hù)主義等，并增加了公共開支；顧客至上提供了回應(yīng)性、多樣性的服務(wù)，但卻把公民降低為一般的消費(fèi)者；結(jié)果導(dǎo)向等企業(yè)管理模式提高了效率，但也產(chǎn)生了如何與公共職能有機(jī)結(jié)合的問題等等。

總之，新公共管理運(yùn)動確實(shí)為西方國家在行政管理改革上提供了切實(shí)可行的方法，但同時(shí)也帶來了新的管理問題，可見改革不是朝夕之事，而是要持續(xù)而為。

四，新公共管理運(yùn)動對我國政府改革的啟示

啟示一，西方各國的這次改革是在社會制度健全穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)上進(jìn)行的“政府再造”，而我國的法制、市場經(jīng)濟(jì)制度不是很健全，也沒有得到充分的實(shí)施，社會福利制度不完善，各個(gè)地區(qū)差異較大。因此，完善法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)制度、社會福利制度等是改革的重要方向。

啟示二，精簡機(jī)構(gòu)或是權(quán)力下放，是可行的提高行政效率的途徑，但不是改革的目的或者結(jié)果。精簡機(jī)構(gòu)或者是分權(quán)是西方政府改革的一個(gè)重點(diǎn)，為了提高行政效率，降低交易成本，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)行機(jī)構(gòu)的并構(gòu)精簡，管理模式趨于扁平化，以減少審批等手續(xù)，確實(shí)有效地克服了傳統(tǒng)科層制中的層層指揮層層審批的繁瑣和僵化。另外，中央與地方的權(quán)力劃分，這關(guān)系到地方的靈活性和創(chuàng)造性問題。但這兩者都是改革的可行路徑或手段，不是改革的目的，中國實(shí)行過大部制改革，結(jié)果是機(jī)構(gòu)先是少了，但卻又出現(xiàn)了反彈，比以前還要多。也實(shí)行過權(quán)力下放，但卻是一放就亂，一抓就死。可見這兩條路徑是好的，但在中國的實(shí)行還是要研究中外官僚制在文化、社會、政治上的異同。

啟示三，“顧客至上”這一取向引導(dǎo)我們建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府也是近來中國政府改革取向，其理論基礎(chǔ)是為人民服務(wù)這一口號。提高公共服務(wù)質(zhì)量、對公眾更具回應(yīng)性、聽取民眾的需求等是這一取向的基本內(nèi)涵。但這并不是將公共部門弱化為私人部門，換言之，在公共部門引入私人部門的管理理念是提高其服務(wù)質(zhì)量，而在本質(zhì)上，在需要有中央權(quán)威存在的歷史階段上，公共部門始終承擔(dān)著權(quán)威這一重要功能。在此，不能斷然假設(shè)所有的民眾是理性的，即使每個(gè)人都是理性的經(jīng)濟(jì)人，那也有集體的困境這種狀況。因此，公共部門的權(quán)威性不能同時(shí)弱化。