國內自貿區發展現狀分析

寧帆

摘 要：為順應國際經貿規則演變趨勢，應對國內外壓力，我國加快實施了自由貿易區戰略。相較于傳統意義上的自由貿易區（FTA），我國設立的“境內關外”的自由貿易園區（FTZ），旨在積極探索政府職能和投資貿易管理創新模式，擴大服務業開放。在對自由貿易園區發展沿革進行闡述的基礎上，厘清我國從改革開放的經濟特區到“新常態”下的自由貿易園區的發展脈絡，以及對我國現行四大自由貿易園區發展現狀進行橫向比較，形成可復制、可推廣的經驗，使其發展為推進改革和提高開放型經濟水平的“試驗田”，發揮示范作用，拓展經濟增長的新空間。

關鍵詞：自由貿易園區；境內關外；示范效應

中圖分類號：F74 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）28-0049-04

隨著國際貿易與投資的發展呈現出新趨勢，世界貿易組織多邊貿易體系局限性日益凸顯，加之國內面對經濟轉型的壓力，我國長期依賴外貿拉動經濟增長的發展模式已無法適應新時代要求。黨的十七大把自由貿易區建設上升為國家戰略，十八大又提出要加快實施自由貿易區戰略。十八屆三中全會更指出，要形成面向全球的高標準自由貿易區網絡[1]。

目前為止，中國已簽署自貿協定14個，涉及22國家和地區。其中，已分別與澳大利亞、韓國、瑞士、冰島、哥斯達黎加、秘魯、新加坡、新西蘭、智利、巴基斯坦和東盟（數據來源于中國自由貿易區服務網）等國簽訂協議的自由貿易區（FTA）12個，正在研究的自由貿易區4個。此外，我國于2013年9月掛牌成立中國（上海）自由貿易試驗區（FTZ），2015年4月在天津、廣東及福建成立第二批中國（上海）自由貿易試驗區。

作為我國第一批設在境內關外的自貿區，上海自貿區在《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》中明確提出了總體要求及主要任務和措施，在政府職能轉變、投融資領域開放、貿易發展方式轉變以及金融領域開放創新、法律制度保障等方面均做出規范，拓展經濟增長的新空間，打造中國經濟“升級版”[2]。從歷史沿革的角度出發，考察我國自由貿易試驗區“前身”——經濟特區的縱向發展，以此為基礎對國內現有的四個自由貿易園區進行橫向對比具有一定的理論及現實意義。

一、自由貿易園區的發展歷程

關于自由貿易園區（Free Trade Zone）的起源，最早可以追溯至13世紀興起的漢薩同盟，直到1973年世界海關組織（WCO）制定的《京都公約》（Kyoto Convention），在其“附約”中對自由貿易園區進行了定義，即一國的部分領土，在這部分領土內運入的任何貨物，就稅收而言，被認為在關境以外，并免于實施慣常的海關監管制度[3]，就是通常所說的“境內關外”。①

相較于傳統意義上的自由貿易區（FTA），自由貿易園區（FTZ）更多是屬于國家內部區域性的、無須經過談判、可以自主設立的一種貿易制度安排。從實施范圍上來說，FTA帶來的政策落差存在于協定國家之間，而FTZ的政策落差則存在于自由區內與境內自由區外之間。此外，對FTZ而言，所在國家（地區）相關規定允許進出口的商品均可自由進出，不具有“排他性”[1]。鑒于各國關于FTZ的譯名尚未統一，2008年5月我國商務部和海關總署專門就此問題發文，建議將FTA統一譯為“自由貿易區”，將FTZ譯為“自由貿易園區”，本文將自由貿易園區（FTZ）簡稱為“自貿區”[4]。

世界經濟特區的發展類型按照形式可以分為自由港、自由貿易區、保稅區、出口加工區、自由邊境區和綜合性經濟特區，其發展歷程大致分為三個階段。自由貿易園區作為經濟特區的一種形式，依據經濟特區發展階段進行劃分有一定的合理性。第一階段為漢薩同盟到第二次世界大戰之前的初始形成階段。這一階段以自由港為主導型式，利用優越的地理位置，采取減免關稅等措施，擴大對外貿易，發揮了商品集散中心的作用，這一階段自由貿易園區發展緩慢、分布地域狹窄、經濟活動單一。第二階段從第二次世界大戰結束至20世紀70年代，以出口加工為主的逐步發展階段。隨著社會生產力的提高，國際分工的細化，這一階段自由貿易園區從單一的轉口貿易擴大到加工和制造領域，并成為東道國國家承接世界產業轉移、發展出口貿易、參與國際競爭的主要載體。第三階段是從20世紀70年代至今的蓬勃興盛階段，呈現出功能綜合化和形態多樣化的特征。在全球化浪潮的推動下，尤其是發展中國家，把創建自由貿易園區作為促進區域經濟發展以及振興本國經濟的實驗基地和示范區，并形成以進出口貿易為主、簡單加工和裝備制造為輔的商貿結合的外貿發展模式[5]。

二、上海自貿區代替深圳經濟特區的必然性

改革開放初期的廣東，遠離北京、毗鄰香港，既保證了不受政治經濟的影響，又同時具備對外交流的有利條件。先行一步，試驗出可供推廣的如何改革開放才能促進經濟增長的方式、模式便是中央對經濟特區最初的定位。以深圳為代表的經濟特區的經濟體制試驗從要素市場到產品市場、從局部改革到全面改革，逐步引進市場經濟體制，并取得了引人注目的經濟增長[6]。

特區在初期之所以能夠實現經濟的快速增長是顯而易見的，然而在產權地方化、財政分權和官員任命制度等正式制度背景下，經濟市場的“買方壟斷”①促進了經濟特區“試驗—推廣—趨同”漸進式改革開放發展模式的形成。而又鑒于特區試驗具有“公共物品”的屬性，根據諾斯（1994）在制度變遷理論中所揭示的邏輯，當公共物品的社會收益與私人收益間背離越小時，其試驗的動機會越強烈。對處于試驗區的特區而言，具有“排他性”的社會基礎設施（the social infrastructure）②保證了特區試驗私人收益與社會收益的一致性，激發其試驗的積極性。可見，深圳經濟特區在改革開放初期的歷史條件下，在自身經濟得以較快發展的同時，所產生的示范效應也激發了其他地區，從而帶動了全國經濟的發展[7]。

以深圳為代表的經濟特區憑借率先開放、政策優惠、地緣優勢以及粗放型的資源投入等優勢實現經濟的快速增長，成為區域的經濟增長極。并通過制度變遷與移植、產業的集群和梯度轉移、知識技術的溢出等效應，形成了從特區開放、沿海開放、沿江開放到沿邊開放的整體區域發展的格局[8]。然而隨著制度優勢的消失、原有增長方式的效益遞減以及資源總量的制約，特區的經濟發展不再具有長期增長效應。

然而隨著十四大關于“構建社會主市場經濟體制”這一目標的提出，經濟特區最“特”的一點推廣到全國，帶來最顯著的影響就是“特區不特”，改革開放的重點也從“特區”轉向“新區”。這些不同形式的特區雖然名稱不叫經濟特區，但它們承擔著經濟體制改革中某些需要重點解決的任務，功能雖然不同，但本質上依然是經濟特區[9]。

中共十八屆三中全會的召開，標志著我國進入全面深化改革開放新時期。上海自貿區的建立，則意味著我國經濟特區的發展進入轉型期。自改革開放以來，作為中國政府積極應對國際經濟新格局的重要舉措，上海自貿區從國家戰略的層面上，以制度政策創新為著力點，通過先行先試實施一系列監管制度創新服務模式，在貿易、金融、投資及政府職能等多方面促進新一輪改革，引領上海乃至中國經濟的轉型發展。隨后，中央又相繼于2014年12月批準天津、福建、廣東作為第二批自由貿易試驗區進行運行；2016年8月批準將遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西七省市確立為第三批自貿區的建設基地。這表明，上海自貿區順應國內外經濟形勢的發展需要，正在成為引領當今中國自貿區的發展模式。

三、國內四大自貿區現狀比較

2013年9月29日，作為我國首個自由貿易園區，中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱“上海自貿區”）正式掛牌成立，占地面積28.78平方公里，后于2015年4月21日擴容（數據來源于中國（上海）自由貿易試驗區官方網站）。2015年5月，以廣東、天津、福建三地為依托的第二批中國自由貿易試驗區掛牌成立，以上海自貿區試點內容為主體，結合地方特色，充實了各區的實驗內容[10]。2016年8月，在學習并總結了現有自貿區建設成效的基礎上，黨中央、國務院決定在遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西七省市設立第三批的自貿區，旨在對接更高標準的國際經貿規則，推動全面深化改革擴大開放。自此，我國自貿區的發展不僅著重長三角、珠三角和環渤海等東部發達地區，更是形成了陸海統籌、東西互濟的全方位開放新格局[11]。

上海、天津、福建及廣東四個自由貿易試驗區掛牌成立之后，各級政府均將自貿區的發展納入本地區的重點工作范圍。上海自貿區的建立圍繞面向世界、服務全國的戰略要求和上海“四個中心”建設的戰略任務，通過推進貿易發展方式轉變，探索“負面清單”模式，深化金融領域開放，促進投融資便利化，發揮示范作用，拓展經濟增長新空間。擁有毗鄰京、冀的區位優勢，天津自貿區把握多重機遇，貫徹京津冀協同發展區域發展戰略，在政府引導與市場驅動的基礎上，以金融創新為先導，以產業提升為載體，以體制改革為保障，建立三位一體的產融融合體系，為先進制造業等實體經濟服務。以貿易企業為主要服務對象，天津自貿區突出并大力發展融資租賃等優勢特色產業，其中發展離岸金融、外匯兌換、交易支付將作為創新探索的重中之重。廣東作為改革開放的前沿，毗鄰香港和澳門，旨在積極擴大服務業，尤其是高端金融服務，發展新型國際貿易方式，探索建設現代金融服務創新區，推進政府職能轉變。各區根據自身不同的產業基礎及營商環境，各有側重。如前海主要發展金融創新，實現人民幣國際化；橫琴新區則面向澳門，發展定位于七大產業；南沙作為香港企業在廣東的落腳點之一，航運物流業將成為其發展重頭；白云機場以稅收優惠為契機，發展物流中心。福建自貿區定位于對臺經貿合作、著力于對臺經濟一體化，重點打造高端服務業，探索全方位開放模式，并與臺灣自由經濟示范區形成聯動發展、相互輻射帶動的健康發展。作為“海上絲綢之路”新載體，福建自貿區采取“一區三片”的管理模式，在經濟特區的基礎上，立足發展現代服務業等新型業態，探索全方位開放發展模式[11]。

雖然我國各個自貿區發展側重點不同，但是也面臨著一些共同的問題。在監管方面，“負面清單”的質量仍然不高，且存在隱性壁壘、真空狀態；金融、貿易管制的放松也增加了非法套利的可能；區內立法缺失、爭端解決以及協調統一等問題尚且有待進一步完善。在貿易、投融資領域，市場準入標準模糊，邊境管理審批過嚴、程序煩瑣，運輸及通信等基礎設施無法實現信息的可對稱，以及金融市場不夠完善、對外開放程度不高等問題，不僅降低了我國企業海外投融資能力，而且增加了經濟活動的成本與風險。此外，隨著金融領域的逐漸開放，如人民幣資本項目基本開放，境外資金大量涌入很有可能會造成一定的金融風險，并在以自貿區為中心形成的經濟圈甚至更廣的范圍內擴散。目前，還沒有針對這些問題提出有效的解決辦法。面對這些問題，各個自貿區在考慮自身發展重點的同時，也應該兼顧促進貿易自由化及便利化，改進“負面清單”，擴大開放程度，完善相關配套行政體系；加快金融市場改革，循序漸進合理推進資本市場開放并加大金融風險監管及防范措施；建立健全自貿區配套法律法規建設、完善監管及稅收政策，進一步完善政府職能建設，優化辦事流程，提高審批效率[12]。

通過對自由貿易園區起源、發展歷程的梳理，我國自貿區前身的縱向分析以及現行自貿區的橫向對比，并結合自貿區發展總體方案可以發現，中國自貿區的建設以制度政策創新為著力點，用開放促進新一輪改革，以各自戰略定位為發展目標，在直接促進本地經濟、金融、貿易、航運等方面快速發展的同時，通過地區輻射和產業集聚效應，必將會帶動區域經濟協同發展，是全球戰略下中國應對新形勢的重要舉措。然而，風險與收益往往是相伴而生的，我國金融體系尚不完善，《方案》中要求的“風險可控”以及長期積累的官僚體系也為改革增加了不少協調成本與時間成本。根據我國自由貿易發展戰略的導向，在“與國際接軌”思想的指導下，中國自貿區在推行改革開放的過程中，要結合國內和區內整體的發展水平與階段有步驟地逐步推行，從易到難、由淺及深，既保證自貿區各項改革創新活動的順利運轉，又要前瞻性地防御各類風險，做到真正的“風險可控”[13]。

參考文獻：

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[13] 王孝松，張國旺，周愛農.上海自貿區的運行基礎、比較分析與發展前景[J].經濟與管理研究，2014，（7）.

[責任編輯 陳麗敏]