兵團新建市公用事業市場化發展思路探討

陳士齋

摘 要：受制于黨政軍企合一的特殊體制以及新建市成立晚、城市人口規模不大等原因，兵團新建市公用事業市場化起步晚，領域窄，規模小。中央新疆工作會議后，加快城鎮化發展成為兵團維護社會穩定，促進經濟社會發展的重大戰略，兵團正逐步從“屯墾戍邊”向“建城戍邊”轉變。公用事業市場化可以加速這一“轉變”，加快兵團城市建設步伐。公用事業的供給更多地依靠市場，可以提高公用事業供給效率、緩解財政壓力、滿足公眾需求、加快新建市城市建設步伐，但同時也可能產生效率與社會責任的沖突、公共服務的不公正、腐敗、公用事業的政府壟斷轉為私人壟斷等問題。對此，應該從兵團的實際出發，選擇合適的模式，設計科學合理的制度，才能揚長避短，順利推進兵團新建市公用事業市場化改革。

關鍵詞：兵團；新建市；公用事業；市場化

中圖分類號：F299.21 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）28-0047-02

城市公用事業包括城市供排水、供電、供熱、供氣、公共交通、垃圾和污水處理、市政設施、市容保潔綠化等方面，具有基礎性、壟斷性、外部性和公益性等特點。長期以來，我國城市公用事業由政府直接管理，實行壟斷經營，但隨著社會經濟發展以及人們不斷增長的公共需求，這種缺少競爭的壟斷經營體制，導致公用事業供給效率低、投資渠道單一、投入不足、不能滿足公眾需求等問題。在國家經濟體制改革不斷深入的背景下，城市公用事業民營化改革可以提高城市公用事業供給能力和效率，緩解財政壓力，滿足公眾需求，對于兵團新建市來說具有十分重要的意義。

一、兵團新建市公用事業市場化的重要意義

（一）有利于新建市建成“精簡高效”的政府

對于兵團新建市來說，從成立之初，城市公用事業就采用市場化運作的方式，可以從根本上減少職能機構設置，使新政府“輕裝”前行，促使政企、政資、政事、政社分開，改變政府大包大攬社會事務和直接提供公共服務的傳統做法。這樣可以有效增加公共服務供給，提高公共服務共建能力和共享水平，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。

（二）有利于加快新建市城市建設步伐

對于兵團新建市來說，一般多是在團（農場）的基礎上成立的，公用事業基礎普遍較為薄弱，且有缺失，需要大量的資金投入。但是，公用事業基礎設施的規模都較為龐大，需要投入資金較多，單純依靠政府會占用新建市大量的城市建設資金，帶來沉重的財政負擔。通過公用事業民營化改革，可以使城市公用事業的投資主體多元化，減輕新建市城市建設的財政負擔，使有限的資金更多地用到其他更需要的城市建設方面，從而加快新建市城市建設步伐。

（三）有利于滿足公眾需求，增加城市人口，擴大城市規模

長期以來，我國城市公用事業由政府投資建設，財政補貼運營，國有企事業單位壟斷經營，由于缺乏競爭機制，導致公用事業機構、人員龐雜，效率低下，虧損嚴重，單一的投資渠道造成投資嚴重不足等一系列問題。在政府的有效監管下，公用事業民營化改革可以有效解決上述問題，引入具有競爭機制的民營資本，打破壟斷，激發民營企業的創新精神，提高城市公用事業的供給效率，更好地滿足公眾的需求，增加公眾利益。這樣才能吸引人們到兵團新建市居住生活，從而增加城市人口，擴大城市規模，才更能凸顯兵團“建城戍邊”的作用。

二、兵團新建市公用事業市場化改革的模式選擇

兵團新建市公用事業民營化改革，應根據城市實際情況以及不同領域公用事業的特征，分門別類地進行。

（一）增量項目

經營性領域（包括供水、供熱、供氣、電力等行業），即具有明確收費基礎且能夠覆蓋投資成本的公用事業領域，開放投資、建設和運營市場，鼓勵民間資本參與建設和運營，與政府建立平等合作伙伴關系。授權合作伙伴在一定期限內擁有投融資、設計、建造和運營并向用戶收費的權限，在期滿后，轉交給新建市政府。這類領域可以采用的模式有：建設—運營—移交（BOT）、民間主動融資（PFI）、建造—擁有—運營—移交（BOOT）、建設—移交—運營（BTO）等。

準經營性領域（包括公共交通、地下綜合管廊、污水處理和垃圾處理等行業），經營收費難以覆蓋投資成本，需要公共財政進行資金或資源補貼的項目，可以在授予特許經營權同時以附加部分補貼或直接投資參股等方式合作，采用建設—運營—移交（BOT）、建造—擁有—運營（BOO）等模式。

非經營性領域（包括排水管網、環衛保潔垃圾清運、園林綠化、市政道路及公共照明等行業），缺乏用戶付費基礎、主要依靠公共財政投入的項目，可與經營性項目、準經營項目捆綁招標等方式由社會投資人組織實施，或通過委托運營、BOO模式、購買服務等模式推進。

（二）存量資產

通過委托運營、移交—經營—移交（TOT）、重構—運營—移交（ROT）、融資租賃、國有資產資本化、基金引導、整合改制、技術資源合作、后勤社會化等方式，加大專業化運營力度，滿足人民群眾日益增長的公共需求。

不論采用何種模式，目的都是減輕新建市城市建設的資金壓力，使公用事業的建設、運營不再是沉重的負擔。這樣既可以有效轉變政府職能、精簡機構，又可以提高公用事業的供給效率，可謂一舉多得。但縱觀國內外公用事業市場化的實踐，公用事業市場化改革也可能帶來效率與社會責任的沖突、公共服務的不公正、腐敗、公用事業的政府壟斷轉為私人壟斷等問題，必須加以防范和控制。

三、兵團新建市公用事業市場化改革的對策建議

（一）樹立公共意識，將公眾利益放在首位

城市公用事業與城市居民日常生活、生產經營息息相關，是城市居民生存與發展的基礎和基本條件，具有明顯的公益性特征。政府是促進公共利益的公共組織，公共性是政府的首要特征。因此，在公用事業民營化改革過程中，政府首先要樹立公共意識，必須把政府、經營者和公眾的利益結合起來，將公眾利益放在首位。樹立公共意識，還必須確保公眾在公用事業民營化過程中的參與權。公用事業民營化存在三方利益主體：政府、經營者、公眾，但分散的公眾在其中處于劣勢地位，公眾對公用事業民營化缺少表達權，這也是國內外許多公用事業產生問題甚至失敗的重要原因。在公用事業領域，消費者幾乎沒有選擇權，經營者擺脫了消費者的“退出—競爭”機制的威脅，很可能侵犯消費者利益。因此，在公用事業領域必須保障公眾的參與權，公民有權表達需求，能夠影響政府決策，政府必須對公眾需求做出積極的回應。公眾作為直接消費者，對公用事業民營化的效果擁有最真實、最直接的感受，必須從制度上保障公眾對經營者的監督權。

（二）建立健全有關民營化的法律法規體系

國內外經驗表明，公用事業民營化改革要取得預期成效，健全的法律法規體系是基礎。為了防范和控制公用事業民營化潛在的公共風險，應該通過立法對新建市政府、經營者、公眾、監管機構等在內的所有參與主體的權、責、利進行明確規定；引入競爭機制、激勵機制、風險機制、責任機制等重要機制，這樣才能使新建市公用事業市場化改革走上健康發展之路。在兵團層面，根據國家的法律法規和兵團實際情況，制定相關法規，并明確各級財政、國土資源、環保、監察等有關部門在各自職責范圍內的監督管理職責。新建市政府根據兵團法規政策及本城市的具體特點制定相關規章制度，作為實施細則，形成縱向一體化、橫向協調的法制體系。整個法制體系對公用事業民營化的實施程序、準入制度、招投標、定價制度、信息公開制度、監管體系做出詳細的規定，從而使公用事業民營化具有明確的可操作的法律依據，保證其規范有序進行。

（三）建立相對獨立的有效監管體系

城市公用事業民營化客觀上要求政府轉變職能，由“劃槳+掌舵”合二為一的角色轉變為“掌舵”的角色，因此必須設立相關的監管體系對民營企業進行間接管理。通過法律法規明確監管體系的職責（制定具有普遍適用性的行為準則和標準、頒發企業經營許可證、實行市場準入管理、制定價格標準、調查并懲處企業不當行為、信息公開等），授予監管機構實行有效監管所需要的權力。同時，應該保持監管體系的相對獨立性，這是因為在經營者、消費者和監管機構的三方博弈中，經營者和消費者沒有聯合的可能，而監管機構既可能站在經營者一邊，幫助經營者從消費者那里獲取更多利潤，也可能站在消費者一方，限制經營者獲得過高的利潤而損害社會公眾利益。另外，應該與信用較好的會計事務所或審計所等社會中介組織建立合作關系，對公用事業的成本進行審計和核算，為合理定價以及監管機構的監管提供客觀、科學的依據。

（四）加強與地方政府的合作

根據規劃，兵團近期和遠期擬建市約16個，多以團（農場）為主進行構建，這些城市多與地方市、縣靠近。地方市、縣建立時間較早，擁有較為完備的公用事業體系，開展公用事業民營化改革較早且有相似之處。兵團新建市一方面可以借鑒地方政府進行公用事業民營化改革的經驗教訓，另一方面可以借用其公用事業網絡，在污水處理、垃圾清運及處理等方面，通過購買服務等形式并入地方網絡，既可以發揮公用事業的規模效益，避免重復建設，又可以加強兵地融合。

（五）利用援疆機遇，吸引內地省市資本進入公用事業領域

內地開展公用事業民營化改革較早，擁有較多的經驗，對于兵團新建市來說可以利用“援疆”平臺進行學習、借鑒，少走彎路，同時注重引進援疆省市公用事業領域的領導、專家，加速推進公用事業民營化改革。兵團新建市還應該以優惠的條件，吸引承接內地公用事業且口碑較好的民營資本進入，示范引領新建市公用事業民營化改革。

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[責任編輯 陳麗敏]