城鄉學前教育均衡發展研究綜述

廖勇

（肇慶學院院長辦公室，廣東肇慶526061）

城鄉學前教育均衡發展研究綜述

廖勇

（肇慶學院院長辦公室，廣東肇慶526061）

城鄉學前教育均衡發展研究經歷了起步和發展階段。學者們在研究其內涵的基礎上，認為非均衡發展的差異主要表現在:經費投入、幼兒園數量、師資水平、資源配置和教育質量等方面，導致非均衡發展的原因既有城鄉區域經濟發展的差異，也有政策引導和質量監管方面的因素。因此，應盡快制定適應我國國情的學前教育法，發揮政府統籌協調職能，規范財政投入和資源分配機制，建立均衡優質的幼教隊伍，促進城鄉學前教育均衡發展。

學前教育；均衡發展；城鄉

在統籌城鄉發展的背景下，促進城鄉學前教育均衡發展，是構建與我國和諧社會相適應的學前教育體系的重要內容，也是促進教育公平、保障公民教育權益的必然要求。目前，教育均衡發展已成為教育界乃至全社會的熱門話題，學者們從學前教育均衡發展的內涵、存在的問題、原因分析和策略構想等方面提出了有價值的觀點。本文對城鄉學前教育均衡發展的研究脈絡及內容進行了梳理，以期為今后的研究提供參考。

一、文獻檢索與結果分析

筆者在中國知網“中國學術期刊網絡出版總庫”中以“學前教育均衡發展”“城鄉學前教育”為主題對近十年的研究成果進行檢索，查閱到相關文獻765篇。從研究歷程看，對城鄉學前教育均衡的研究起步較晚。2007年，劉小蕊等通過對美國學前教育法中有關學前教育投入的特點分析，對我國學前教育公平發展獲得啟示和借鑒[1]。自2007年至2009年，對學前教育均衡發展的研究處于起步階段，研究成果數量呈現穩中有增的趨勢，如圖1所示。進入2010年，尤其是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》頒布實施后，對城鄉學前教育均衡發展的研究更加深入和全面，從起步階段進入了發展階段。這與規劃綱要提出的“把促進教育公平作為國家基本教育政策”“教育公平是社會公平的重要基礎”具有一定的內在聯系。

圖1　2005—2015年中國知網“中國學術期刊網絡出版總庫”關于“學前教育均衡發展”的期刊論文篇數

從研究層次看，對學前教育均衡發展的研究主要集中在基礎研究，占論文總數的67%。從政策研究和行業指導的角度進行研究的分別占14%和13%，如圖2所示。從研究軌跡看，起步階段的研究主要針對某個具體市縣區域學前教育發展的研究（如李靜2007年在《郫縣教育》的《集群推進謀發展 均衡一體除薄弱》）。隨著研究的深入，研究對象及研究范圍也進一步擴大，研究的內容也更加豐富，研究方法呈現多元化，有現狀調查、比較研究、問題和對策研究等。近期的研究側重從制度建設的角度進行系統研究，研究也更加深入。從已有文獻看，研究側重學前教育均衡發展的內涵界定、問題分析和策略研究，實踐研究涵蓋的區域逐漸擴大，研究的視角也越來越廣闊。可以說，從城鄉學前教育均衡發展研究的起步階段到發展階段，研究過程呈現出“由點到面、由表及里、由淺入深”的特點。

圖2　2005—2015年中國知網“中國學術期刊網絡出版總庫”關于“學前教育均衡發展”研究層次的分布

二、學前教育均衡發展的內涵

關于學前教育均衡發展的內涵，學者們從不同視角做了界定。一種觀點從資源配置方式和實現結果出發進行界定，認為學前教育均衡發展的理想結果是適齡兒童能享受同等的教育權利，實現這一結果需要通過規范的法律和政策手段，對資源配置方式提供相對穩定、公平、公正的保障[2]。

另一種觀點從質和量相對統一的角度進行界定，認為學前教育均衡發展是在幼兒園整體數量持續發展、滿足入園需求的基礎上，逐步實現城鄉區域幼兒園縮小差距、提升質量的過程。從實踐上看，主要表現在：一是公平的教育入學機會，即適齡幼兒都有平等機會接受幼兒園教育的權利；二是平等的受教育過程，入學兒童在幼兒園學習期間通過平等的資源配置，能平等享用各類資源；三是公平的教育結果，即每個幼兒在接受教育后都能實現自我發展，達到相應的能力和認知水平[3]。

還有一種觀點從科學發展理論的視角進行界定，認為學前教育均衡發展應充分重視地方經濟社會和教育發展的實際，通過培優扶弱等手段，逐步縮小城鄉幼兒園發展差距，重點對基礎薄弱地區、老少邊地區的學校和貧困弱勢群體加大扶持力度，把城鄉學前教育均衡發展納入城鄉教育統籌發展規劃[4]。

結合學者們提出的觀點，筆者認為城鄉學前教育均衡發展是指在教育公平理論指導下，城市和農村幼兒園通過規范的法律法規保障教育資源配置公平，為適齡兒童提供均等的受教育機會，使個人潛能實現最大程度的發揮。

三、學前教育均衡發展城鄉差異的研究

（一）學前教育經費投入的城鄉差異

學前教育經費投入總量嚴重偏低。2014年,我國學前教育三年毛入園率已經超過70%，但財政性學前教育經費占比僅為3.5%。我國學前教育財政性經費投入遠不能滿足幼兒教育的基本需求[5]。從某種意義上講，制約我國學前教育事業整體發展水平提升的一個重要原因是學前教育經費投入嚴重滯后于實際需要。

受經濟發展水平所限，學前教育生均經費投入的差異在城鄉幼兒園表現得更加突出。有研究表明：某城市學前教育生均經費總投入為2 505.64元，而同一區域內農村學前教育生均經費投入不到城市的一半；城市預算內教育經費投入是農村的3.8倍[6]。城市和農村學前教育經費投入上的差異，也是導致城鄉學前教育發展不均衡的一個重要因素。

（二）幼兒園數量的城鄉差異

當前，我國農村幼兒數量龐大且分布范圍廣，約占全國幼兒人口總數的2/3。從理論上講，農村幼兒園數不應低于全國幼兒園總數的2/3。根據洪秀敏等人對城鄉幼兒園建設數量進行的統計分析，2005—2010年，農村幼兒園數量連續五年低于全國幼兒園總數的一半[7]。另據國家統計局2013年公布的 《中國兒童發展綱要（2011—2020年）》實施情況統計報告數據，2013年全國共有幼兒園19.9萬所，公辦幼兒園僅為6.5萬所，占幼兒園總數不足1/3，公辦幼兒園發展緩慢，農村公辦幼兒園的發展嚴重滯后于城市。在廣大農村地區，還有大批適齡兒童無園可上，與農村幼兒園發展的數量短缺有直接關系。

（三）學前教育師資的城鄉差異

城鄉幼兒園師資失衡問題日益嚴峻。長期以來，由于農村幼兒園大多是私立的，教師勞動強度大，工資缺乏保障，個人發展問題沒有受到重視，導致教師流失現象嚴重，影響了幼兒園正常的教學秩序。洪秀敏等人的研究顯示，2005—2010年城鎮幼兒園專任教師數是農村的3.09～3.35倍，師生比是農村的2.17～2.85倍[7]。另有研究顯示，2010年全國幼兒園平均26名學生有一名教師，城市地區12名學生分配一名教師，農村地區則達到每44名學生才有1名教師[8]。可見，農村幼兒教師配備數量明顯不足，遠低于全國平均水平和城鎮水平。

城鄉教師學歷結構比例嚴重失衡。2010年，我國城市和農村專科及以上學歷教師分別占總數的66.2%和11.5%，即使到2013年，農村幼兒園擁有專科以上學歷的教師為54%，比城市的76.9%相差22.9個百分點[9]。農村幼兒園教師取得教師資格證的情況堪憂。據調查，2010年北京城市幼兒園未取得教師資格證的教師不到10%，而農村超過40%的教師未取得教師資格證。2010年，我國城市83.47%的幼兒教師通過相關職稱評審，而農村通過的數量僅為城市的20%[8]。

（四）學前教育資源配置的城鄉差異

城鄉幼兒園在場所面積、硬件設施、幼兒學習生活條件等資源配置方面存在明顯差距。調查顯示，廣東省城鄉幼兒園生均占地面積分別為10.73m2和6.12m2；生均戶外活動場地面積分別為4.90m2和2.60m2；生均藏書分別為7.50冊和2.90冊[10]。城鄉幼兒園在數字資源擁有量方面差距懸殊，農村幼兒園園均擁有數字資源量僅為城市幼兒園的17%。以上數據反映，城鄉幼兒園在辦園條件和資源配置上存在巨大差異，城市幼兒園不管是在園舍面積、硬件設施還是在圖書、數字資源等方面都比農村幼兒園具有明顯的優勢。農村幼兒園財政投入缺乏保障，辦學條件有限，師資力量薄弱，教學普遍采用傳統灌輸式教學，很少根據幼兒身心特點進行教學活動設計，存在嚴重的“小學化”傾向。

（五）學前教育質量的城鄉差異

城鄉幼兒園的生源情況和幼兒接受教育后綜合素質存在明顯差距。幼兒入園前的表達能力、思維能力、動手能力等方面的發展與其家庭教育息息相關。城市幼兒在生活條件、生活習慣、父母教育水平、個人交往能力、營養狀況等方面普遍比農村幼兒優越，因此，城市和農村幼兒在入園的時候就已經存在一定差距。在幼兒園學習期間，城市幼兒園在學習活動設施及場所、住宿飲食條件等方面普遍比農村幼兒園好。城鄉幼兒園的辦學理念不同，園長管理水平和師資教學水平懸殊。城市幼兒園尊重幼兒身心發展規律，注重幼兒興趣愛好和自理能力培養，通過合理的教學設計，寓教于玩，幼兒在進行各類游戲活動的同時提高認知、發展自我。農村幼兒園以小學低年級課程為主,主要教幼兒識字、寫字、數數等,通常以孩子學會認多少字、會做幾道加減法為標準來評價孩子的發展。這違背了幼兒身心發展規律，對幼兒進入小學階段后的能力發展和習慣養成造成負面影響。

四、學前教育發展失衡的原因分析

城鄉學前教育發展失衡問題由來已久。從已有研究成果看，造成城鄉學前教育發展失衡的原因有以下幾個方面：

1.洪秀敏從教育的起點、過程和結果出發，分析了當前我國城鄉學前教育不公平現象的具體表現，認為城鄉經濟發展不均衡、教育資源分配不均以及農村學前教育長期缺乏質量監管是導致城鄉學前教育起點不公平、過程不公平和結果不公平的主要原因[7]。

2.劉強在對學前教育非均衡發展現象分析后認為，造成學前教育非均衡發展的原因一是學前教育一直未能納入義務教育范疇，長期游離于教育主體和中心之外，未得到政府和管理部門的重視，邊緣化趨勢十分突出。二是城鄉之間在經濟、社會、教育方面存在很大差別，城市幼兒園較農村能獲得更優的辦學資源。三是經濟社會發展的非均衡最終導致了區域之間的差異，這種區域差異也是導致教育區域差異的驅動因子。具體表現為東部優于西部、沿海優于內陸。

3.孫柳青認為，城鄉學前教育失衡的重要原因是幼兒教師的學歷、職稱和生師比等方面存在顯著差異。幼兒教師素質、能力的高低是評判幼兒教育機構教育質量的重要指標，在很大程度上決定了一個地區乃至國家學前教育質量的高低。要實現學前教育的均衡發展，幼師資源的均衡發展是必不可少的重要環節[11]。

筆者認為，城鄉學前教育發展失衡既有歷史原因也有社會管理體制方面的問題，主要表現在：一是受城鄉二元結構的影響，城市和農村的發展嚴重失衡，城鄉用以支持教育發展的財力投入差異明顯；二是地方政府和教育管理者在制定教育政策規定時，更多地是以發展城市學前教育為導向，人為地加大了城鄉之間教育資源配置的不均衡。

五、推進城鄉學前教育均衡發展的對策研究

國內學者在對城鄉學前教育不均衡現象進行調查分析后，從不同視角提出了應對策略。

（一）強調教育立法，建立規范的保障體制

在全面推進依法治國的當下，積極推動學前教育立法的研究成為眾多學者研究的新動向。孟香云在介紹英美等發達國家學前教育立法方面的經驗后認為，有關國家學前教育法案的出臺不同程度地促進了地區間、城鄉間、園所間、兒童間的均衡發展。我國應學習借鑒這些國家的經驗，積極開展《學前教育法》的研究和起草[12]。周琴在闡述法國出臺一系列學前教育政策法規的基礎上，認為法國學前教育發展的歷程就是其學前教育政策法規不斷健全的過程，其日趨完善的法令法規客觀上保障了法國學前教育的健康發展[13]。雖然我國學前教育還沒有實現立法，但有的地方政府已經開始了有益的嘗試。梁慧娟以杭州、江蘇、寧波三地學前教育法規為例，對我國地方學前教育立法的內容進行了分析，認為三個地方性法規覆蓋了學前教育事業發展的重點問題，學前教育立法應將兒童權益保障置于首位，明確中央政府職責，并加強對地方政府履責的監督，關注地方學前教育法規的實施[14]。

（二）強調統籌協調，發揮地方政府的職能

學前教育均衡發展離不開各級地方政府的參與和統籌。各級地方政府應轉變傳統的不重視學前教育發展的觀念，充分發揮主導職能，統籌協調城鄉學前教育均衡發展。有學者認為，各級政府應將學前教育納入當地經濟社會發展總體規劃，從解決當前實際問題出發，科學制定可行的規劃方案。政府需要協調各級各類幼兒園與相關教育行政組織和其他社會力量間的關系，充分調動各類組織和社會力量參與辦學的積極性，為城鄉學前教育的均衡發展創造良好的內外部環境[15]。劉培英認為，應充分發揮政府在學前教育發展方面的宏觀調控作用，尊重市場經濟規則，不斷優化各區域之間和幼兒園之間的資源配置，避免強者更強、弱者更弱[16]。受城鄉二元體制的影響，農村學前教育發展明顯落后于城市，政府在制定政策時應適當向農村傾斜，為農村學前教育發展提供政策保障。

（三）強調財政投入，實施公平的資源分配

實現教育均衡發展，合理的財政投入不可或缺。有學者提出，我國農村學前教育事業資源匱乏，經費無法保障，導致幼兒園開展正常教學活動所需的配套設施跟不上，與城市幼兒園開展各類豐富多彩的活動相比，其教育過程單調、枯燥，致使教育結果出現嚴重的非均衡性。各級地方政府應重視對學前教育發展經費的投入，并列入專門的財政預算，對農村地區尤其是老少邊窮地區給予適當的財政傾斜，通過多種途徑和政策扶持農村學前教育發展[17]。也有學者認為，在學前教育資金投入緊缺的情況下，為保障學前教育均衡發展，應通過多種途徑吸收社會力量的投入，補足學前教育發展的短板，探索多元化的投資和辦學模式[18]。

（四）強調教育質量，提升幼教隊伍水平

優質的幼教師資是學前教育質量提高的重要保障，城鄉學前教育均衡發展，應當是基于優質發展的前提。這與城鄉幼兒園教師隊伍的合理配置是分不開的。姜盛祥等人認為，我國幼教師資配置嚴重失衡，教師流動嚴重失范。他們認為，政府應科學規劃和統籌城鄉學前教育發展，通過教育經費作為杠桿，合理調節各類幼兒園對教師的經費投入，建立和完善教師流動、培訓和職稱評審制度等措施來推動高水平幼教師資隊伍建設[19]。解決優質幼兒教師資源配置的非均衡問題，還可以通過開展城鄉幼兒園結對幫扶活動，以選派城市優秀幼兒教師到農村支教的形式來帶動農村學前教育的發展。展望未來，可以通過四個方面的努力促進城鄉學前教育均衡發展。

一是加緊制定和出臺我國《學前教育法》。從法律上強化地方政府和教育管理部門的職能，明確舉辦方、受益方等相關主體的權利和義務，為促進學前教育健康、協調發展提供法律保障。除了學前教育立法，各級教育管理部門還應在法律的框架下進一步規范管理體制，有條件的地方還可以嘗試將學前教育納入義務教育階段，強化學前教育的公益性。

二是繼續加大學前教育投入，逐漸改變城鄉二元管理模式。經費投入的重心應向農村幼兒園傾斜，將農村學前教育納入當地經濟和社會發展的總體規劃。通過政策吸引社會力量投入，理順資源分配的優先順序和合理比重，科學、合理地分配資源，在可利用資源有限的條件下，促進城市和農村學前教育統籌發展。

三是因地制宜，改革創新學前教育管理體制。在“地方負責、分級管理”的基礎上，進一步明確“省級統籌、以縣為主”的管理體制，明確縣、鄉政府對學前教育管理的職責。探索適于我國國情的公辦為主、良性競爭的辦園體制。大力加強城鄉普惠性學前教育機構建設，提高幼兒園標準化、規范化水平。

四是建設一支高素質的幼教師資隊伍。政府和社會要不斷提高幼兒教師的身份、社會地位和待遇等，吸引更多熱愛幼兒教育的高素質人士從事幼教工作。地方教育管理部門要加大教育培訓力度，不斷提升教師專業化水平，嚴格幼兒教師準入制度，通過人員編制、工資待遇、職稱評定、繼續教育培訓、結對幫扶等多種途徑建立一支留得住、用得上、素質高的農村優秀幼教師資隊伍。

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責任編輯：穆剛

A Research Summary on the Balanced Development of Preschool Education in Urban and Rural Areas

LIAO Yong
(Dean's Office,Zhaoqing University,Zhaoqing Guangdong 526061,China)

Research on the balanced development of preschool education in urban and rural areas experienced initial stage and development stage.Based on the study of connotation,scholars believe the different non balanced development ismainly manifested in funding,the number of kindergartens,teachers'level,resource allocation and the quality of education.The factors leading to non balanced development are the differences of urban and rural and regional economic development,policy guidance and supervision of the quality.Therefore,it is urgent to set up the preschool law in accordance to the China's national circumstance, tomake full use of the government'coordination and plan function,to regulate the financial investment and resource distribution mechanism,to build the balanced and excellent preschool teaching team,in order to promote the balanced development of preschool education in urban and rural areas.

preschool education;balanced development;urban and rural areas

G610

A

1673-8004（2016）06-0106-06

2016-03-04

本文系廣東省教育科研“十二五”規劃2013年度研究項目“統籌城鄉背景下地方城市學前教育均衡發展研究——以肇慶市為例”（項目號：2013JK178）的階段性成果。

廖勇(1983—)，男，廣西全州人，助理研究員，碩士，主要從事教育管理研究。