完善中國文化產業政策的建議

鄭敏?周小華

【摘 要】 文章對中國近年文化產業體系做了概述，對完善中國文化產業政策體系提出了系列建議：進一步完善文化產業的市場資源配置機制；建立符合市場化要求的文化管理體制；文化產業政策與其他改革政策協調發展；構建面向市場、面向未來、面向世界的文化產業政策體系。

【關鍵詞】 文化產業；管理體制

“文化產業”的概念出現在20世紀，德國《啟蒙的辯證法：哲學斷片》一書首次使用了這個詞，“產業政策”作為專業術語出現于20世紀70年代。文化產業政策是國家為鼓勵、促進和規范文化產業發展而制定的一系列措施的總和。[1]

2014年，中央全面深化改革領導小組審議通過了《深化文化體制改革實施方案》，新一輪文化體制改革進入全面實施階段。在加強頂層設計和統籌協調的基礎上，中央政府層面出臺了一系列相關政策性文件，涵蓋了檔案管理、產業融合、區域發展、文化貿易、特色文化產業、財稅支持等領域，如《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》等。[2]各級地方政府部門在這些文件的指導下，也紛紛出臺了地方文化產業扶持政策。至此，一種由多領域、跨行業、多層次的政策構筑起文化產業發展的產業政策體系，逐步走向成型。關于如何進一步完善中國文化產業政策，筆者認為應從以下幾個方面著手。

一、進一步完善文化產業的市場資源配置機制

1、完善文化產業政策體系

完善的政策體系，是產業取得發展的前提條件。目前，完善市場導向的文化產業政策體系，需要做好以下工作：

第一，繼續完善文化產業政策體系。雖然中國已經建立起從中央到地方、從執政黨到政府機關的多層次、多領域的文化產業政策體系的基本框架，但是其中的某些薄弱環節尚需進一步加強，如文化產業發展的專業人才培育、科技創新扶持等是下一步文化產業政策需要著重考慮的地方。

第二，營造平等有序的市場環境。針對目前中國文化市場中市場主體地位不平等、政策保障區別對待的現實情況，文化產業政策的制定要特別強調不同所有制、不同規模的市場主體之間的平等競爭關系，打破體制和競爭壁壘。

第三，優化以市場規則、信用機制等為核心的文化市場支撐體系。

第四，積極引導文化消費，改善消費結構，培養文化消費觀念。

2、加強文化市場發展的法治保障

文化市場的發展離不開法治保障，應以法治思維完善文化市場體系。

第一，政策的制定者和執行者應深化對法治的認識，用法治的思想和觀念來統領文化產業政策科學制定和實施，鞏固和擴大政策的社會經濟效果。

第二，要加快推進文化產業立法進程，加強政策穩定性。

第三，加強有關程序法治建設。政府作為監管者不宜過多干預文化市場的發育和發展，但是當市場出現問題時，特別是市場主體間出現紛爭時，需要相關部門按照法律規則來居中裁判爭議，需要健全的文化程序法治作為依據。最為典型的是非接觸式的互聯網行業，此時爭議如何解決確實需要考慮作為虛擬環境的互聯網的特殊性。因此，在文化法律體系上要完善相關程序性規則，從而維系健康、有序的市場競爭秩序。

3、加強規劃引導，促進文化產業的跨界融合

文化產業的發展和文化市場體系的良性運作需要頂層設計，需要整體戰略思維。近年雖然出臺了有關文化產業融合的政策，但無論在層次、數量，還是在詳細程度上都遠遠不夠。加強規劃引導，促進文化產業跨界融合，需要做好以下三個方面的工作：

第一，堅持從總體上布局、規劃文化產業，促進文化產業的優化升級。

第二，圍繞戰略需求，加快構建區域創意產業服務體系，整合資源。

第三，重視科技在文化市場體系建設中的作用，促進文化與科技融合。

4、提升文化產業政策的科學水平

文化產業政策的科學與否直接關系到文化政策實施的效果。文化產業政策應當充分體現科學和理性精神。文化產業政策的出臺應當經過充分的實際調研和嚴謹的科學論證，這樣才能從源頭上保障文化產業政策的質量。

5、提高文化市場的開放度

文化產業的繁榮，離不開國內外市場。提高文化市場的開放度可以從三個維度進行理解：一是文化產業各門類、各領域應當保持對其他門類、領域的開放度，不能搞文化產業發展中的“地方保護主義”；二是文化市場應當對新的業態、新的文化產品和服務持有包容和鼓勵心態，促進文化產業的創新升級；三是注重文化市場與國際接軌，鼓勵優秀的文化企業主動“走出去”，融入國際文化市場。

二、建立符合市場化要求的文化管理體制

1、更新觀念，深化認識

作為一種重要的產業門類，文化產業的發展也需要先進、創新的觀念和意識作為指引。政策制定者在觀念上應當牢固樹立市場機制基礎性作用的觀念和意識。首先，提高對文化產業的重視程度。其次，應深化對文化產業在市場經濟條件下的規律性認識。文化產業有其“文化”屬性，更有“產業”屬性。以往我們對前者的認識相對比較充分，但是對后者的地位和作用重視不夠。因此，在政策取向上，要在兼顧文化社會屬性的同時，重視文化產業、文化企業，特別是新興業態的政策需求，不能“自說自話”，而無視市場對文化產業政策的真正需求。

2、創新文化管理體制機制

體制創新是文化產業政策推行的先導。為此，可以從以下兩個方面著手：

第一，深化文化行政管理體制改革。理順政府部門和文化單位之間的關系，健全綜合執政機構，完善文化市場管理。

第二，深化國有文化單位改革，推進文化單位轉企改制和股份制改造。

3、引入公眾民主參與，增強體制活力

促進政策的制定過程公開透明、提升政策決策民主化水平，這既是轉變政府職能、增強文化治理能力的客觀要求，同時也是完善文化產業政策體系、增強體制活力的內在需要。為此，在政策制定中引入公眾參與機制，在政策執行中，改變“重制定、輕執行”的做法，在政策監督中，引入績效評估機制。

4、提升依法行政水平

在深化文化體制改革過程中，堅持依法行政就是要增強政府部門的法治觀念，用法治的手段來約束和規范文化行政權的依法行使。首先，要進一步完善文化領域依法行政的規范，使得文化管理活動有法可依。其次，健全文化行政的各項程序性規則，構筑高效公正、文明有序的文化行政程序規則體系。最后，要強化文化責任追究機制建設。法治的最終保障往往要落實到責任追究上，在文化產業政策的制定和執行中，必須堅持“誰主管、誰負責”的原則，并且要建立起主要負責人重大項目終身責任制和離任審查機制。

5、創新文化管理手段

在文化產業新興業態不斷涌現、文化市場體系日益完善的情況下，如果仍然采用單一的文化管理手段，則會使得文化政策的推行脫離現實文化產業的發展狀況。因此，要以創新的思維視角來審視文化管理手段的多樣性問題。首先，應徹底改變行政手段的單一文化管控模式，構筑起法律、行政、經濟、科技等手段綜合運用的文化治理模式。文化管理仍然離不開行政手段，但是其他手段的價值應得到充分認識。其次，要不斷創新文化治理的機制。文化產業日新月異的發展給管理層帶來了前所未有的新問題、新挑戰，同時管理部門也應以此為契機，不斷摸索文化管理的新方式、新理念、新機制，如通過協作、合同外包等方式來實現本由政府部門履行的職能等。

三、文化產業政策與其他改革政策協調發展

1、促進文化產業政策與公共文化服務政策協調發展

文化產業政策在制定和執行上要將產業發展與文化服務有機結合。在堅持文化產品市場價值和經濟效益的同時，也要發揮文化產業在凝聚民族精神方面的作用；在文化服務體系建設中要轉變供給模式，引入競爭激勵機制，堅持政府引導、政策扶持、社會參與的發展方向，只有建立在這樣的認識基礎上，才能形成公共文化服務體系建設與文化產業相互促進、相互扶持的良性互動和健康持續發展。

2、推動文化產業政策與一般產業政策協調發展

協調文化產業與一般產業之間的發展，有利于進一步提升整個產業結構的優化升級。政府有關部門應當根據實際情況，科學安排，統籌規劃，妥善協調好二者的關系。一是在政策制定規劃上要堅持“大文化”的發展思路，重視文化與相關產業融合發展的趨勢，以政策創造條件，充分發揮文化創意在賦予其他產業、產品文化內涵而間接創造價值上的作用，帶動其他產業發展。[3]二是在組織機構上要加強文化部門與相關部門之間的溝通協作，建立起文化產業發展信息共享平臺和部門間聯席會議等協調機制，使文化產業超越狹隘的部門、區域格局，逐步走向“大文化”的發展軌道，形成相互銜接、無縫對接的產業政策體系。

3、強化文化產業政策體系的系統性和整體性

中國文化產業政策體系已經形成了基本框架，但還需提高其系統性和整體性。首先，要樹立戰略思維，整體謀劃，合理布局文化產業的各個部分，處理好文化產業與其它產業之間的關系，自覺貫徹“大文化”、產業跨界融合等新理念。其次，要建立健全文化產業與其他產業政策的協調機制。其三，搭建行業間的對接平臺，促進文化金融合作。

4、增強政策的穩定性和連續性

穩定、連續的政策是文化產業發展的有效保障，更是政策間協調的必要前提。如果局部文化產業政策變動不居，朝令夕改，則會影響到政策體系中的其他政策的實施效果，導致政策之間運作的不協調。要增強政策的穩定性和連續性，首先要提升文化政策的規范層次，盡量以法律規范的形式來規范文化產業，避免政策制定、修改和廢止的隨意性。另外，要提升政策的科學品質，加強前期調研和論證，提高政策制定的質量，只有科學且符合現實文化產業狀況的政策才能具有實質上的穩定性和連續性。

四、構建面向市場、面向未來、面向世界的文化產業政策體系

近年，國家又出臺了有關公共文化服務、檔案、知識產權、小微企業、廣播影視、電子商務、外貿等多個領域的文化產業相關政策，文化產業政策體系開始由基本框架的搭建走向更加充實的內容塑造。

近年，文化產業政策呈現以下發展特點，對文化產業政策體系的完善有著積極的影響。

第一，我國文化政策的出臺數量增加，同時，這些政策也注重了質的提升，政策文件越來越重視對文化產業、文化企業的微觀指導和扶持，內容也將更加具體、明確，更具可操作性。

第二，文化與其他行業進一步深度跨界融合，政策制定和實施將日益突破“小文化”的局部視野，逐步過渡到“大文化”產業政策的大格局，文化與金融將更加緊密地結合在一起，文化金融合作的對接機制創新將是下一步文化金融合作的新動向。

第三，文化產業政策聚焦文化與新科技的融合發展，強調科技創新，特別是重視發揮和改進互聯網在文化產業發展中的作用，如國家互聯網信息辦公室《互聯網用戶賬號名稱管理規定》（2015年2月）等。

第四，文化產業新興業態將受到關注和扶持。

第五，文化市場主體制度進一步完善，競爭環境將進一步優化，現代化的市場主體制度和法人治理結構將進一步得到普及，為數眾多的小微文化企業將得到更多的政策扶持和保護，文化創業將受到政策面的更多鼓勵和支持。

第六，文化產業政策將更加注重與其他政策之間的協調和配合，更加重視政策之間的“組合拳”，各種協調機制將得到進一步完善。

第七，文化體制改革繼續深化，“改革紅利”進一步釋放。如國家檔案局關于《國家檔案局行政審批事項公開目錄》，[4]使簡政放權有制度保障。

第八，文化產業政策更多地以法治化的形式得以實現，如2015年5月發布的《公共文化服務保障法（草案）》就是以法律的形式來確認和保障公共文化事業發展的典型嘗試，文化產業政策文本的法律化、政策過程的法治化、政策責任的規范化將進一步推進。

第九，文化市場的開放度進一步提升，文化貿易政策將更加完善。

文化產業的發展日新月異，我們需要在緊跟文化產業發展動態銳意進取，以改革、創新的思維和開放、包容的理念，著力構建結構逐步優化、內容不斷完善的面向市場、面向未來、面向世界的具有中國特色的社會主義文化產業政策體系。

五、結語

總之，完善文化產業政策體系，理順體制性問題，壯大和細分產業市場，新興業態發展迅猛，盈利能力增強，與互聯網深度融合，尊重知識產權的理念得到進一步培育，是中國文化產業發展的新態勢。

【參考文獻】

[1] 羅以洪.國外文化產業發展經驗及對我國的政策啟示[J].經營管理者.2014（25）.

[2] 國家檔案局.http：//www.saac.gov.cn/zt/2014-05/04/content_44880.htm.

[3] 祁述裕等.六大建議破解未來我國文化產業政策發展問題[J].中國經濟網文化產業頻道.http：//www.ce.cn/culture/gd/201502/06/t20150206_4534338.shtml.

[4] 國家檔案局.http：//www.saac.gov.cn/xxgk/2015-09/16/content_116320.htm.

【作者簡介】

鄭 敏（1963-）男，碩士，中共海南省委黨校講師.

周小華（1961-）女，碩士，北京聯合大學學報編輯部主編、編審.