四川內江依法治教實踐探索

唐京

【摘 要】 文章探討了四川內江教育治理法治化實踐。概述了教育治理法治化的必然性，介紹了內江市依法治教的成效，提出改革完善教育治理法治化的策略：完善教育治理法律制度體系；健全教育治理工作運行機制；推動法治教育創新實踐。

【關鍵詞】 教育治理；依法治教；法治化

教育治理法治化是在教育領域落實依法治國基本方略的具體體現。全面推進依法治教，把政府、學校、社會、公民等教育法律關系主體和各類教育活動納入法治化軌道，是完善教育依法治理、促進教育治理體系和治理能力現代化的必然選擇；是新常態下實施科教興國戰略，進一步深化教育改革，加快教育發展，提升人才培養質量，實現教育現代化的重要保障。國家教育部制定的《依法治教實施綱要（2016—2020年）》提出，要依法維護人民受教育權益、維護教育領域的公平正義、保障教育秩序的安全穩定。如何以法治思維和法治方式推進教育事業改革發展，各地和各級教育行政主管部門進行了積極而有益的探索，取得了階段性成果，但仍需要進一步改革和完善。

一、時代需求：教育治理法治化的必然性

當前，改革進入深水區，教育領域亦是如此，面臨的都是“硬骨頭”、難問題。廣大人民群眾密切關注著教育的發展，對接受高質量、多層次的教育，有著越來越強烈的需求，供需矛盾日趨突出。如何突破制約教育發展的瓶頸和障礙，只能是在法治的軌道上進行改革，建設更為高質、合理、有效的教育體系。全面推進依法治國，對依法行政提出了更高、更新的要求。一個國家整體生活狀況的好壞，在很大程序上取決于其行政執法水平的高低，依法行政可以說是依法治國的關鍵。[1]各級教育行政部門必須按照依法行政的各項要求，強化教育行政管理法治化建設，促進依法履行行政職能，規范教育行政執法，全面落實法治要求，構建公平正義的教育法治環境。同時，教育治理法治化是規范辦學、破解學校管理難題的必然選擇。作為依法治教重要組成部分的依法治校，就是在落實學校辦學自主權的基礎上，實現學校管理與運行機制的制度化。[2]學校作為具有公共管理職能的社會組織，需要按照法律至上，保障權利、制約權力的原則，用法治的方式對學校工作全局、管理全程進行統攝和指導。當前，學校辦學過程中法律問題、管理漏洞與矛盾糾紛日漸突出，給學校管理帶來了許多新的問題和挑戰，必須通過依法治校，實現管理的制度化、規范化和法治化。

二、區域實踐：內江市依法治教成效

四川省內江市教育系統以法治精神為引領，堅持在法治軌道上開展工作，全面推進依法治教，切實推進教育行政管理觀念與方式轉變，推動各級各類學校依法辦學、規范管理，引導社會力量參與教育評價監督，促進人才培養機制和教育管理體制改革，[3]開拓了依法治教工作的新局面。

1、以法治意識為導向促進行政管理法治化

按照職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的要求，遵循管辦評分離的總體思路，市、縣（區）教育部門加快形成法治化的教育行政管理體制，健全法律規范的實施與監督機制。

（1）依法全面履行職責。按照法定職責必須為、法無授權不可為的原則，2014年起，市、縣（區）教育部門依法清理、精簡行政權力，重點梳理在行政許可、行政處罰、學校管理等方面的職責，市級教育行政管理部門編制了16項權力清單和責任清單，以及146項規范辦學的負面清單。

（2）確保決策科學合法。事關教育發展全局和涉及群眾切身利益的重大決策事項，廣泛聽取意見，建立重大教育決策事項民意調查制度、重大決策合法性審查制度，建立教育決策咨詢論證專家庫，鼓勵專家、專業機構長期跟蹤研究重大教育問題。

（3）建立健全運行機制。以教育部出臺的義務教育均衡發展、中小學教育質量評價、各類學校辦學、中小學校長等標準體系為指導，制定切合各地和各校實際的標準、規范和程序。依法聯合政府有關部門，實行市、縣（區）整體聯動。建立健全糾紛處理機制，設立調解委員會，引導師生和民眾合法、合理表達訴求。

（4）強化監督考評效用。完善教育系統內部審計、信訪舉報等制度，增強監督合力和實效。2015年，市教育局聘請了第三方審計機構，依法對全市學校和單位進行財務審計，充分發揮內部審計的“免疫”功能。實行教育領域信息公開，重點推進教育經費預算、公共資源配置、入學規則與招生政策、重大建設項目批準和實施、重要改革事項等方面的信息公開。

2、以法治思維為指引推進學校管理法治化

以建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度為目標，健全學校規章制度，完善內部治理結構，促進學校治理法治化。

（1）筑牢依法治校基礎。首先，以章程為統領完善學校制度體系。2014年起，市、縣（區）教育部門按照屬地管理原則，開展所屬學校章程制定與核準工作，并啟動章程核準后的執行和監督評價機制建設，督促學校以章程為統領，完善管理制度和配套政策。其次，以法治為核心完善內部治理結構。科學設置組織機構并建立合理的崗位責任，按照規章制度設立運行機制、監督機制和考核機制等。建立設置法治副校長，聘請法律顧問，充分發揮法律專家對校園各類事務的指導與顧問作用。

（2）破解依法治校難題。事事與家長、學生簽訂協議或合同，這是內江市在探索依法治教過程中發現的“土辦法”，也是被現實倒逼出的一項管理智慧。[4]針對學生安全管理、安全事故處理等關鍵環節，與學生及其家長簽訂安全管理合同；針對新進教師容易流動、教育教學經驗欠缺等問題，與新進教師簽訂合同；針對部分教師評聘高級職稱后工作激情減退、作用發揮不明顯等現象，與擬評聘高級職稱的教師簽訂合同；針對師德建設的重點和難點，簽訂師德合同。2015年，全市約50萬師生參與了合同管理，妥善解決了學生安全事故、教師職稱評定等多起糾紛。

（3）強化學校法治教育。通過兩年多的探索，內江市總結出了校園法治教育“五落實”的實踐經驗。落實教材：各學校以法治教育整合各類專項教育，編寫切合實際的地方教材和校本教材，營造校內法治氛圍，打造實景教材。落實師資：充分發揮政治課教師、班主任、法治副校長、法治輔導員的作用，安排他們專兼職承擔法治教育課程，整合社會資源，建設法治教育志愿者隊伍。落實課時：利用社會實踐、班團隊等課時加強法治教育，各學校每周至少安排1至2節法治教育課，各學校每年至少舉辦1次法治講座。落實考試：從2015年開始，內江市中考政治學科的考試內容中增加了不低于20分的法律知識。將法律知識納入學生重點考查范圍，并記入學生成長檔案。落實經費：對法治教育進行專門預算，將義務教育階段法治教育納入教育經費保障范圍，實行專款專用，確保足額到位。

3、積極引導社會參與教育治理法治化

學校存在于社區，其發展也依托于社區，讓社區參與學校發展有助于實現學校系統與社會大系統的協調。[5]內江市著力構建社區、家庭和學校“三位一體”的育人機制，形成家庭、社區與學校的良性互動機制。

（1）探索建立社區參與學校治理的新機制。各中小學校建立了有社區組織代表、家長代表、企事業單位代表、教師和學生代表組成的學校社區協調委員會，每年召開一次會議，對學校發展規劃、工作計劃、重大建設項目和涉及社區家長、學生重大利益的有關問題進行共同協商，定期通報學校工作開展情況，增進溝通和了解。整合社會資源，聯合公檢法部門和社會團體共建法治教育實踐基地，目前，已建成市中院少年法庭、資中木偶戲劇團2個實踐基地。

（2）積極發揮家長在學校治理中的重要作用。各級各類學校建立了家長委員會，引導家長委員會參與學校管理，充分發揮家長委員會紐帶作用。制定了《關于加強家庭教育的實施意見》和《內江市家庭教育指南》，引導家長依法科學開展家庭教育。定期家訪、組織座談，共同探討學生教育和學校發展問題，大力營造全社會關心支持學校發展的良好環境和氛圍。

三、改革完善：教育治理法治化的策略

1、完善教育治理法律制度體系

隨著我國教育立法進程的發展，教育法治體系不斷完善，但與改革發展的快速步伐和民眾日益提高的意識與要求相比，仍存在較多的空白和明顯的滯后性，尤其是基層實踐中無法可依的問題最為突出。黨的十八屆四中全會決定中已明確指出，依法加強和規范公共服務，完善教育等領域和方面的法律法規。在加強國家層面教育立法的同時，地方立法的進度也必須跟上。應著重針對基礎教育、入學規則、師資待遇等難題進行立法和制定政策，堅持科學性、實效性和可操作性，能確實擔負起促進教育公平正義、推進學校自主辦學、維護師生權益的作用。

各地教育行政部門在國家和地方立法精神的指導下，積極利用教育政策、制定實施方案等，推出與基層實踐相結合的行動準則和規范性文件，確保行政的法治框架。各學校按照內部管理實際需求制定教育紀律，維護正常的教學、教育和管理秩序，[6]以章程為統領，完善常規管理制度，形成健全、規范、統一的制度體系，以制度來調節和控制學校內部各種關系以及部門和個人行為的規范。

2、健全教育治理工作運行機制

各級教育行政部門要按照職權法定、簡政放權的原則，明確行政權力清單，健全依法行政依據，優化運行流程，提高行政效率。針對教育審批、確認等公共服務事項，要落實標準化要求，定期調整，以適應社會發展和民眾所需。堅持科學民主決策，積極適用法律顧問制度，注重決策的專業性和合法性審查。規范教育行政執法，嚴格按照程序行使權力，明確執法責任，確保行政相對人的合法權益不受侵害。將事前管理、事中監督和事后處罰相結合，正確運用行政處罰、行政強制等執法手段，正面應對行政復議、行政訴訟，及時處理信訪案件，引導民眾合法理性表達訴求。主動執行信息公開的相關規定，堅持以公開為常態、不公開為例外原則。

理順政府和學校的關系，尊重學校自主辦學的主體地位，健全校長負責制，完善內部治理結構和各類議事規則，依法規范辦學行為。把法治作為解決校內糾紛和沖突的基本方式，綜合運用調解、申訴、仲裁等各種爭議解決機制。充分發揮教職工、學生及家長參與學校管理并進行監督的效能，健全社會參與機制，廣泛爭取社會支持。

3、推動法治教育創新實踐

增強教育系統法治觀念是依法治教的基礎性工程，要讓教育部門領導干部、行政工作者、學校管理者及廣大師生樹立尊法、守法、學法、用法的思維與理念。實施法治教育，要有針對性，應該分層次、分類別、分階段進行，針對領導干部、管理者和教師的法治培訓應體現不同的側重點，針對各學段、各年級學生呈現梯級的教育目標和學法內容，針對女性學生、留守兒童等特殊群體的應有專項教學內容。國家教育部已啟動《青少年法治教育大綱》編制工作，各地和各學校應根據實際編寫地方教材和校本教材。實施法治教育，應體現實效性，尤其要針對青少年的身心特點，符合其實際需求。青少年法治教育的重點應是切實維護受教育權和身心健康權利，避免違法侵害，避免學生因無知而導致的犯罪或過錯行為。實施法治教育，還要注重實踐性，要考慮青少年對法治教育的接受意愿，增加學習的實踐性、參與性和趣味性。可結合各類活動開展法治教育，開發生動性強的教學課程，爭取社會支持共建校外實踐基地，促進中小學生以多種形式參加法治教育。

【參考文獻】

[1] 傅治平 余宗健.全面推進依法治國熱點難點解析[M].國家行政學院出版社，2014.110.

[2] 陳至立.全面推進依法治教，開創21世紀教育振興的新局面——在全國教育法制工作會議上的報告》[N].中國教育報，1999.12.25.2.

[3] 內江市教育系統依法治教工作行動計劃（2015年—2020年），內教黨委，﹝2014﹞102號.

[4] 李益眾，翁小平，施劍松.用法治方式求解學校管理“方程式”[N].中國教育報，2014.11.24.5.

[5] 袁貴仁.中小學校管理評價[M].人民教育出版社，2014.46.

[6] 馬雷軍，劉曉巍.中小學依法治校實務[M].中國民主法制出版社，2015.68.

【作者簡介】

唐 京（1979.4-）女，四川資陽人，四川省直機關黨校，法學副教授，主要研究方向：行政法.