新常態下蘭州市政府投資建設項目審計模式探析

王新暉

（蘭州市審計局，甘肅蘭州730030）

新常態下蘭州市政府投資建設項目審計模式探析

王新暉

（蘭州市審計局，甘肅蘭州730030）

闡述了新常態下政府投資建設項目審計的內涵、定位和作用，通過對蘭州市政府投資建設的現狀和審計工作面臨形勢的分析，提出以規范管理為基點、以揭露問題為導向，以提升投資績效為目標的建設項目審計工作思路，通過建立和完善購買社會服務、引入信息化管理、整合監管資源等保障措施，形成主動跟進的全覆蓋運行機制，有力促進經濟社會健康發展。

政府投資；建設項目；審計；模式

政府投資建設項目是地方經濟社會發展的重要構成要素。審計機關作為政府對建設項目的監管部門，在當前經濟發展新常態下，要進一步認清形勢，準確定位，明確職能，大膽創新，主動構建政府投資建設項目審計的新模式，才能有力保障國家建設資金安全、合規、高效使用，充分履行審計監督職能作用，積極促進地方經濟發展。

1　政府投資建設項目審計在新常態下的定位

1.1政府投資建設項目審計的內涵

政府投資建設項目審計是國家審計機關依據國家法律、法規和政策規定，對以政府為主導的固定資產投資活動以及對其相應建設項目的財務收支真實、合法、效益的監督行為。有三個基本特征：一是被審計的主體為負責建設項目的政府部門或單位，根據審計需要，可延伸審計施工、設計、監理、供貨等單位；二是審計對象為政府投資建設項目，審計的資金是政府投入該建設項目的財政性資金；三是審計的目標為按照獨立性原則，對建設項目的經濟性、效率性和效果性做出客觀、公正的評價。

1.2政府投資建設項目審計在新常態下的定位

1．2．1法律層面

政府投資建設項目審計是國家審計的重要組成部分，其監督職能是《憲法》和《審計法》賦予審計機關的重要職責，是國家治理體系中不可缺少的子系統，既是民主法治的產物，也是實現國家治理、維護國家經濟安全的重要工具。

1．2．2政策層面

2014年，李克強總理強調，審計工作要牢牢盯住公共資金使用，當好人民利益的“守護神”，念好權力運行“緊箍咒”，要瞪大“火眼金睛”，及時發現和揭露違法違紀問題和重大風險隱患，切實起到審計反腐“尖兵”作用。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。

1．2．3制度層面

審計署《關于2015年地方審計機關開展審計業務工作的指導意見》要求，深化政府重大投資項目審計，嚴格依法依規實施，審計機關不得介入投資項目的審批和管理環節。

1.3政府投資建設項目審計在新常態下的作用

1．3．1規范性作用

審計對政府投資建設項目的監督職能作用，主要體現在對建設資金安排、管理、使用的監督上，以財政資金使用的真實性、合法性為出發點和落腳點，從項目立項、招標投標、合同簽訂、組織驗收等程序環節，從現場施工、設備采購、工程造價等實施步驟，檢查和揭示建設資金使用和建設項目管理中存在的問題，督促被審計單位增強自我約束意識，強化管理，規范運作，特別是嚴肅查處利益輸送、暗箱操作以及重大損失浪費等問題，維護財經法紀，促進廉政建設。

1．3．2鑒證性作用

政府投資建設項目通過合同形式約定工程造價，但實踐中對于工程投資額的最終確定，都要通過國家審計機關，對合同、工程量、定額套用、取費、變更簽證等內容進行審計，最終核定工程造價。工程造價審計對于更好地控制建設資金發揮著越來越重要的作用，是降低工程成本、提高投資效益的有效途徑。

1．3．3服務性作用

“圍繞中心、服務大局”是國家審計的價值取向，核心是服務發展。在依法對建設項目的審計中，要堅持以尋求解決問題的治本措施為導向，從宏觀著眼，微觀入手，揭示普遍性、傾向性的問題，深入分析原因及可能造成的危害和影響程度，從體制、機制上提出意見、建議，實現深度、廣度上的突破，將審計監督的成果轉化為服務發展的成果。

2　蘭州市政府投資建設項目審計面臨的形勢

2.1政府投資建設進入新常態

蘭州市按照“明地位、強責任、做表率、出大力”的要求，著力做好穩增長、調結構、促改革、治污染、暢交通、惠民生等重點工作，經濟運行穩中向好，但仍面臨著許多新的挑戰。

一是受宏觀經濟下行影響，固定資產投資增長速度從2011到2014年連續下降見表1所示，2015年1－4月仍呈放緩態勢，全市完成固定資產投資281.62億元，增長18.60%，投資支撐明顯不足，新的經濟增長點仍需培育壯大，調結構、轉方式的任務艱巨。

二是從西北五省區省會城市對比看，2014年地區生產總值蘭州市處于第3位，公共預算財政收入排在第4位見表2所示，加之財政剛性支出增加，地方財力支撐城市建設發展的能力相對較弱，收支矛盾突出，區位優勢并不顯著。

在這樣的經濟發展新常態下，如何發揮審計的監督服務職能作用，加速釋放蘭州市在“一帶一路”建設中節點城市的效應，實現新機遇下的新發展，突顯省會城市的示范帶動作用，也是擺在審計機關面前一個重大的挑戰。

2.2政府投資項目資金管理使用中存在的問題及原因

2．2．1建設單位報審的工程造價審減額度大、比率高

2014年蘭州市審計局對257個政府投資建設項目進行了審計，送審金額302 489.14萬元，審定金額251 594.86萬元，審減金額50 885.28萬元，審減速率為16.82%，審計率較高，說明在報審工程投資時，存在大量的多計工程量、高套定額、價格失實、不按標準取費、變更簽證把關不嚴等問題，造成工程造價虛高。究其原因，一是建設、監理單位審核把關不嚴；二是施工單位有意虛報結算價款，以謀得不正當的工程價款；三是目前尚缺乏對虛報工程量進行處罰的明確法律和政策依據，實踐中往往對虛報部分只作審減而無任何處罰措施。

2．2．2履行建設程序不嚴格不合規

一是部分建設項目存在前期手續不完備、未批先建、“先上車后買票”“邊規劃、邊設計、邊施工”的問題；二是有的工程項目和材料采購不按規定履行招標投標程序，甚至存在有意規避招標、不招投標的問題；三是合同簽訂不嚴謹、不規范，有的合同未就工程造價、供貨方式、施工范圍等基本要素進行約定，合同有效期限也未作限定，帶來法律訴訟風險和工程造價失控的隱患，并給最終竣工決算審計帶來諸多問題。

2．2．3項目管理控制存在漏洞

一是有的項目概算、預算編制滯后、不科學、不完整；二是建設、設計和監理單位盡責不到位，勘察設計深度不夠，變更簽證隨意性較大，導致項目工程量增加，甚至返工現象，造成資金損失浪費；三是內控制度缺失，資料反映事項模糊，記錄不完整，資金控制不嚴，超付工程款等。

2．2．4工程實施中存在的問題

一是建設項目超概算問題比較突出，有的建設單位未嚴格履行審批程序，擅自擴大規模、提高建設標準、增加建設內容造成超概；二是仍存在違規轉包分包、掛靠現象，項目質量管理人員調整變更隨意性大；三是存在個別無相應施工資質的企業參與項目的問題；四是存在征遷程序不符合相關規定，補償依據不充分的問題。

2.3建設項目審計的思想陳舊，機制不健全

一是對建設項目審計的目標在認識上存在一定偏差，一些人僅把工程審計定位在“算賬”上，偏重于工程造價的確定，而忽略了招投標、審批等程序履行和組織管理方面的審查；二是在國家審計過程中如何發揮社會審計、內部審計的作用上，缺乏明確的運行和監管機制，審計資源未得到有效配置，整體效應沒有充分發揮出來；三是跟蹤審計與事后審計相脫節，跟蹤審計的具體做法尚不成熟，審計介入的深度和范圍不夠明晰，跟蹤審計的成效不夠顯著；四是審計的覆蓋面狹窄，審計機關與建設、財政、評審中心、造價管理等部門沒有形成有機的銜接，審計監督存在缺位、失位現象。

2.4建設項目審計人員與任務繁重的矛盾較為突出

一是項目審計人員少。目前，蘭州市審計機關共有8名具有建設項目審計執法資格的專職人員，見表3所示，由于審計任務重，每一名審計人員同時要兼顧多個項目，既要到施工現場審計，又要參加定案、協調等會議，必要時還需做好詢價、勘測等工作。同時，按照對重大項目的跟蹤審計要求，對工程進展過程中各環節都要到場監督，還要承擔領導臨時交辦的審計調查任務，客觀上造成精力分散過多，疲于應付；二是專業要求高。工程審計涉及領域多、專業性強，現有審計人員的業務技能、知識結構和范圍不能滿足工作需要。這就給工程審計帶來查不深、查不透，埋下問題隱患的風險，不利于保證審計質量。

表3　審計人員承擔審計建設項目數情況——以2014年10月為例

3　構建政府投資建設項目審計的新模式

做好政府投資建設項目審計工作，必須要進一步解放思想、轉變觀念，敢于打破固化的條條框框，不斷創新工作模式，才能突破瓶頸，實現跨越發展。

3.1樹立政府投資建設項目審計的新思路

以財務收支真實性、合法性為基礎，以準確核定工程造價為主線，以查處以權謀私、失職瀆職、貪污受賄、內幕交易等重大違紀違規問題為關鍵點，充分發揮審計監督、審計評價和審計建議作用，注重堅持五個結合，即財務收支審計與投資效益審計相結合，工程資料審計與現場勘測相結合，揭露問題與規范管理相結合，傳統審計方式與計算機輔助審計相結合，經濟責任審計與政府投資審計相結合，確保建設項目資金規范、合理、高效使用，提高投資決策與項目運營績效水平。

3.2健全政府投資建設項目審計的全覆蓋運行機制

一是要制定政府投資建設項目審計全覆蓋的政策支撐，從制度上明確未進行結決算審計的，發改、財政、建設等相關部門不得辦理工程價款最終結算和竣工驗收手續，強化審計監督約束作用；二是著力構建“國家審計主導、社會中介參與、內審專家補充、全過程跟蹤監督”的建設項目立體審計新模式，整合資源，形成合力，確保政府投資項目審計實現全覆蓋，不留“盲區”和“死角”。

3.3主動跟進體現審計的嚴肅性和威懾性

重大建設項目變事后監督為事前、事中、事后全過程監督，變靜態管理為動態管理，始終把查出問題擺在突出位置，找準腐敗現象易發多發的重點領域、重點部位和重點環節。在審計過程中注重發現重大違紀問題線索，抓住不放，一查到底，審出影響，審出威懾，并及時將審計情況形成要情、專報，為黨委政府決策提供依據，在“保發展、促反腐”上積極主動發揮作用。

3.4高度關注政府投資績效

建立科學的建設項目績效審計評價體系，把審計的著眼點放在優化經濟發展格局、加快投資領域改革上，高度關注政府投資建設的規劃布局和投向結構，高度關注經濟效益、環境效益和社會效益，促進發揮政府投資對結構調整的引導作用，體現審計的服務性、建設性作用。

4　完善政府投資建設項目審計的保障措施

4.1引入競爭機制，購買社會服務

建設項目審計要實現全覆蓋，就必須發揮審計體系“三駕馬車”的整體效能。黨的十八屆三中全會對政府購買社會服務提出了新要求，國務院和地方政府也相繼出臺了購買社會服務的指導意見和實施辦法，這為審計機關搭建社會機構參與建設項目審計的新模式指明了方向。主要做法是，通過公開招投標的形式，引入實力強、技術好、信譽高的社會資源參與到建設項目審計中來，由專業化的組織和人員提供專業化的技術服務，以緩解審計任務重與力量不足的矛盾，更加有利于審計機關發揮管理指導職能，并通過建立社會服務的準入淘汰、質量控制、績效評價等監管機制，保障社會服務的質量和效率。

4.2引入信息化技術，實現精準化管理

目前，審計機關獲知建設項目情況的渠道不夠暢通，嚴重滯后，應盡快建立政府投資建設項目信息共享平臺，從立項之初到交付使用，相關部門要及時發布建

F239.63

A

DOI10.3969/j.issn.1672-6375.2016.11.018

2016-8-19

王新暉（1969-），男，漢族，甘肅平涼人，大學本科，審計師，主要研究方向：政府審計。