減量規劃視角下衰落型村莊發展策略

張帆+史曼菲

摘 要：在當前城鄉架構中城市依然占據主導地位的格局下，不少村莊由于內在機制等諸多因素呈現出衰落的表征。增長主義邏輯體系下的村莊增量規劃建設，并不適用于衰落型村莊。通過查閱文獻、結合實際規劃工程經驗研究認為：（1）村民、政府部門、規劃編制單位放大了衰落型村莊的增量發展；（2）減量規劃是近幾年來針對國內城市快速外延擴張用地導致無地可用而提出的一種土地增長模式，其實質是針對城市蔓延問題的一種發展策略，這種策略為針對衰落型村莊提出減量規劃提供理論與實踐準備；（3）針對城鄉發展不均衡現狀亟需解決、增長主義邏輯體系下的空間資源的“掠奪”、村莊外在規劃與自身發展的沖突而提出的村莊減量規劃，其策略為資源配置由博弈到協同、規劃理念由應對到主導、發展時序由剛性約束到漸進調整。嘗試構建的衰落型村莊發展策略框架，可為衰落型村莊提供發展新思路。

關鍵詞：減量規劃；衰落型村莊；村莊規劃；發展策略

Abstract：Many in the meantime， while cities still dominate the urban-rural structure， some villages present signs of decline， which is caused by many reasons， such as inner mechanism. The planning of the increment development of villages under the growth logic system， does not apply to fading villages. This article represents three views based on literature review and practical planning construction experience as below. （1） Villagers， government departments and planning study institutes have amplified the increment development of fading villages. （2） Decrement planning is a land growth model targeting the situation that lacking of land caused by rapid urban sprawl. It is also a developing strategy with regard to urban sprawl problems. In addition， this strategy provides theoretic and practical preparation for decrement planning aiming at fading villages. （3） The village decrement planning aims at solving problems of the unbalance of urban-rural planning， the “robbery” of space resources under growth logic system and the conflict of the outside planning and self-development of villages. Its strategy emerges from conflict to collaboration as to resource allocation， reply to leading as to planning theory and hard rules to soft constraints as to development stages. The attempts to construction of village development strategy framework of fading villages can provide new ideas to fading village development.

Key words：decrement planning ； fading villages ； village planning ； development strategy

中圖分類號：TU98 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2016）-12-20（5）

1 引言

作為城市最初起源的鄉村聚落，在文化、產業、結構方面與城市存在著諸多差異。在我國，數量眾多的鄉村構成了廣袤無垠的華夏大地的主要基底，鄉村地域已經占到了中國陸域國土的95%以上[1]。截止到2013年底，我國城鎮化率已經達到53.73%①，城市人口已然超越鄉村人口。作為城鎮化進程中的被動客體，為了應對城市在不斷擴張中對鄉村的“侵蝕”，鄉村在土地制度、經濟產業、發展路徑等方面與城市進行著多方位的“博弈”。城市的拉力促使鄉村空間中物質、能量、信息等要素流向城市空間，由此產生了城市積極發展，鄉村被動應對的局面，城鄉割裂的二元格局也由此形成。

外在表征與內在機理的諸多不同，決定了村莊規劃不能照搬城市的套路，在城鄉統籌發展政策與《城鄉規劃法》法律并行的大背景下，不少村莊利用自身的發展條件，進行了一些積極的發展嘗試。一些村莊，或區位優勢優越，或旅游自然資源豐富，或經濟產業較發達，借助城市快速發展的吸引力推動自身的發展。而另一些自身優勢條件不明顯的鄉村，逐漸淪為城市擴張的“犧牲品”，其產業單一，勞動力資源不斷外流，教育、醫療資源匱乏，村莊了無人氣。據統計資料顯示，從2000年至2010年，我國村莊數量減少了110萬個， 由370萬個減少到260萬個②。當前相當一大部分村莊的逐漸衰落，已經成為不可避免的趨勢。而如何發展這些衰退型村莊，則是當前村莊規劃建設中的一個重要難題。

衰落的本意是指事物由興盛轉向沒落的過程[2]。對于鄉村來說，村莊衰落是一個漸進的歷史演變過程，冗長的時間與空間跨度和復雜的內在因素決定了導致村莊衰落的成因復雜化，外在表征多樣化，其涉及的問題囊括了政治、制度、經濟、社會、文化等多方面領域。深究其內在機制，不同的研究視角下，往往得出不同的研究結果。學術界關于村莊衰落的問題進行了多方位研究。蔣天文從管理學、經濟學、政治學、社會學和心理學五種觀察視角切入，綜合分析農村社會衰落的表現及內在原因[3]。李國珍，張應良選定典型的衰落型村莊案例，通過對調研采集的樣本進行分析，提出村莊衰落有效治理的路徑[4]。

村莊的衰落是多種內外因素共同作用的結果，其外在表征具有綜合性。其外在表征主要包括：勞動力資源大量外流；教育、服務、醫療資源匱乏；土地粗放利用，房屋利用率較低，空巢化現象明顯；產業類型單一，往往以農業品初級生產為主；鄉村文化逐步衰落，民俗文化傳承間斷。鄉村衰落的外在表征具有多樣性，單一通過某一方面表征分析難以判定鄉村是否處于衰落態勢中。例如有些村莊雖然房屋亂搭亂建，外延無序擴張，但其工業有著較好發展，不能將其簡單的定義為衰落型村莊。下文提到的村莊，如無特別指明，均指衰落型村莊。

本文通過查閱文獻、結合實際規劃工程經驗來開展研究。首先，從村民、政府部門、規劃編制單位三個視角來剖析衰落型村莊發展特征；然后從遏制城市蔓延角度，分析減量增長提出的背景與內涵，為針對衰落型村莊提出減量規劃提供理論與實踐準備；最后，在研究鄉村視角下減量規劃提出的現實背景的基礎上，從資源配置、規劃理念、發展時序三個方面提出村莊發展策略，并架構衰落型村莊發展策略框架。

2 當前衰落型村莊發展現狀

對于村莊逐步衰退的現象，社會多方提出了種種發展構想與解決措施，然而結果往往是治標不治本，美好藍圖式的發展構想往往與村莊內在發展機制格格不入，村莊依然難以避免衰落的結局。深層次原因是以地方政府、編制單位和村民為代表的多元化主體，謀求積極發展村莊的外表下實質是各自追逐自身利益，與村莊實際發展需求相悖。

2.1 村民自發式“增量”建設

處于城鎮化快速發展背景下的衰退型村莊，在不斷進行著建設活動的同時，兼有新建與更新。作為村民自身來講，村內很多年輕人已經不在務農，轉而外出到城鎮打工，村內留守的一般為婦女、兒童和老人，住房大部分為老房子，設施陳舊，且有的為土坯房；進城打工的村民，稍微有些收入之后，大多會在老家建新宅；他們往往放棄拆掉老房子，轉而在村周圍另辟區位條件較好、交通較為便利的新址建新房。這樣就形成了一種村莊人口增長緩慢甚至是負增長，而村內建設用地卻逐步蔓延的景象，甚至很多村莊用地呈現“碎片化”現象。可以預見，未來三十年內，中國城鎮化率依然會處于持續提高階段，城鎮對人口的集聚依然起著主導作用，而對于衰落型村莊來說，短時期內增長型的發展理念顯然不太適合。

2.2 政府部門愿景式“增量”發展

上級政府對下級政府的業績要求和地方政府部門建設形象工程、追逐地方政績的需求，使得地方政府部門一味地將村莊做大做強。在“增長主義”發展的策略下，地方政府部門往往認為村莊發展就是打造“特色”，發展產業，建設“旅游名村”，積極增量的發展策略愈演愈烈；而且，政府部門對一些衰落型鄉村產生的原因往往并不了解，簡單的認為要振興鄉村就是要把村莊做大做強。因而，政府部門提出的村莊“增量”發展，往往不是基于現實情況而提出的一種科學發展模式，而是缺乏足夠現實考量而提出的一種愿景式發展路徑。

2.3 編制單位主動式“增量”規劃

規劃編制單位，基于美好的發展愿景，采取“積極”的村莊發展策略，所編制的村莊規劃往往與實際發展不相符。

規劃方案中，村莊的人口規模和用地規模基本上是逐步增加的，鮮有減少的規劃案例。而對于上文所提到的衰退型村莊，現實情況是：人口變動無非是緩慢增長態勢、基本穩定、負增長三種情況；宅基地空之不用，新建住宅大部分集中在村莊外圍，形成了特有的“空心村”現象。規劃建設方案與現實村莊發展情況明顯不相符。

最終的規劃方案需要政府組織村民付諸實施，因而，村莊規劃編制過程中，聽取政府和村民自身的意見是必不可少的一個環節。不少編制單位在聽取政府和村民發展建設意見的過程中，為凸顯自身設計理念和發展愿景，對村莊的“積極”建設不免有推波助瀾的嫌疑。從這個角度來講，編制單位編制的規劃文件，在相當大程度上放大了政府和村民對村莊的發展訴求。當然，編制單位對于村莊現狀及近遠期發展的理性思考，對村莊的發展也有著一定影響，這正是客觀實際對村莊進行評估及提出合理發展構想的主要著力點。

3 減量增長的背景與內涵

3.1 減量增長提出的背景

由于制度、政策等諸多因素，我國與西方國家產生的城市蔓延問題不盡相同。二戰后以美國為代表的西方國家，由于私人小汽車的普及和基礎高速公路的大規模建設，導致了城市蔓延，其主要以城市的低密度擴張與郊區城市化為表征。我國自改革開放以來，在以經濟建設為中心的發展政策下，城市蔓延主要以攤大餅式的低密度擴張為主。受自然地形、空間管制等多種因素的限制，備用發展用地已經遠遠不能滿足城市現有擴張用地需要，這在以深圳、廣州、上海、北京為代表的一線城市體現尤為明顯。

在此背景下，這些城市相繼提出了減量增長的發展策略。深圳在2012年9月份獲國務院批復的《深圳市土地利用總體規劃（2006-2020年）》中，首次提出了“建設用地減量增長”的土地利用新模式。廣東省在城鎮體系規劃中提出規劃要對城市規模與新區建設加以控制，要與經濟社會發展存量相適應，適度減量發展。上海市在《關于進一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見》中提出，到2020年上海建設用地總規模控制在規劃范圍目標內，并適度留出發展空間，通過設定2020年建設用地規模目標 “終極規模鎖定”的方法來倒逼城市發展轉型，以土地規劃的邊界約束建設用地規模只減不增。北京市在2014年6月5日向國務院報送的“關于修改北京市城市總體規劃的請示”中，著重提出未來的北京市總體發展方向將由攤大餅式蔓延逐步轉向“瘦身健體”式的減量增長，通過控制生態空間和農業空間，保護空間邊界的方式，來遏制城市無序蔓延③。

3.2 減量增長的內涵

針對城市蔓延的問題，西方國家提出了多種應對思潮，其中以“緊湊城市”、“新城市主義”、“精明增長[5]”為代表。三種思潮理論側重點不同，但都在不同程度上強調應當適度控制城市發展。

減量增長在一定程度上可以視為精明增長理論在可操作層面上的投影，其實質是應對城市蔓延問題的一種發展策略。它借鑒了“精明增長”的思想精髓，通過多種措施提高土地利用效率，實現緊湊、集約、高效的城市增長模式。與精明增長不同的是，減量增長在強調效率增長的同時，更側重于存量空間的再次利用。存量空間形成土地供應的主要手段是城市更新，只有通過城市更新，才能檢討、解決城市蔓延過程中遺留的相關問題，才能平衡土地利用結構、優化城市功能布局、提升城市品質[6]。

減量增長具有以下內涵：通過近期以增量土地利用為主導，中遠期以減量土地利用為主導漸進調整的土地利用模式來實現整體建設用地規模的降低；對既有建設用地效率利用，實現用地效益的提升；盤活城市存量建設用地，建設用地規模的限制迫使城市空間資源進行再分配；城市更新則是減量增長在限制城市增長速度的主要手段，存量空間的優化利用[6]。

4 減量規劃視角下村莊發展策略

4.1 鄉村視角下減量規劃提出的現實背景及內在訴求

4.1.1 城鄉發展不均衡現狀亟需解決

城鄉二元割裂的問題源于根本的二元體制障礙，這一問題在我國城鎮化快速推進以來就一直存在。隨著城鎮化的快速發展，鄉村與城市發展持續存在著一個“快跑”一個“慢跑”的現象，鄉村滯后于城市發展的情形越來越顯著。2008年頒布的《城鄉規劃法》，從法律層面上提出城市與鄉村需要統籌發展，隨后國家從戶籍制度改革、發展方向引導等一系列措施來引導鄉村積極發展，漸顯積極成效。然而，不可否認的是，當前鄉村相比城市，依然有很多問題亟需解決，城鄉體系中基礎設施投入不均等的情況依然凸顯。在多方面的調控措施下， 一些鄉村的逐步衰落已經成為不可避免的趨勢。對于這些衰落型鄉村，有必要從鄉村本位和整體區域觀的角度來找出鄉村自身存在的問題，提出切實可行的發展策略。

4.1.2 增長主義邏輯體系下的空間資源“掠奪”

在當前特定的內外部制度環境中，面對機遇與挑戰并存的經濟全球化，以及我國考核制度、地方財政資金短缺等多重壓力，地方政府逐步以城市空間（其核心是城市土地）為載體，建立起了中國城市的“增長主義”發展模式，并進而衍生出一套以經濟指標增長為第一要務、以工業化大推進為增長引擎、以出口導向為經濟增長主要方式，以制度設定攥取高額利潤的相互嵌套的增長主義邏輯體系[7]。 增長主義邏輯體系下的城市空間迅速擴張，使得原本各方面處于劣勢的鄉村面臨更為尷尬的處境，相比城市，鄉村自身競爭力匱乏，其空間內部資源源不斷向城市流失，在城鎮體系格局中原本就處于劣勢的鄉村更是顯現出逐漸衰落的局面。

鄉村發展已日益得到重視和提到重要的日程，隨之，各地提出的鄉村發展策略旨在振興鄉村，重塑鄉村活力，但其發展手段卻依然通過增長主義的內在邏輯，發展理念仍然在于通過各種措施發展鄉村、與城市進行空間資源的“掠奪”博弈。

4.1.3 外在規劃與自身發展的沖突

針對鄉村衰落和滯后于城市發展的狀況，政府采取了多種措施，如“新農村”“美麗鄉村”建設行動，它們為了發展鄉村而推進的種種實踐，即政府和編制單位基于發展美好鄉村的設想，在“新農村”“美麗鄉村”的理念導向下，以搜集大量基礎資料、實地調研分析的基礎上而編制的規劃藍圖，并按藍圖發展建設鄉村。然而依照規劃所建設的美麗鄉村，除了普遍存在千村一面、特色不彰顯的問題之外，更是存在著這樣一種問題，即經過規劃后鄉村村容整潔，房屋建設有序。從這些外在表征來看，鄉村目前發展所遇到的問題似乎已經得到解決，然而經過規劃后的鄉村在實際中遇到很多問題，如村莊內新建房屋使用率低下，基礎設施投入利用率低，經規劃預測的人口規模與村莊實際人口發展相差較大，等等。這種一味強調增長主義的發展策略，無法從本質上解決鄉村發展的內在需求，在當前繁榮的鄉村外在表征下，內在的發展機制依然有待解決。

4.2 減量規劃視角下村莊發展策略

其實，鄉村與城市相比，早就面臨著“減量”問題，但其內在因素有差別。城市是在其快速發展，建設用地不斷增加，可利用建設用地逐步減少的情況下而提出的減量規劃策略。而對于鄉村來說，自城鎮化快速發展以來，就面臨著“減量”的問題，而這種問題很大程度上是由于城市的“快速增長”而導致的“逐漸萎縮”。村莊規劃應避免就村莊論村莊，應跳出狹隘的思維，從區域的角度看待鄉村發展問題。就整個區域來說，城鎮化仍以城鎮集聚人口、農村人口不斷向城市人口轉移為主，農村集體建設用地相應地逐漸減少。同時，還應跳出“減量規劃”僅僅適用于城市地區的狹隘思維方式，應跳出就城市論城市的狹隘思維，當前該理念也同樣適用于鄉村地區。

4.2.1 資源配置：由博弈到協同

目前，我國城鎮化進程下依然以正向的城鎮化為導向，城鄉統籌架構下，其發展格局已逐漸由原先優先發展城鎮的策略，轉變為城鄉協同發展。《城鄉規劃法》賦予了鄉村與城市同樣重要的地位，基于此，當今的鄉村規劃中一方面應注重自身的發展，另一方面應注重與城市的聯系，采取積極應對的策略，而這種積極應對并非是站在主體的角度與城市進行多方面的“博弈”，而是基于統籌大局上的協同發展。

空間資源（土地資源）是有限的，城鄉統籌賦予城市與鄉村協同發展的權利，然而這并不意味著鄉村為了爭奪有限的空間資源而與城市進行惡性競爭，造成無謂的人力、物力與財力的浪費。

一些具有發展潛力和吸引力的鄉村，應當合理利用周邊資源開展中心村、示范村、特色村的建設；而對于衰落型鄉村，不應盲目提出“發展、壯大”的規劃理念，應是在充分了解村莊發展實際情況的基礎上，遵循快速城鎮化時期鄉村各種資源向城市流動的規律，科學合理地調整鄉村發展策略，與城市發展相協調，這才是適合于鄉村發展的道路。

4.2.2 規劃理念：由應對到主導

在發展鄉村的思路上，我們要明晰的是，當前的大部分村莊，尤其是衰落型村莊，首要任務不是將村莊做大做強，而是通過挖掘鄉村的內部發展潛力，以復興鄉村為著力點，避免鄉村聚落的無休止衰落。這里所指的復興不單單是指簡單的更新改造，還應賦予其新的保護和發展優秀鄉土文化的內涵。

減量規劃不同于“束縛”式的減量約束，相比城市中采取的劃定用地規模增長邊界的“終極規模鎖定”的方法，來迫使城市減量發展，村莊視角下的減量增長更側重于由“消極接受”轉向“積極應對”。因此，村莊發展應樹立以 “主導”為核心的減量發展理念，在一系列的控制建設用地無序增長的措施中，應當以漸進式的引導為主、量化指標控制為輔。

4.2.3 發展時序：由剛性約束到漸進調整

村莊的減量規劃具有一定的時序性。在當下大部分村莊都以增量為主的發展模式下，應當漸進調整，從近期—中期—遠期的建設時序中，逐步由外向擴張用地規模轉向效率利用現有規模建設用地，并逐步過渡到依據村莊現實需求、合理降低用地規模，實現由增量—存量—減量的漸進調整的減量式發展策略。同時，不同于城市面臨“無地可用”不得已而提出的減量發展，村莊的減量發展，在實現建設用地減量增長的同時，更重要的是處理好由增量轉變為減量后如何利用剩余建設用地的問題。

對村莊建設用地進行規劃時，通過控制與引導相結合，根據不同的用地條件和房屋質量狀況采取“拆遷、拆建并行、新建”的策略。對于位于離村中心較遠、建筑質量較差、常年無人居住的房屋，可在征得村民的同意之后進行拆遷，近期不拆舊建新，遠期復墾為農用地。對于房屋密集，新舊混雜的村莊中心地區，一些年代久遠、無保留價值的建筑，可進行拆舊建新；有歷史價值的建筑進行保留，原住戶按規劃擇新址新建房屋。對臨近鄉村主要道路，地勢平坦，現狀無序建設的建設用地可進行集中規劃，集中新建住宅。

通過將減量規劃內涵與現行村莊規劃體系的相融合，形成衰落型村莊發展策略研究框架。其要點是結合村莊發展的內在機制提煉減量增長內涵，通過減量增長內涵建立村莊發展具體策略，通過具體可行措施構建村莊規劃體系發展框架（圖1）。

5 結語

減量增長是近幾年來針對國內大城市當前“無地可用”而提出的一種發展理念，相對于城市由于備用地不足不得已而面臨的被動減量，本文認為，針對當前的衰落型村莊，應當轉變思路，由一味的增量發展轉向結合村莊發展實際的存、減量并行發展。本文結合當前城鄉發展架構下的現實背景，提出了減量規劃視角下的村莊發展策略；同時，結合減量規劃的內涵與當前村莊規劃體系，構建了衰落型村莊發展策略框架，對衰落型村莊發展思路進行了初步的構想。

注釋：

①據國家統計局統計資料顯示，截止到2013年末，總人口為136072萬人，城鎮人口為73111萬人，鄉村人口為62961萬人，當前城鎮化率為53.73%。

②筆者依據網上相關信息自行整理。 信息來源：http：//baike.baidu.com/view/7895527.htm？fr=aladdinhttp：//china.cankaoxiaoxi.com/2014/0207/344128.shtml

③筆者依據網上相關信息自行整理。信息來源：http：//www.sznews.com/news/content/2013-03/25/content_7853179.htm

http：//news.xinhuanet.com/house/wh/2014-03/06/c_119636785.htm http：//finance.sina.com.cn/china/dfjj/20140805/023019911039.shtml

參考文獻：

[1] 彭震偉，王云才，高璟.生態敏感地區的村莊發展策略與規劃研究[J].城市規劃學刊，2014（3）：7-14.

[2] 劉莘.馬良鎮“相對衰落”問題研究[D].武漢：華中科技大學，2013年.

[3] 蔣天云，李彩云.農村社會的衰落——五種觀察維度[J].東北大學學報（社會科學版）， 2012（9）：437-440.

[4] 李國珍，張應良.村莊衰落的多維表現及有效治理：258個樣本[J].三農新解，2013（5）：88-96.

[5]Daniels T. Smart Growth： a new American approach to regional planning[J].Planning Practice and Research，2001（3-4）：271-279.

[6] 王衛城，戴小平，王勇.減量增長：深圳規劃建設的轉變與超越[J].城市發展研究，2011（11）：55-58.

[7] 張京祥，羅震東.中國當代城鄉規劃思潮[M].南京：東南大學出版社，2013，242-243.

責任編輯：王凌宇