政府購買公共服務(wù)的法律制度缺失及其完善

張亞峰+安然+周虹藝

摘 要：隨著人們對(duì)公共服務(wù)的需求日益旺盛，政府嘗試建立購買公共服務(wù)模式。但在我國，政府購買公共服務(wù)模式在法律制度上仍然面臨著立法缺失的窘境，并引發(fā)了立法缺失、基本問題界定不清晰、法律責(zé)任承擔(dān)不明確等問題，在實(shí)踐過程中也存在著運(yùn)行程序不完善、監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制不成熟等程序性問題。為此，在實(shí)質(zhì)性問題上必須堅(jiān)持公平公正、以人為本以及有限管制的基本原則，明確公共服務(wù)購買范圍、購買準(zhǔn)入條件等，明確法律責(zé)任承擔(dān)問題，在程序性問題上要規(guī)范購買合同內(nèi)容及購買流程，完善信息公開、績效評(píng)估考核等監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；政府購買；法律制度；缺失及完善

一、政府購買公共服務(wù)所面臨的法律缺失及其表現(xiàn)

政府購買公共服務(wù)的主要法律依據(jù)來自我國 2002年頒布的《政府采購法》，其對(duì)政府采購行為做出了較為明確的界定，“政府采購是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，嚴(yán)格參照采購目錄，使用財(cái)政資金依法購買所需貨物、工程和服務(wù)的行為”；2013年出臺(tái)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見》，推動(dòng)了政府購買公共服務(wù)的制度化。但是，在政府購買公共服務(wù)上，我國還沒有統(tǒng)一具體的法律體系，地方政府購買公共服務(wù)過程中極易出現(xiàn)程度不同的合法性危機(jī)。

（一）政府購買公共服務(wù)所面臨的實(shí)質(zhì)性法律缺失

1.購買公共服務(wù)基本內(nèi)容界定不清

在政府購買范圍方面，2013年《指導(dǎo)意見》中對(duì)可購買公共服務(wù)進(jìn)行的概括性列舉并不能滿足時(shí)代發(fā)展的需要，需要政府購買、政府可選擇性購買、政府禁止購買的劃分不清問題時(shí)常致使不同地區(qū)不同層級(jí)政府之間存在著執(zhí)行者理解偏差，實(shí)踐操作混亂時(shí)常造成政府資源的浪費(fèi)，并引發(fā)社會(huì)爭議。

2.購買公共服務(wù)行為的法律責(zé)任劃分不明確政府購買公共服務(wù)是基于公眾對(duì)政府的公權(quán)力委托代理以及政府和社會(huì)力量之間的委

托代理。此時(shí)，政府既是公眾的代理人，又是社會(huì)力量的委托人，但是在實(shí)際生活中，由于政府與公眾、社會(huì)力量與政府之間都存在著距離，社會(huì)力量無法完全滿足公眾利益，這個(gè)問題風(fēng)險(xiǎn)并沒有十分明確。

（二）政府購買公共服務(wù)所面臨的程序性法律缺失

一方面，購買合同內(nèi)容難以完備，社會(huì)服務(wù)自身本質(zhì)特征和它不確定的目標(biāo)以及多變的技術(shù)，都使得承包合同難以具體化，政府無法提前準(zhǔn)確地描述出它們想要的成果，承包商們也不會(huì)接受政府提出的太過具體或可能無法實(shí)現(xiàn)的績效目標(biāo)。購買決策制定的法律規(guī)范并不健全，權(quán)利“尋租”隨之増加，合同簽訂流于形式，整個(gè)購買行為失去了救濟(jì)基礎(chǔ)和運(yùn)行基礎(chǔ)。

另一方面，購買公共服務(wù)的流程不完整，也并未經(jīng)由法律途徑進(jìn)行確定。購買前，部分政府并沒有進(jìn)行社會(huì)力量調(diào)查、前期實(shí)地調(diào)查與群眾偏好顯示，導(dǎo)致其購買的服務(wù)并不符合、達(dá)不到公共需求或找不到合適的承包者；購買中，在公開招標(biāo)或與承包者協(xié)商過程中，沒有落實(shí)信息公開原則，相關(guān)決策程序也未及時(shí)公開；購買后，政府往往出于行政惰性，未能制定后續(xù)有效的績效評(píng)估程序以及群眾效果回饋制度導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量難以保障。

二、完善政府購買公共服務(wù)法律制度的對(duì)策建議

（一）明確購買內(nèi)容、合理分配法律責(zé)任

在國家層面需要及時(shí)修訂增補(bǔ)相關(guān)法律法規(guī)，隨著公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展，《政府采購法》已經(jīng)并不適宜作為公共服務(wù)購買的權(quán)力來源，《指導(dǎo)意見》也十分單薄，單獨(dú)立法顯得尤為必要。法律具有固有的滯后性，地方政府應(yīng)當(dāng)充分吸取如“公平正義”“保障法益”等已有法律原則，結(jié)合自身區(qū)域特點(diǎn)及實(shí)際情況，在接受群眾和上級(jí)政府監(jiān)督的前提下，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，制定適宜的條例規(guī)定，明確劃分負(fù)責(zé)部門，避免權(quán)力尋租現(xiàn)象。在衡量當(dāng)?shù)厝罕妼?shí)際需求和社會(huì)組織力量的前提下確定何種公共服務(wù)能夠進(jìn)行委托以及社會(huì)組織市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，以“以往績效評(píng)估”和“公共價(jià)值”的標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)地選擇被委托者，促進(jìn)市場的良性競爭，避免負(fù)外部性現(xiàn)象。

（二）健全購買具體程序、切實(shí)做好監(jiān)督工作

1.關(guān)注購買合同本身內(nèi)容，健全購買行為的整體流程

政府購買公共服務(wù)所簽訂的合同屬于我國《合同法》調(diào)整范圍，必須要保證合同內(nèi)容全面，盡量做到合同的完備性。就公共服務(wù)購買合同，我國應(yīng)當(dāng)推行基本范本框架，嚴(yán)格規(guī)定合同基本內(nèi)容，合同的隨意化，對(duì)于其中昀為核心的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，則需要根據(jù)政府與社會(huì)組織之間的實(shí)際商議情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

為了保證政府購買公共服務(wù)的程序公平正義，購買程序也必然走向法制化。購買前，地方政府必須落實(shí)前期調(diào)查，明確服務(wù)需求，合法行使決策權(quán)，制定完善的購買及審核被委托者計(jì)劃，同時(shí)做好宣傳工作，積極吸引符合標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)組織。購買過程中，當(dāng)?shù)卣诼犎I(yè)領(lǐng)域人士意見的同時(shí)應(yīng)當(dāng)秉持全民參與原則，及時(shí)公布政府購買的公共服務(wù)項(xiàng)目及其計(jì)劃，公開與社會(huì)組織競標(biāo)、協(xié)商過程、決策過程及理由，注重群眾回饋。購買后，政府負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)起前文提及的主要法律責(zé)任，嚴(yán)格按照購買合同履行進(jìn)行監(jiān)管，給予直接提供者必要的幫助和建議對(duì)，對(duì)公共服務(wù)結(jié)果做好績效評(píng)估，對(duì)不符合合同規(guī)定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的，要通過救濟(jì)機(jī)制追究其應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任。

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