大氣污染防治的法治新路徑
——從全國首例大氣污染公益訴訟案談起

大氣污染防治的法治新路徑
——從全國首例大氣污染公益訴訟案談起

秦天寶，武漢大學法學院教授、博導，副院長；比利時根特大學法學院博士生指導委員會委員。

雖然環境公益訴訟對于公共環境權益的保障有著積極作用，但是新時期我國大氣污染防治工作仍要構建全方位的環境法治路徑，實現大氣環境改善和保障公眾健康的根本目的。

2016年7月20日，德州市中級人民法院對中華環保聯合會與德州晶華集團振華有限公司大氣環境污染責任糾紛公益訴訟一案做出一審判決：判決被告振華公司賠償因超標排放污染物造成的損失2198.36萬元，用于德州市大氣環境質量修復，并在省級以上媒體向社會公開賠禮道歉；駁回原告中華環保聯合會其他訴訟請求。此案作為新《環境保護法》實施后全國首例大氣污染公益訴訟案件，不僅反映了我國環境法治保障生態環境的積極價值，而且此案體現我國環境法治的價值及發展空間，也為今后我國大氣污染防治的環境法治路徑構建提供了司法實踐基礎。

政府作為環境監管者，

它不僅享有法律賦予的

環境治理職權，

而且也具有根據

具體情況作出行政行為的

自由裁量權，

這就對落實政府環境治理

責任產生了影響。

作為社會組織基于空氣污染提起的公益訴訟，本案較大程度上體現了近年來我國環境法治發展取得的成果。隨著我國新《環境保護法》在環境基本法的層面明確了公眾參與原則，并且把“保障公眾健康”作為立法目的，我國環境法治保障公眾環境權益的理念得到了強化。而新《環境基本法》及相關司法解釋對環境公益訴訟制度的明確，不僅保障了作為本案原告的社會組織通過司法途徑保障環境公益的權利，而且也反映了我國環境立法對于公眾環境權益的保障開始由宣誓性總攬性規定向操作性具體性發展。同時，從德州市中級人民法院的一審判決來看，一方面法院在缺乏完善的審理依據情況下依法做出了相關判決，反映了我國環境審判機關充分發揮了司法能動性來實現判決的合法性與合理性；另一方面法院做出的被告賠償大氣環境質量修復金并公開賠禮道歉的判決，也體現出我國環境審判機關在實現環境司法專門化進程中所貫徹的改善生態環境，保障公眾環境權益的綠色司法理念。

作為我國首例大氣污染公益訴訟案件，該案在我國環境法治發展進程中體現出積極價值的同時，也反映出我國環境法治在大氣污染防治領域仍存在較多的發展空間。一方面，作為典型的環境污染類型，大氣污染同樣具有范圍廣、潛伏性強、危害性大等特征，審判機關審理大氣污染案件時，在舉證責任、因果關系認定、損害鑒定等環節仍然缺乏專門的法律依據，使審判機關通常發揮司法能動性來彌補立法的缺失；另一方面，企業因為大氣污

染排放造成了公共環境利益損失，但是作為企業的監管者并且具有法定環境監管責任的當地政府，卻未能承擔環境監管失職的責任，也反映了我國環境立法對于環境執法仍缺乏有效的監督與約束。此外，當前我國環境司法實踐表明，由社會公益組織提起的環境公益訴訟雖然具有了環境立法保障與司法實踐基礎，但其仍難以在根本上應對我國的大氣污染問題。根據2016年7月最高人民法院發布的《中國環境資源審判》白皮書顯示，2014年1月至2016年6月，全國法院共審結各類環境一審刑事案件37216件，民事案件195141件，行政案件57738件；與之相對應的是，在2015年1月至2016年6月，各級人民法院共受理社會組織提起的環境民事公益訴訟案件93件?？梢?，雖然環境公益訴訟對于公共環境權益的保障有著積極作用，但是新時期我國大氣污染防治工作仍要構建全方位的環境法治路徑，實現大氣環境改善和保障公眾健康的根本目的。

通過對本案的分析，結合我國時代背景與大氣污染防治工作實踐，今后可試從以下方面構建我國大氣污染防治的環境法治路徑。

首先，實現大氣污染防治的精準立法。2016年1月1日正式實施的新《大氣污染防治法》在立法目的、基本原則、法律制度、法律責任等方面的規定，在法律層面明確了新時期我國大氣污染防治的方向與目標。而由于環境單行立法對于我國各地的具體大氣污染防治工作仍不具有較強的操作性，這就要求今后我國環境立法應當依據新《立法法》有關地方立法權的規定，結合各地大氣污染防治實際進行針對性、可操作性的立法工作，實現大氣污染防治的精準立法。

其次，強化政府的大氣污染防治責任。雖然包括《環境保護法》《大氣污染防治法》等相關法律明確了政府環境治理責任，但是由于政府作為環境監管者，它不僅享有法律賦予的環境治理職權，而且也具有根據具體情況作出行政行為的自由裁量權，這就對落實政府環境治理責任產生了影響。今后可強化專門的環境行政程序建設，使政府的環境治理職能通過合法的正當的行政程序予以履行，進而實現政府在大氣污染防治工作中職能履行的法治化與民主化。

11月4日，中央氣象臺繼續發布霾橙色預。CNSphoto 供圖

最后，完善環境行政訴訟的監督作用。通過《中國環境資源審判》白皮書的數據可知，目前我國環境行政訴訟的數量仍遠低于環境民事訴訟數量。在大氣污染防治方面，環境民事訴訟主要是基于環境侵權行為而產生和發展，并且強調了在大氣污染造成損害之后，對公眾環境權益的事后救濟；而環境行政訴訟則是環境司法對政府環境行政行為如環境決策的制定、環境信息公開等進行評價和判決，屬于對大氣污染產生之前的事前監督。可見，較之于環境民事訴訟，環境行政訴訟對于政府環境行政行政行為的監督不僅有利于促使政府依法正當地履行環境治理職能，而且也通過對環境決策的事前監督避免和減少大氣污染造成的損害，進而貫徹了環境基本法的預防原則。