南昌市城中村立體化社會治理的構想
——基于國內外城中村改造經驗

吳 群

南昌市城中村立體化社會治理的構想
——基于國內外城中村改造經驗

吳 群

南昌市共有城中村143個，這些城中村在不同程度上都出現了一些問題。國外在貧民區的管理和整治中經歷了一個從排斥忽視到接納重視的過程，同時政府的高度重視和非政治組織的介入和監督對貧民區問題的解決起到了很好的作用。國內各地在基于不同條件基礎上開展了各種方式的改造治理，形成了不同模式：政府主導型；村集體主導型；市場主導型。在南昌市城中村發展治理的過程中，應該基于自身的情況和特點，走一條自己的立體化社會治理模式的道路：建立健全基層民主協商制度；發展集體經濟，積極提高村民就業創業能力；弘揚社會主義核心價值觀，形成現代文明的城市文化；狠抓民生，完善社會保障；建立城中村社會治安警民共建的預警體系。

城中村 立體化 社會治理

城中村是城市發展過程中的必然產物，隨著南昌市經濟社會的快速發展和城市化進程的不斷加快，中心城區的范圍越來越大，原來處于城市邊緣村莊的土地在城市擴建中部分或全部被征用開發，尚未徹底完成改造的村莊被周圍高樓包圍和分割，形成了城中村。本文針對南昌市城中村發展中的一些突出問題，吸收和借鑒國內外城中村治理的經驗，探索形成一套立體化的城中村社會治理模式，為緩和社會矛盾，構建和諧社區提供方法和思路，這不僅對南昌，而且對我國其他地區的城中村自我更新和自我轉型，實現城鎮化的不斷順利推進都具有重要的借鑒意義。

一、國內外城中村治理經驗的梳理

發達國家和地區由于城市化程度基本達到75%左右，所以沒有“城中村”這一概念，但自助型居住區還是存在的，主要居住的是一些城市底層勞動者，搭建的是許多無合法產權性質的臨時建筑，人員構成復雜，基礎設施落后，衛生環境差，人們俗稱為“貧民窟”，與我國的城中村有一定的類比性。發達國家和地區在貧民區的管理和整治中經歷了一個從排斥忽視到接納重視的過程，特別是在一些嚴重的治安和社會問題集中在這些地方爆發后，引起了政府的高度重視，逐漸出臺了許多相關的政策和法律來保障貧民區居民的基本生活需要，并且出臺扶持政策，為這部分居民創造公平的發展空間，值得一提的是，隨著這些國家公民權利保護運動的發展，許多非政府組織也日益關注這些地區和居民的狀況，為督促政府改善和提高貧民區的條件起到了很好的監督作用。

我國的城中村問題基本是隨著改革開放的不斷深入而日益顯現，各地在基于不同條件基礎上開展了各種方式的改造治理，形成了不同模式：（1）政府主導型。政府主導型的城中村治理模式在我國比較普遍。由于我國長期以來形成的權威意識和自上而下的國家管理體制，使得許多城市在城中村的治理和發展過程中，政府都充當了改造治理的制定者、執行者和參與者。在政府主導的過程中，由于利用了公權力進行推進，一般都有統一的規劃和建設，能有效利用政策手段進行改造，并且能保障公眾的基本利益不受侵害，但這種模式成本高，缺乏第三方中立機構監管，容易造成腐敗問題的產生，如果遇到抵制，政治易成為矛盾的焦點，發生群體性的激烈沖突的頻率較高。（2）村集體主導型。這種改造治理因村民自愿性程度較高，因而改造治理的進程會相對比較順利，村民的各項基本權益也能更好地得到有效保障和維護，但由于屬于集體自發行為，因而沒有統一的規劃部署，容易造成建設發展格局的混亂，并且，沒有資金保障和技術力量，改造治理的現代化程度較低，內部矛盾沖突的解決主要依靠集體自治或宗族權威，因而有可能導致缺乏合法性。（3）市場主導型。在市場經濟的利益驅動下，一些財力雄厚的開發集團會積極參與城中村的改造，這種模式可以有充足的資金保障和高效的改造質量，但開發集團為了追求經濟利益最大化，很可能導致村民的各種社會保障不能成為改造的重點，使得村民的利益受損。如果一旦發生開發集團和政府職能部門的利益勾結，就很可能導致侵害村民合法權益的惡性事件發生。

二、南昌市城中村立體化社會治理的構想

南昌市2013年城鎮化率達到了60%左右，城市地域快速擴張，城中村問題愈發突出，目前，南昌市建成區的東湖區、西湖區、青山湖區、青云譜區、灣里區共有城中村143個，城中村人口11萬多人，這些城中村在不同程度上都出現了一些問題，比如在土地利用狀況方面，土地利用率低下，重復建設，土地權屬混亂；在經濟狀況方面，經濟發展的基礎相對薄弱，村集體經濟發展不均衡，村集體經濟分紅沒有成為村民經濟收入的一部分，村民就業技能低，對出租依賴性高；在村民素質方面，村民的教育程度偏低，村民的維權意識和能力相對較薄弱，村民參加村集體事務的積極性不高；在社會狀況方面，外來人口多，社會治安堪憂，社會保障有待提高；在居住條件方面，城中村基礎設施落后，村民住房布局凌亂，建筑密度高，基礎設施和公用設施投入不足；在環境健康狀況方面，衛生條件差，環保健康意識淡薄。因而，在南昌市城中村發展治理的過程中，應該基于自身的情況和特點，走一條自己的立體化社會治理模式的道路：

城中村立體化社會治理模式的平臺：建立健全基層民主協商制度。村民在自愿平等基礎上建立起城中村的民主協商機制，是化解城中村問題的基礎，經過民主對話、民主決策、民主監督達成的意愿能夠最大限度地化解矛盾和沖突。但是，由于長期以來這一機制和平臺的缺失，再加上村民的民主參與意識和協商能力的不足，導致村民參政議政熱情不高，甚至與自身利益攸關的大事也漠不關心，因此應當積極加強村民主人翁意識的教育和宣傳，重視提高村民自治能力，成立以村委會為基礎的議事機構，將村委會向居委會轉變，建立社會協商機制，凡是涉及全體村民利益的重大決定必須征得村民多數通過并反復多次協商加以解決，為社會治理提供穩定的政治保障。

城中村立體化社會治理模式的核心：充分發揮鄉村向城市轉型過程中的優勢，突出規模優勢，發展有特色的集體經濟。城中村由于已經基本沒有適合耕作的土地，農民原本的生存方式發生徹底改變，集體經濟的基礎土崩瓦解，因此，應當在政府的政策引導和支持下，根據城中村現有的資源和條件，發展以城市加工業或現代服務業為主要內容的集體經濟，適應城市市場經濟發展的需要。并且，必須加大對村民的職業能力的培養和提高，積極提高他們的就業創業能力，為社會治理創造良好的經濟基礎。

城中村立體化社會治理模式的價值標準：營造豐富的文化生活，弘揚社會主義核心價值觀，形成現代文明的城市文化，為社會治理提供豐厚的思想和文化土壤。在現有的城中村治理模式中，往往過于注重經濟和物質的改造，而忽略了文化改造的必要性。文化是社會心理的反映，是社會行為的精神體現，也會對社會發展起到重要的指導作用。城市文化與鄉村文化由于產生的背景和土壤差異，如果忽略了農民文化認識的轉型，那么很容易導致農民在轉變過程中的排斥和保守的心態，久而久之，在生活方式和思維習慣乃至行為舉止中就會表現出來，從而與現代文明生活顯得格格不入。因此，應當加強在社會主義核心價值觀引導下的文化重構，使得農民的農村傳統文化與現代城市文明實現交流、融合、重構，催生農民新的精神的信仰和支柱。

城中村立體化社會治理模式的保障：狠抓民生，積極推動落實居住證制度配套措施，在子女義務教育、養老醫療保險、計劃生育、住房等方面完善公共服務功能，讓村民和流動人口共享城鎮化帶來的成果，實現城鄉一體化和公共服務均等化，為社會治理提供堅實的物質保障。近些年來，在城中村改造中，大量的群體性事件的產生，主要就是集中在拆遷補償問題上，由于拆遷補償款是農民未來生存的唯一來源，因而導致農民在補償數目上希望盡可能越高越好，而拆遷改造的經費畢竟是有限的，所以雙方在不能達成一致的情況下就出現了矛盾。事實上，如果農民在民生保障問題上沒有后顧之憂，并且可以看到將來的逐步改善和提高，農民是可以服從大局的。所以，落實城中村農民的民生社會保障刻不容緩。

城中村立體化社會治理模式的安全閥：針對城中村社會治安相對薄弱，建立城中村社會治安警民共建的預警體系，發動廣大群眾，推進動態警務和合成警務建設，強化亂點整治，防患于未然，維護治安穩定，為社會治理提供安全潔凈的空間。城中村由于人口構成復雜、流動量大，容易藏污納垢，這給城中村的社會治安帶來很多不確定的因素。社會治安的治理要從防控入手，做好流動人口的登記管理工作，充分發揮居民的信息反饋和檢舉通報工作。建立完善的警民聯防機制，開展警民日常巡查，及時發現治安隱患，防患于未然。

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（作者單位：江西中醫藥大學馬克思主義學院）

本文系2014年度南昌市“十二五”社科規劃課題“南昌市城中村立體化社會治理模式研究”（項目編號Sh201412）的研究成果。

吳群（1975-），女，江西瑞昌人，碩士，副教授，研究方向：中國特色社會主義理論。