對人民幣國際化進程中本外幣監管一體化的思考

孫琳

【摘要】目前，在跨境人民幣結算規模快速增長背景下，本外幣監管政策差異存在的政策套利空間，不僅帶來了跨境資金流動風險，也在一定程度上弱化了監管部門的監管效率。因此，為更好地實現主體監管的政策目標，應盡快實現本外幣監管一體化，實現對跨境資金的全面、有效監管。

【關鍵詞】本外幣監管 ?一體化 ?跨境資金 ?政策建議

近年來，隨著人民幣國際化不斷深入，跨境人民幣結算業務的快速推進，跨境人民幣業務規模快速增長，目前這種本幣由人民銀行跨境管理部門（以下簡稱“跨境辦”），而外匯由外匯管理局（以下簡稱“外匯局”）分開監管、各自為政的格局，不適應不合理之處表現的越來越明顯。如何在推進跨境人民幣結算的過程中，實現本外幣監管政策協同作用，防范異常跨境資本流動的沖擊，值得我們思考。

一、本外幣監管分離對日常業務影響不斷增大

（一）外匯政策簡政放權成果已使大部分外匯業務比跨境人民幣業務更加便利

近年來，外匯局緊緊圍繞著“五個轉變”的要求，在經常項目、資本項目外匯管理方式進行了深層次的簡政放權改革，從2012年的貨物貿易政策改革至2015年的直接投資改革、外匯資本金意愿結匯改革，外匯管理的各項政策均實現了大幅度的便利化改革，企業可以通過銀行直接辦理，無須再向外匯局辦理外匯登記或審核批準手續，便利化程度大大提升。而現行的跨境人民幣業務，部分仍需在人民銀行跨境辦進行備案。以外商投資為例，《外商直接投資人民幣結算業務管理辦法》（中國人民銀行公告[2011]23號）規定“外商投資企業（含新設和并購）需在領取營業執照后10各工作內向注冊地中國人民銀行分支機構申請辦理企業信息登記;已登記外商投資企業在發生重大變更后應在經工商行政管理部門變更登記或備案后15個工作日內向注冊地中國人民銀行分支機構進行報送”。跨境人民幣的備案制與外匯政策的充分簡政放權之間出現了便利性倒掛的現象。

（二）本外幣監管政策口徑懸殊，不利于外債宏觀審慎監管

部分業務本外幣管理兩個監管部門標準不同，各自為政，不利于跨境資金流動的有效調控。以資本項下外債管理為例，目前，跨境辦負責人民幣外債管理，外匯局負責外幣外債管理及全口徑數據統計;這種本外幣差異化管理的現狀，難以適應外債宏觀審慎監管。一是登記管理政策銜接不暢。跨境辦口徑為“人民幣負債，由境內結算銀行在人民幣跨境收付信息管理系統（RCPMIS系統）中辦理登記，不納入現行外債管理”，這可能造成企業超規模借用外債以及外匯局外債數據統計的缺失。二是規模管理存在問題。外匯局短期外債按余額管理，跨境辦人民幣則按發生額計入投注差總規模管理，易出現辦理人民幣外債業務執行標準不一的現象。三是人民幣外債監測難以實現。資本項目信息系統監測功能已逐步完善，RCPMIS系統后臺監測功能尚未開發完全;且人民幣外債不需結匯，其特殊性易被企業違規挪為他用;此外，外幣外債管理法規相對完善，外匯局可依據《外匯管理條例》進行處罰，而跨境辦人民幣外債違規行為處罰條款不明確，管理缺少抓手。

（三）企業利用差異化政策實現無風險套利，離岸轉手買賣成主要渠道

2015年以來，隨著美元強勢升值和中國經濟增速放緩，人民幣貶值趨勢下的套利交易愈加盛行。在人民幣離岸價格低于在岸價格的情況下，不乏銀行協助企業將境外美元融資結匯后，假借“跨境人民幣融資”之名流入境內。以2016年1月下旬境內外匯差維持在300個基點左右為例，在境內用在岸價購得1億美元，再迅速將1億美元轉至香港，在香港以離岸價拋售美元，短期內便獲利300萬元人民幣。而通過本幣結算或本外幣交叉結算的離岸轉手買賣，已成為跨境資金異常流動的主要渠道。離岸轉手買賣外匯收入需納入待核查賬戶管理，應在企業進行相應轉手買賣對外支付后方可結匯或劃轉。但對于跨境人民幣結算管理而言，基本沒有限制，這在一定程度上激發了離岸轉手買賣項下人民幣結算量的猛增。

二、對推進本外幣監管一體化的建議

（一）完善監管跨境資金流動的機構設置，明確外匯管理部門職責權限

明確人民銀行、外匯局、商務、海關等部門在跨境資金監管中的職責。新的監管機構設置，建議打破現行的本外幣分幣種管理、檢查的模式。其中，人民銀行負責綜合考評銀行跨境業務、金融產品創新以及內控管理;外匯局負責國際收支統計監測及經常項目和資本項目業務的綜合管理。同時，要進一步明確外匯局的職責權限，賦予外匯局檢查與外匯收支相關的企業和銀行人民幣資金的權利，對跨境本外幣業務實施統一的監管、檢查和處罰。

（二）在宏觀審慎框架下，建立健全跨境資金流動監管的政策法規

為更好地支持本外幣一體化跨境監管體系，需要突破按幣種分割管理的模式，從跨境資金角度出發，修訂和整合現有的本外幣政策法規。以外債宏觀審慎為例，將人民幣外債納入外債管理，統一外債管理辦法，統一管理部門，由外匯局負責對本外幣外債進行統一管理。同時，實現中外資企業平等借債，統一外債按余額管理，額度按照企業凈資產的一定倍數核定，引入宏觀審慎系數和風險權數，外匯局可根據國際收支形勢及國家產業導向對宏觀審慎系數和風險權數進行動態調整，實現宏觀審慎監管目標。

（三）加強本外幣一體化監測分析，消除套利空間，防范跨境收支風險

近年來，人民幣利率和匯率市場改革進程不斷深化，特別是2015年8月11日人民幣中間價報價制度出現了重大的改革，境內外匯率差將逐步縮小，人民幣匯率進一步市場化，匯率運行將進入均衡狀態。為順應不斷加快的外匯管理政策、匯率制度改革的進程，外匯管理部門應加強全口徑項下本外幣一體化監測分析。主動將人民幣納入日常監測分析視野，增強對境內外利差、匯差變動的敏感性，理清跨境資金異常流動的主要渠道和操作手法，結合轄區外匯收支形勢，及時對重點銀行和企業進行風險提示。

（四）本外幣監管一體化未到位前應加強部門間信息的溝通和共享

在本外幣監管一體化改革還未到位的情況下，外匯局和人民銀行跨境辦兩部門間應加強協調，通過定期溝通監管政策、互換監管信息、共享數據資源，探索聯合監管方式，提升協同監管能力。一是事前溝通，做好銀企涉外業務咨詢答復工作。外匯局和跨境辦應了解雙方政策差異及監管重點，在答復銀行和企業咨詢時盡量做到兩部門統一口徑，避免因本外幣政策差異影響履職效果。二是事中協調，對銀行本外幣錯配等創新融資產品進行聯合監管。針對銀行出現的離岸在岸聯動、幣種錯配的創新產品，外匯局和跨境辦雙方應積極配合、協調一致，在“展業三原則”的監管框架內，明確監管目標，形成監管合力。三是事后數據共享，強化跨境資金流動本外幣監測分析。對重點企業、重點行業的跨境跨市場業務，共享國家外匯管理局應用服務平臺和RCPMIS系統數據，聯合監測分析，全方位把握轄區涉外收支形勢，共同防范異常跨境資金流動風險。