農村老人權益保障問題與對策——基于蘇北農村老年人的調查研究

孫唐水

農村老人權益保障問題與對策——基于蘇北農村老年人的調查研究

孫唐水

對蘇北農村老年人權益保障狀況的調查發現，其權益保障最突出的問題是受贍養權沒有得到良好滿足；其次是老有所醫難以到位；第三是精神贍養存十分欠缺；第四是人身傷害事件偶有發生，其表現是老年人會遭到一定的辱罵和毆打。與以上問題相對應的原因是，第一其經濟來源主要靠自己，社會保障和子女贍養不夠；第二其醫保制度存在缺陷、醫療服務可及性差；第三其子女和正式社會組織關愛少；第四農村基層維權機制匱乏，農村老人維權意識薄弱。對策建議：第一明確政府、子女對老人的經濟供養責任；第二建立和完善農村社會化養老服務體系來滿足老人的老有所養；第三改革醫療保障制度、簡化報銷手續、改善醫療衛生條件來來滿足老人的“老有所醫”；第四建立健全農村基層老齡工作機制、維權機制，滿足老年人的精神關愛、保護老年人不受人身侵害。

老年人權益保障；狀況；原因；對策

一、研究背景

截止2014年，中國60歲及以上的老年人口數量已經超過2億，占總人口的比重超過15%①國家統計局.中華人民共和國2014年國民經濟和社會發展統計公報..2015年2月26日發布。請參見http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html；。在經濟尚不發達的背景下，如此眾多的老年人口給中國的養老保障問題帶來嚴重挑戰。另一方面，由于身體的老化和社會角色的轉變，老年人有可能成為社會中的弱勢群體，其權益應該得到法律的特別保護，這既是人道主義的需要，也是尊重人權的體現（曾慶敏，2008）。為此，國家出臺了一系列的政策和措施來解決養老保障問題，另一方面也發布和實施了專門的老年人權益保護法（也就是《中華人民共和國老年人權益保護法》）來保障老年人的權益。但是，現有法律體系對老年人權益保障還存在諸多不足。例如沒有真正貫徹“傾斜立法、保護弱者”的原則，對于侵害老年人權益的行為缺乏有效的強制性規定和強有力的懲治條款（趙巧云、張金明，2008），可操作性較低（姚秀盈、曲明，2011；尹濤，2011），因此，司法機關在維護老年人合法權益的維護問題時許多條款無法執行、立法目標難以實現（包文捷，2005），也就是說難以做到有法可依。同時研究也表明，現實中老年人的養老保障、醫療保障沒有得到滿足（李志宏，2010），老年人財產權、人身安全、婚姻自由權受到侵害、遭到歧視的事情時有發生，甚至有上升趨勢（封潤華，2006）。現實的問題是，城鄉二元社會結構背景下，農村老年人權益保障更應該得到關注，因為，中國人口老齡化城鄉倒置現象突出。例如，數據顯示，中國農村老年人口數量是城市的1.69倍，其老齡化水平是城市的2.3倍，其老年人撫養比為34%，是城市的2.8倍②http://baike.baidu.com/link?url=wW3AjPHkusAALZRpkKHOJHeMrCEAGrhKILfzhKo0uudAd3erkFY9Dhu3vQ2AA2OR；。可見農村老齡化形勢比城市更為嚴峻（李輝、王瑛潔，2012）。趙德余、梁鴻（2006）的研究也表明，農村老年人權益保障問題更加突出，農村老年人的養老保障、醫療保障不健全、覆蓋率低、保障水平低。肖必恒、孟悅（2005年）指出，農村老年人權益保障存在贍養面大、社會養老保障制度不健全，基層維權組織能力不足、農村維護老年人權益的法制觀念淡薄，農村敬老愛老的社會風尚缺乏等問題，建議加強宣傳教育、建立完善切合農村實際的養老保障體系、簽訂贍養協議書、將贍養問題納入法制軌道、農村基層要切實維護老年人權益的對策建議。姚秀盈、曲明（2011年）則指出，老年人權益保障要向農村老年人傾斜。

與全國相比，江蘇雖然是中國經濟較為發達的省份之一，但其人口老齡化形勢較為突出，至2012年底，江蘇省60歲及以上老年人口已超過1424.75萬，占戶籍總人口的18.89%③江蘇省人民政府.《2012江蘇省老齡人口信息和老年事業發展狀況報告》.請參見http://www.jiangsu.gov.cn/jsyw/201310/t20131026_837932.html；，江蘇省農村老年人口達到800萬左右，占其老年人口的57%④高鑫麗.我國部分省市最新老齡人口數據信息[N/OL].中國老齡產業協會網.2013-12-30.請參見http://www.zgllcy.org/chanye/news_in.php?f=diaoyan&nohao=541.，表明其農村老年人居多。與其他地區相比，蘇北是江蘇傳統意義上的經濟欠發達地區，農村人口比例較大、農村老人居多。研究蘇北農村老年人權益保障具有一定的代表性，可以為研究全國農村老人權益保障提供相應的借鑒。

二、研究方法

本研究采取隨機抽樣調查的方法，在蘇北某地區2個鄉鎮各隨機選取100位農村60歲及60歲以上的老年人進行問卷調查。共發放200份問卷，回收200份，有效問卷200份。另外本次研究還對上述調查鄉鎮的相關干部與工作人員開展了6輪座談會，討論農村老年人權益保障機制建設中的重點、難點與建議。

三、蘇北農村老年人權益保障現狀

（一）“老有所養”（贍養權）沒有滿足

首先，養老保障主要靠自己，社會保障和家庭供養不足，保障風險大。調查顯示，調查對象的人月均收入為655.54元，其中勞動收入（圖1）占60.65%，社會保障金占34%（其中退休金占21.80%，農村基本養老金占12.2%），而來自子女的家庭供養則少得可憐，只占2.71%。但是，在社會保障養老中，有退休金的農村老人的比例只有11%，雖然全部農村老人都能領到基本養老金，但是每月只有70元。而靠自己勞動獲得收入的老人的比例達到62%（124位）可見，農村老年人的經濟保障主要靠自己的勞動收入，而社會保障和家庭供養程度低。

圖1　被調查對象收入來源構成

另一方面，在社會保障和家庭供養不足的情況下，農村老人只能拖著患病的年邁的身體獲取支持自己養老的保障，這種保障自然存在很大風險。調查顯示，調查對象的健康狀況（表1）并不樂觀，患慢性病老人的比例達到68.5%（137人）。其中，有兩種慢性病的占12%（24人）；有三種和以上慢性病的占6%（12人，全部為女性老人）。在老年所患慢性病中，高血壓比例最高，占患慢性病人數的72.3%（99人）。在參加勞動的124名老人中，65.3%（81名）的老人是拖著病痛的身體在勞動（其中包括一位身患4種慢性病的老人和一位身患3種慢性病以及9位身患2種慢性病的老人），甚至還有兩個80歲以上的老人（均為男性，其中一個還有高血壓）還在勞動。

表1　調查對象身體健康狀況（慢性病分布，單位：人）

第二，家庭與社會化照料不足、社會服務體系不完善。調查顯示，家庭照料方面，獨居和與配偶一起居住的老人表示沒有得到子女照料；與子女一起居住的67名老人中，只有22名，也就是說只有11%老人認為得到了子女的照料。

被調查的地區沒有一家養老院，也沒有居家養老中心，表明社會化養老不夠。另外，全部調查對象中只有36位老人有老年證，只占全部調查老人的18%。而且，這36位老人中只有7位老人認為老年證有實際用處，比如坐車優惠，至于免費逛公園的優惠，大部分認為老年證對于農村老人來講基本沒用，因為農村沒有公園可逛，而到城市去逛公園的老人也幾乎微乎其微。調查還發現，在被調查的地域農村村級沒有任何老年服務設置，在鄉鎮一級老年服務設置只有一個設在民政事務部門下面的專門負責農村“五保”的機構，也沒有專門的老齡工作辦公機制，表明農村老年人社會服務體系尚不完善。

（二）“老有所醫”不力

醫療保障方面，調查顯示，農村新型合作醫療保險覆蓋到了全部調查對象，但同時也有97%（194位）的老人也反映醫療保障水平低、力度不夠；表示不清楚農村新型合作醫療保險的老人有147位（73.5%），認為報銷手續復雜的老人有192位（96%），認為沒有得到“新農合”的實惠的老人達到190人，占到90%的比例。因此，在調查生病時誰出錢的時候，顯示出只有20名老人表示由醫保出錢，只占到全部老人的10%，由子女出錢的人數為22人（11%），由自己出錢的達到158人（79%），兩者加起來達到90%，說明農村老人治病費用主要靠自己，老人并沒有得到實際的好處。

（三）子女和社區提供的精神慰藉不夠、精神慰藉方式單一

調查顯示，農村老人精神慰藉的來源有孫子女慰藉和鄰里鄉親守望相助，而子女提供的精神慰藉不足。客觀上，農村老人的子女外出打工，留下自己的子女和老人變成了“留守兒童”和“留守老人”在家相依為命，這在中國的農村是普遍現象，而作為江蘇經濟不算發達的地區，蘇北農村也不例外，其“雙留”現象還是比較突出——“一老一小”因為“留守”喪失了本應該得到的照料和關愛。來自子女的精神慰藉主要是電話或者網絡，面對面的親情慰藉比較匱乏，缺乏一些人情味。“老有所樂”滿足的方式是鄰里相助、聊天解悶。農村老人生活圈子窄，同村甚至鄰村的老人之間相互走動多，互相串門比較多，老人之的這種互動能給彼此帶來照料和慰藉。

調查顯示，有192人（96%）對來自社區基層的精神關愛表示不滿意。被調查老人所在農村社區沒有一家為老人提供精神娛樂的場所，也沒有提供精神娛樂活動，有一些娛樂活動都是老人自發組織的，而且僅限過年過節的時候開展。

（四）人身安全侵害偶有發生

人身安全侵害方面，調查顯示，只有6位男性老人和5位女性老人表示經常遭到子女或其他人的辱罵，而遭到毆打的情況分別是0位和2位，男女老人受到辱罵的比例只有5.5%，而毆打的比例只有1%。可以看出，農村老年人人身安全權方面遭到的侵害不是很普遍。

另外，此次調查的老人反映自己在婚姻權方面、財產權方面幾乎沒有遭受到侵害。只有一位老人表示財產權受到子女的侵害，還有兩位女性老人表示被假和尚（尼姑）騙過錢物。居住權方面，被調查的老人中131位老人擁有自己的房子，而且沒有發生子女侵占自己的房子的事情，有67位老人與子女一起居住的老人也有自己的獨立房間，與孫子女居住的2位老人也是居住在自己的房子里，所以，本次調查地域的農村老年人的居住權沒有得到侵害。

四、蘇北農村老人權益保障問題的原因

（一）受贍養權沒有得到切實滿足的原因

首先，社會保障的投入過低。被調查對象所在市的《農村社會基本養老保險試點實施辦法》規定，農村老人每月領取的養老金包括個人賬戶養老金和基礎養老金。由于被調查老人沒有繳納個人養老金所以就只有領取基礎養老金，基礎養老金主要由政府財政補貼。調查顯示，蘇北農村老人的基本養老金最低只有每月70元，最高也只有90元左右，只占到老人月收入的12.2%左右。數據顯示①鹽城大豐市2011年城鄉居民社會養老保險基金收支情況公報。參見http://www.jiangsu.gov.cn/xxgk/czzj/bmys/201206/t20120615_738449.html；，2011年該市為其8.7萬農村老年人的基礎養老金領取待遇支出為7297.82萬元，平攤到每個老人每月差不多70元，而該市政策規定給予每位老人最低60元的基本養老金②參見http://yanglao.laoren.cn/baojian/v96525.html；也就是說，該市為每位老人提供的財政補貼為10元錢。這一數據表明，該市為農村老人的財政投入較低。

其次，家庭供養方面，子女無力盡責。調查顯示，老人子女的年平均收入在3萬與4萬人民幣之間，老人子女收入的第一個主要支出是他們自己的兒女，占其家庭支出的50%以上，第二項主要支出是自家房屋建設，占其收入的30%到40%左右，第三項支出是人情世故等，占到10%到20%左右，所以，正如上述調查顯示的那樣，子女對老人的經濟供養很少。

第三，老人本身對子女的贍養訴求不高。調查顯示，雖然子女的經濟供養和生活照料很少，但是，他們對子女供養卻表示出很高的滿意度，87.5%（175人）對子女的贍養和生活照料表示滿意，表示基本滿意和不滿意的分別只有17人（8.5%）和8人（4%）。調查顯示（表2），只有18個（9%）老人認為養老“是子女的責任”，有14個（7%）認為“不完全是子女的責任，能不讓子女養老就不讓他們養老”，認為“國家和子女各盡一半的責任”的老人有125人（62.5%），認為“全部是國家的責任”的老人有43人（21.5%）。從這個數據的趨同性可以看出，大部分老人認為國家和子女至少應該各盡到一半的養老責任。

表2　養老是誰的責任

（二）醫療保障不足的原因

首先，醫療保障政策制度不完善。例如，門診費用報銷方面，該市農村合作醫療管理文件③來源：《大豐市新型農村合作醫療實施辦法》。http://www.dafeng.js.cn/zt2011/ylws/xxnchzyl/68659.shtml；，規定，老年人在村級定點醫療服務機構就診的，只能報銷25%，使用規定范圍內的藥品費只能減免20%。老人在鎮級定點醫療服務機構門診的，規定范圍內的醫藥費按20%比例補償。在市級定點醫療服務機構門診的，規定范圍內的門診檢查費按15%比例補償，市級及市級以上醫療機構的門診醫藥費不予補償。而全年每人鎮級以上門診限報100元。住院醫藥費報銷方面，最高只能報銷到60%，且規定年度住院醫藥費補償最高限額為30000元。另外還規定在二級醫院住院醫藥費在上述標準上降低5%，轉往市外的住院醫藥費再降低5%。所以，農村老人在醫療報銷方面的報銷比例低。另外，調查顯示，96%（192名）的老人表示報銷手續復雜，對于文化水平不高農村老人來說很多東西理解不透。村鄉（鎮）級醫療衛生部門也認為報銷不是很方便，例如，該市農村合作醫療管理文件規定，村衛生室在提供服務時，必須開具由市合管辦統一印制的一式三聯專用處方，每月向鎮合管辦報帳或者在向鎮合管辦換領處方本時，結報墊支費用。名義上實施層層把關，實際上，增加了報銷的復雜性，挫傷了包括老人在內的新農合的投保人的積極性。

其次，醫療衛生設施不完善、可及性差、看病不方便。調查顯示，村級衛生室（所）和鄉鎮衛生院步行的距離均在10分鐘到半個小時左右，客觀的說還是比較方便的④江蘇統計局2008年的一份調查數據表明，2006年末鹽城市，99.9%的村在20公里范圍內有醫院、衛生院，其中，0公里的有112個村，1－3公里的有1054個村，4－5公里的有577個村，6-10公里的有455個村，11-20公里的有52個村。——請參見http://www.jssb.gov.cn/jstj/fxxx/sxfx/200807/t20080709_105386.htm；。但是，村、鄉醫院醫療衛生條件較差，村級衛生室只配有1名醫生，服務包括老人在內的全村的村民，鄉鎮級衛生院也只有5～6名醫生⑤2006年末，大豐市鄉級衛生院中擁有的有行醫證的醫生有3.5人，排在鹽城市第一位——同上.，所以醫務人員人手嚴重不夠，老人平時生病很難得到及時的醫治。調查顯示，遇到頭痛腦熱感冒之類的生病，95%的老人選擇忍和扛，如果不得已要吃藥打針，90%的選擇到附近私人藥店買藥或者到私人診所治療。另外，如果不得已得了大病，必須到條件好一點的縣市醫院去，那么，又會出現下面的問題：一是，出門不便。家里子女外出打工后使得留在農村的基本是留守老人和留守兒童，那么到縣、市區看病就只能是老人帶著老人去看病，孫子女要么留在家里，要么不上學陪著老人一起去，這樣對孫子女的生活學習制造不便，于是很多老人的解決辦法就是兩種，一種是忍著不去看病。第二種就是簡單看看，頂多在醫院住幾天，只要能下地，馬上就回家。總之對于農村老人來說，看病不方便。

（三）侵害老年人權益發生的原因

首先，維權機制匱乏。調查發現，農村老年人權益維護機制十分匱乏，被調查地域沒有一家專門的老年人權益維護機制，這就使得老年人權益受到侵害時，老人不能在第一時間得到專業的保護。

其次，老人維權意識低。調查發現，當權益受到侵害時，只有8%（16位）的老人能夠找基層相關領導反映，而有92%（184）的老人自認倒霉或者忍氣吞聲。例如，調查發現，90%的農村老人不知道有專門保護自己權益的《中華人民共和國老年人權益保障法》。在老年人享有哪些權益方面，能回答出“人身安全權受保護”的比例為95%，能回答出有“受贍養權（或與之有關的權益）”的比例為22%，財產權和婚姻自主權方面則知之甚少，比例分別為3%和1%。這表明，老年人的維權意識低。

第三，農村地處偏僻、防范安全環境脆弱。農村老人的財產安全雖然很少遭受子女的侵害，但是，也應該注意到來自社會不法分子的侵害。由于農村相對閉塞、信息不暢通，加之只有老人和兒童留守在家，這就給不法分子詐騙偷盜老人的錢財帶來可乘之機。

第四，缺乏宣傳。調查發現，農村老年人了解國家政策和外界信息的主要渠道是電視，老年人觀看的電視節目類型排序是第一，電視劇（97%）、第二，新聞（92%）。由于識字率不高，加上年老視力減退，老年人基本不看報紙，所以電視也就成為老年人了解與自己權益有關的信息主要的渠道。而90%的老年人表示從電視上獲得的老年人權益保障的知識很少。另外，調查老人表示，地方基層也沒有開展過與老年人權益保護法相關的宣傳普及活動。

五、對策建議

（一）確定最低經濟供養標準，分清政府、子女、社會各自責任，切實保障老年人贍養權

首先確定保證農村老年人生存的最低經濟供養標準。也就是要算出滿足該地區農村老年人基本生存的貨幣化標準，這一點可以參考本地區城鄉最低生活保障標準來核算，例如，該市農村最低生活保障標準是210元①http://www.jiangsu.gov.cn/shouye/shfz/jybz/201108/t20110812_621332.html.，那么也可以確定本地區農村老年人的最低生活保障標準為210元。然后，分清政府、子女、社會各自的經濟供養責任。也就是確定政府、子女和社會各自應該承擔的供養比例（例如政府、子女、社會各承擔50%、40%、10%）。首先，政府應該承擔農村老人的基本養老保障的主要責任。這是因為，無論從歷史的角度還是現實的角度來看，農村老年人的養老保障的基礎薄弱，老年人自我保障水平很低，同時子女供養老人的能力也顯不足，更何況，農村老年人對中國的社會主義建設做出了無私的貢獻，理該得到國家的補償式保障。政府承擔農村老人基本養老保障主要責任的體現就是承擔起上述最低生活保障，目前，蘇北農村老人的基本養老金只有70元上下，因此，政府應該進一步加大農村老人基本養老金的投入，把這個比例提高到最低保障標準的210元的50%，也就是105元，這一補助是普惠式的，每個老人都可以享受。其次，動員子女積極供養老人，甚至可以與子女簽訂養老責任書，以法律的形式保障子女對老人的反哺式供養責任。考慮到目前蘇北農村老人子女的收入和生活負擔的實際情況，子女提供保證老人基本生存的收入的40%，也就是210元中的84元，應該是子女力所能及的也是可行的。第三，剩下的10%（21元）由老人自己或社會（鄉政府和村委會）來承擔，這種情況可以分為兩類：第一是針對有勞動收入的老人，可以把他們的收入用來購買商業保險，一方面增值，另一方面可以積少成多、細水長流。第二是對于那些子女經濟貧困無力贍養老人、自身勞動能力喪失的老人（注意不是“三無”或“五保”老人），則由鄉政府和村委會來承擔。

（二）完善醫療保障制度、改進醫療衛生保健設施

首先，提高醫療報銷比例，尤其是要提高門診報銷比例。門診報銷比例提高可以給大多數老年人帶來實惠，提高老年人的整體健康狀況，降低忍出大病的風險。例如，門診報銷比例可以提高到60%或者以上，實際上，在一些發達國家（如英國、美國等），老年人門診是可以免費的。當然，為了防止這一政策被濫用，可以設置門診費用的最高額度，一年內花完這個額度，費用由自己或社會保險出。對于大病和住院費用，其報銷比例可以提高到70%甚至可以免費，對其就診醫院不設地域和等級限制，實現全省省內醫院都可以看病報銷。對于老人慢性病的常規用藥實行定點醫院（到鄉村衛生醫療機構）配送供應，費用也可以按照一定的比例報銷。第二，簡化醫療報銷手續。可以建立老年人的醫療保健信息網絡，實現村鄉縣市衛生醫療機構的聯網，對老年人的健康信息、就診、用藥、報銷等進行自動化管理，使老年人用藥、看病、報銷等能在村級或者離家最近的醫療衛生部門實現，這樣就減少了老年人看病報銷時東奔西跑的麻煩。第三，提高村鄉醫療衛生服務水平，提升醫療衛生服務的可及性。首先改善村鄉、尤其是鄉級衛生院的服務設施（例如，增加現代化醫療設備）；其次增加衛生人員數量、提高他們的醫療保健素質。再次，建立類似于城市的“安康通”呼叫系統，方便老人危重病時呼叫急救。最后，增加村鄉醫務人員流動看病和縣市級醫院醫生下鄉巡診。

（三）加強社會養老服務和居家養老服務體系建設

首先建立社會照料和關愛機制，在條件允許的情況下，在每一個行政村建設一個老年人居家服務中心，為老年人提供必要的日常生活照料和健康的文化娛樂服務。村級設置專門的老年人服務專員來引導、組織居家養老服務和老年人其他權益的咨詢維護工作。組織老年人進行自助，動員農村社區其他資源（例如留在村里沒有外出的青壯年、學校、鄉村干部等）為老年人服務，開展生活照料和精神關愛活動。其次，發揮好家庭照料和關愛的作用，與老人的子女簽訂協議，不僅要對老人予以物質的照料，同時也要要動員他們“常回家看看”，要多通過電話和網絡（視頻）關心老人。

（四）建立農村老年人權益維護機制

首先，要設置專門的老年人工作機制（例如在鄉一級設立老齡工作辦公室，在村一級設置一個專門的工作人員），老年人維權機制是老年人權益宣傳、維護的重要載體和渠道。其作用是宣傳保障老年人權益的相關法律，提升社會、家庭和老人維護老年人權益的法律意識；宣傳預防侵害老年人權益的方法和措施，預防侵害老年人權益事件的發生；倡導社會、家庭形成良好的尊老為老的風氣，為老年人創造良好的生活氛圍；具體引導和落實維護老年人權益的相關工作，同一切危害老年人權益的事情作斗爭。第二，建立維護老年人權益的民間組織。例如，在每個自然村落成立一支由身體比較健康的年輕老人（60～69歲）的“安全維護隊”、防盜、防騙，維護自身安全和權益保障。

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孫唐水，男，安徽安慶人，南京郵電大學人文與社會科學學院副教授、碩士，研究方向：社會工作教育、老年社會工作。

F124.7

A

1008-4428（2016）02-121-05

江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究基金資助項目“構建江蘇省老年人權益保障體系對策研究”（課題編號2012SJB840009）。