網約車新政板子打在誰身上

劉朝暉

市場對每個參與者都應該是公平和平等的，每一個市場主體都應該自覺遵守“游戲規則”。創新的經濟，同樣有“紅線”不能逾越，野蠻擴張的滴滴，應當清楚地認識到這一點。

網約車新政，是最近人們最熱門的聊天話題之一。今年7月，交通運輸部正式出臺了《網絡預約出租車經營服務管理暫行辦法》，給予了長期以來爭論不斷的網約車以“合法身份”，獲得了廣泛贊譽，然而等到十一長假一結束，北京、上海、深圳、廣州及不少二三線城市密集出臺的網約車管理地方細則征求意見稿，卻掀起了軒然大波。這些地方管理細則中，諸如“京人京車”、“滬籍滬牌”，以及關于車輛排量、軸距等方面的條件之“苛刻”，讓許多人始料未及，由此也引發了持續不斷的口水大戰。

11月1日，交通運輸部的《網絡預約出租車經營服務管理暫行辦法》正式開始實施，但時至今日，許多地方管理細則的正式實施文件仍未應聲落地。可以預料，關于網約車管理地方新政的爭論還將發酵一段時間，而“滴滴們”和政府監管者的博弈也未到鳴鑼收兵之時。如果深入思索，就會發現這些爭議的是非背后，遠不是口水的表象那么簡單。

本地籍本地車是“歧視”？

在北京和上海發布的網約車細則中，都明確了駕駛員要求“本市戶籍”，車輛要求“本市號牌車輛”或“在本市注冊登記”，被稱為“京人京車”“滬籍滬牌”，這也成為本次地方細則中的“眾矢之的”。京滬的細則條件，也被看做是全國各地方細則的一個定調范本。

細則一出，立刻招致一片口誅筆伐，更有某位大學教授直呼，這是“地方歧視”，其他行業非本地戶籍的人都可從事，為何網約車需要規定“非本市戶籍人口”不得從事？很多人認為，戶籍限制會導致司機大幅減少。

上海市交通委對社會關于上海戶籍要求的質疑給出了這樣的回應，“對網約車駕駛員的戶籍提出了要求，主要是因為網約車屬于出租汽車的一種業態，具有明顯的地域性特征。據《2015年上海市國民經濟和社會發展統計公報》，至2015年末，本市常住人口總數已高達2415萬多人，城市常住人口的大幅增長，對城市資源承載能力和城市綜合管理都帶來了很大的影響，按照中央和本市加強人口規模控制和管理的要求，本市對網約車駕駛員的戶籍問題明確應為本市戶籍。”

北京市交通委在其官方微博上也做了類似回應。“為什么規定網約車駕駛員和網約車為本市戶籍、本市車輛？”北京市交通委列舉了四個因素：一是北京四個中心功能定位的發展要求;二是治理“城市病”、疏解非首都功能的要求;三是治理交通擁堵的要求;四是政策法規的要求。其中，特別解釋了北京“疏解人口”的需求，“治理‘城市病首要的就是嚴控人口規模，至2020年，將人口控制在2300萬。同時，按照構建‘高精尖經濟結構的要求，城市就業將主要以高端服務業和高新技術產業為發展方向。出租汽車既是首都窗口行業，也是勞動密集型行業，其未來發展必然涉及人口規模調控和產業發展及就業導向，這也是治理‘城市病、實現首都四個中心功能定位的客觀要求。”

城市管理者有著自身對城市發展的思考和理解，在人口控制和出租車這樣的行業加強公共安全管理，加強戶籍管理，是一種必然。現實中，確實也存在著不少網約車“人車分離”的現象，即本地車注冊為網約車后，轉租給外地人來運營，造成新的問題出現。同時，關于網約車的不良事件也頻頻見諸媒體，叫車被“刷單”的，夜晚叫車被強奸、搶劫的，被胡亂收費的，半路拋棄乘客的，服務態度不好還打電話詛咒謾罵等等事件層出不窮，網上一搜就能搜出一大堆。

一直以來，上海的傳統出租車行業就要求司機必須是本地戶籍，而像深圳、廣州這樣的城市，原本就沒有對出租車司機的戶籍限制。網約車全名網約出租車，同樣也是出租車，僅僅是叫車方式有別于傳統巡游出租車，那么遵循這個行業的管理規范就不難理解。目前各個城市的網約車新政也都體現了對新老業態的公平對待，既然網約車和巡游車都屬于出租汽車的服務方式，那么對于城市出租汽車的一些最基本的管理規定就應當遵循，這樣也更有利于新老業態的公平競爭。

當然，各地根據自己的實際情況，在戶籍要求上傾聽一些呼聲松開一些口子也不是不可以，比如杭州市的《網絡預約出租汽車和私人小客車合乘管理實施細則（試行）》版本與此前發布的征求意見稿相比，司機的準入條件有所放寬，增加了在當地取得《浙江省臨時居住證》12個月以上的居民也可以申請成為網約車司機的條款。

新政制造了打車難？

對于網約車“本地滬牌”要求，上海市交通委給出了這樣的解釋：第一，根據上海市制定的《上海市交通白皮書》，堅持綜合交通發展戰略和公交優先發展戰略，作為個性化交通，網約車應堅持適度發展的原則。第二，作為出租汽車的一種業態，網約車具有地域性服務特征，交通運輸部《暫行辦法》中明確規定，禁止網約車異地經營。第三，1994年以來，上海市長期施行機動車額度增量控制的相關政策，對小客車的擁有和使用進行了控制，尤其對外牌車輛實施了一定的限行措施，有效緩解了交通擁堵加劇的趨勢。依據目前實施的限行措施，僅有在本市注冊登記的車輛才能提供全時段全路段的出行服務。因此規定在本市注冊登記的車輛才能在本市區域內從事網約車經營。

滴滴對于“本地車本地牌”的政策，認為相關規定會造成四個結果：車輛供給驟減、司機大幅減少、網約車車費翻倍、出行效率大幅降低。聲稱這是：“無形中抬高了門檻準入標準，是變相的數量管控。”

要數量管控嗎？當然要管控！

在北京和上海這樣的特大型城市，本來就有對小汽車有限購和數量管制的交通管控政策，遵循公共交通優先發展的策略，對于小汽車、私家車不鼓勵過量使用。限制外地網約車在本地運營，也是從這個角度考慮。小汽車和出租車、網約車對道路資源、交通污染的影響是一樣的，甚至出租車、網約車更甚，如果對小汽車進行數量管制，對出租車和網約車同樣可以執行一定程度的數量管制。

上海強生控股總經理陳放在接受《新民周刊》采訪時也表示，像上海這樣的大城市的出租車配比，國際上的標準一般是千人3輛。上海2500多萬人，合理的配比就是75000輛出租車，目前上海傳統巡游出租車的數量已在5萬輛左右，因此留給網約出租車的數量空間并不大。在這一背景下，對網約車設置比較高的準入門檻，是可以理解的。

很多用戶也擔心，網約車出現后，打車難已經得到了極大緩解，會不會因為地方細則的規定，讓打車難重新回潮？上海市交通委在回應“打車難”是否會重新回潮的問題時表示，“打車難”是“出行難”的一種表現，解決城市居民“出行難”問題需要標本兼治，多措并舉，綜合施策，“打車難問題不應該獨立看待，應該在城市交通的格局中統籌解決。”

上海市交通委的數據顯示，近年來，上海的小汽車以平均每年12%的速度遞增，而道路長度年均增長速度僅為1.7%，道路的供需矛盾日益突出，上海市的道路資源不可能支撐個體化交通方式比例較高的交通模式。因此，解決上海出行的唯一出路是優先發展公共交通，這也是國際上特大城市解決出行通用的做法。

目前上海的軌道交通截至2016年上半年里程已經達到617.53 公里，中心城600米半徑覆蓋率為38 %;地面公交線路1437條，中心城500米站點密度達到91%，公交專用道里程為312公里，平均運行速度達到15.5 公里/小時，86.4%的軌道交通站點周邊只需走1-2分鐘（100米范圍內），就能找到地面公交站點和線路。因此上海市交通委的一個基本判斷是，“出租汽車包括網約車，只是公共交通的補充，只能適度發展。”

對于道路資源原本就已經緊繃的大城市來說，優先發展和鼓勵公共交通已經成為共識。公共交通是政府提供的一種基本公共服務，不可能滿足多樣化、個性化的需求。在11月6日舉行的第二十八次上海市市長國際企業家咨詢會議新聞發布會上，上海市市長楊雄在回應媒體對于網約車的提問時也強調：“上海作為大城市，要解決市民出行，我們有一個基本的共識就是主要靠公共交通。個性化的出行應該也是一個補充。”

北京市交通委近兩年的擁堵指數從另一個反映了網約車數量對于交通的影響。從2014年8月以來，北京市擁堵指數較上半年大幅增加，而這一時間與當時滴滴專車在北京大規模出現的時間相吻合，而2015年6月，交通擁堵指數又同比上升31.5%，這一時間段與滴滴快車在北京出現的時間相吻合。

陳放也表示，網約車大量減少，導致的結果就是道路更暢通了，合規車輛的利用率大幅提高了，叫車會更容易，車輛到達速度會更快。他介紹，由于交通擁堵，上海傳統出租車的利用率是在下降的，這反而制造了打車難。

有專家表示，比起現在放任不管的狀況，打車會有所影響，但與原來相比已經不可同日而語，“不管怎么說，畢竟投放了相當一部分網約車運力，增加了供給，相比網約車沒有出現以前的打車難度肯定會大大降低。”

新政讓打車更貴？

按照交通部新政對網約車的定位，網約車本來就是以高于巡游車服務人群為服務對象的出租車，因此對運營車輛的車型、車況、車貌有更高的要求理所應該，不合規車輛的減少同時也將緩解交通擁堵的現狀。這也是不少地方新政對于網約車提出了軸距大小和排量要求的原因。在管理層看來，滴滴平臺原先推出的大量低于巡游車型的快車是違背新政要求，擾亂市場的行為。

網約車要走高端化，今后打車更貴了？這是不少長期享受網約車低價的乘客的憂慮。然而，網約車要成為公共交通之外的另一種新的補充，定位高于傳統巡游出租車的差異化路線是一條切實可行的道路。

中國社科院信息化研究中心秘書長姜奇平認為，“高品質服務，差異化經營”指出了網約車今后的商業模式，揭示了互聯網的一個普遍性商業模式規律——平臺免費、增值收費。高品質和差異化說的不是基礎業務，而是增值業務。有上海的出租車業內人士表示，當前網約車車況良莠不齊、駕駛員水平參差不齊，很難看到“高品質服務、差異化經營”的希望，這也正是“滬人滬車”政策出臺的目的與意義所在——促使網約車朝著“高品質服務、差異化經營”的方向有序發展。

“網約車定位是高端出租車服務，我認為現在政策足以滿足高端出行的需求。”國家發改委綜合運輸研究所城市交通研究室主任程世東在接受某媒體采訪時如是表示。地方細則對中低端網約車，肯定會有影響，“這部分市場原本也不是我們希望發展的。”

對于滴滴的“滬人滬車”會扼殺網約車的發展、導致網約車價格翻倍以及司機收入降低等不利影響的說法，有專家認為，當前網約車所謂的低價以及司機的高收入完全是平臺公司為了搶占市場份額、以高額補貼形成的非市場價格。

滴滴們前期的大量補貼投入，就是為了搶市場，然而這種“燒錢”不可能長期持續下去，一旦市場時機出現，資本逐利的本性馬上暴露出來。隨著網約車的有序發展，這種明顯低于成本的價格已然不復存在，網約車司機的收入也已斷崖式下跌。人們看到的卻是滴滴們利用了“打車難”的借口，在價格方面一如之前的那樣“破壞生態”，只不過這次不再是便宜實惠，而是車價翻番。今年8月在合并優步中國之后，多地的滴滴用戶反映，網約車的打車費用上漲了不少，高峰時段價格更比以往翻番2-3倍，遠遠高于傳統巡游出租車。9月7日北京暴雨后，滴滴的很多訂單提價近4倍，讓人們大呼“滴滴打車”變“滴滴打劫”。這種峰時溢價的行為，也明顯違背了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》第二十條之規定，即“網約車平臺公司應當合理確定網約車運價，實行明碼標價，并向乘客提供相應的出租汽車發票。”

“滴滴打劫”的出現，與“滬人滬車”其實沒有半毛錢關系。

創新的發展要有“紅線”

當年，滴滴與易到、快的等一道，以“破局者”的身份大舉殺入出租車市場，打破了“私家車不能進行商業化運營”的一貫規則，陸續推出滴滴打車、滴滴專車，給傳統的出租車行業以強烈震動，倒逼傳統出租車行業進行改革，同時也在一定程度上緩解了出租車市場的“打車難、服務差”等問題，被視為創新的互聯網新經濟的代表。

然而，打破不合理的規則的改革或創新嘗試，值得鼓勵，之后滴滴們無視政策禁令，游走于規則之外，觸碰政策“紅線”的行為卻發出了危險的信號。之前默許滴滴們打破這一規則也僅僅是網約車政策空窗期和出租車市場改革雙重背景下的一種暫時性的過渡安排，但市場的健康有序最終還是要建立在參與者對規則的尊重上。

去年，滴滴在北京、上海等多地都被有關管理部門約談，明確被指出該公司推出的“滴滴專車”及“滴滴快車”業務違反了現行法律法規的規定，不得接入私家車從事客運服務，同時被要求清理平臺內不合格司機及異地牌照網約車。然而，滴滴明面上表示將積極配合整改，隨后的“踩線”行為卻愈加瘋狂，包括大量招募私家車司機、天價補貼、與優步中國合并、合并后啟動提價、峰時溢價等等，打破的卻遠不止“私家車不能進行商業化運營”這一條規則。可以說，滴滴在瘋狂擴張的道路上罔顧規則，一路“紅燈闖關”。

滴滴當初的“天價補貼”，完全是一種搶奪市場的擴張行為，并不符合市場定價機制，導致國內超過40家網約車創業企業無力應付補貼大戰而退出市場。它不僅損害了傳統出租車行業的利益，更推動了市場的無序不公平競爭。出租車公司作為市場主體之一，在天價補貼面前毫無還手之力，這也成為當時各地出租車司機罷運事件頻發的重要因素。

正是針對天價補貼，今年7月發布的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》對價格違法行為做出明確規定：網約車平臺公司不得有為排擠競爭對手或者獨占市場，以低于成本的價格運營擾亂正常市場秩序，損害國家利益或者其他經營者合法權益等不正當價格行為，不得有價格違法行為。

8月1日，滴滴宣布與Uber全球達成戰略協議，滴滴出行將收購優步中國的品牌、業務、數據等全部資產。第二天，商務部發聲，表示尚未收到滴滴和優步中國相關交易的經營者集中申報，按反壟斷法規定的申報條件和國務院關于經營者集中申報標準的規定，滴滴和優步中國合并必須申報，未申報的不得實施兼并。但事實上滴滴卻遲遲沒有進行申報，不僅如此，滴滴還在8月2日與優步履行了股權變更登記手續，完成了交割，無視商務部“未申報不得實施兼并”的通告。

此次網約車地方新政的發布，卻實實在在地讓滴滴“跳了起來”，與政府部門打起了“口水仗”，因為在新政面前，變身為行業壟斷獨角獸的滴滴的資本利益受損了。然而，政策制定者在制定網約車行業法規時，要綜合考慮城市人口控制、交通、治安和市場公平等綜合的多重因素，需要平衡包括城市公共管理、網約車司機和用戶，以及傳統出租車等多個方面的利益，又需以服務大眾、普惠大眾等社會效益為前提，不可能因為某種個體或行業利益單獨“開綠燈”。如果不能平衡利益，滴滴一直聲稱的“共享經濟”只能是一個偽命題。

市場對每個參與者都應該是公平和平等的，每一個市場主體都應該自覺遵守“游戲規則”。創新的經濟，同樣有“紅線”不能逾越，野蠻擴張的滴滴，應當清楚地認識到這一點。誰都想當那沒有“緊箍咒”的孫猴子大鬧一番，豈不亂了套？