行政處罰中自由裁量權規制的必要性剖析

錢炳漢

【摘 要】隨著社會事務的紛繁復雜，國家賦予行政執法機關在行政處罰中一定的自由裁量權已成為必然趨勢。但就在授權的同時卻沒有對這種權力進行更好的約束，在實際生活中行政處罰自由裁量空間寬泛、裁量幅度大、處罰結果顯失公正的情況屢見不鮮。自由裁量權力的運行取決于執法人員的主觀好惡和知識結構水平，造成了大量的侵害相對人權益的事項。本文認為自由裁量權本身不可控，再加上持有者的利己考量，因此筆者試圖通過對行政處罰自由裁量權規制的必要性分析，探討對其規制的內在動因。

【關鍵詞】行政處罰;自由裁量權;必要性

自20世紀羅斯福新政以來行政權力出現了大幅度的向政治、司法、立法三個維度的擴張。“行政國家”這一理念從西方到東方不斷的深入社會生活。當然這是社會發展的使然，因為正如前文所說由于經濟、文化的高速繁榮，社會事務的層出不窮，公共危機的此起彼伏，再加上法律不可能對任何行為進行事無巨細的規定，因此必然需要作為公共權力中心的政府更加高效、科學、合理的解決社會問題不斷提高政府能力。這其中就包含了行政機關在對具體社會事務進行靈活效率的處理。有的學者就直接指出“效率是行政追求的終極目標，效率是行政管理學研究的主題。”由于行政機關的執法人員不是理性的“公權人”，擁有較大的裁量幅度必然會出于自身利益考慮。這樣勢必會影響最終行政處罰決定的客觀性和公正性，違背法律授予裁量權的目的。權益受到損害的注定只會是處于劣勢的處罰相對人。這種裁量權雖然不會必然導致不公正的結果，但至少為不公正提供了契機，為此我們必須要對行政處罰的自由裁量權進行監督和控制，使其在一定限度內運行符合權利健康運行的一般規律。

一、行政處罰自由裁量權的濫用對行政法治造成沖擊

行政處罰自由裁量權本身是國家法律賦予行政執法機關的選擇、裁量、決定權力，但它不是無限擴張的權力而是一種合乎法定目的的有限度的權力。自由裁量權法定的目的就是解決行政事務更好的服務于社會公眾，它是實現行政法治和法治社會的重要工具，換句話說這種權利的本身是手段而不是目的。由于執法人員出于自身動機和不良的目的考慮必然會損害居于弱勢的相對人的權益，這種行為就是對法律賦予裁量權目的的誤讀從而帶來權力的尋租濫用。對執法人員的行為如果不加以控制那么勢必會使政府的公信力在公民的眼里達到折扣，使執法人員隨意處罰無視法律的威嚴造成大量的處罰結果不公的現象呈幾何增長。

在我國的行政處罰實際操作中行為沒有遵循相關的原則（比例原則、一事不得再罰原則），更重要的是處罰裁量的空間過大，且處罰決定的做出和處罰力度完全由執法人員一句話說了算。長此以往一方面會激怒本已浮躁的社會破壞政府與公眾的關系，另一方面會助長執法人員的權力欲望帶來更多的處罰不公，這是一個誰也不想看到的雙損格局。總之如果行政處罰自由裁量權用得適當就能提高行政效率更好的維護社會公平正義，如果不考慮相關因素把它看做是部門小金庫的手段那么就會沖擊行政法治激發更多的社會矛盾。為此我們必須要對這種權力進行有序地、合理地控制。

二、行政處罰中自由裁量余地過大損害相對人利益

（一）行政執法人員認定情節輕重的裁量權過大

由于當前在行政處罰規章、條例中對某一違法情節的規定在用語上不規范、統一，這就造成執法人員在實際情境中，處罰決定的做出很大程度上依賴主觀意志。例如《治安管理處罰法》第24條規定“對于……可以處警告或者二百元以下罰款;情節嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款。受到拘留處罰的可以同時責令十二個月內不得進入體育場館觀看同類比賽……”從該條例可以看出行政執法者能針對認為情節嚴重的同時處以含罰款、拘留、十二個月內禁止觀看比賽的三種處罰。然而法規上對情節輕重的法定條件的界定卻是空白。法律條文語義含糊，情節模糊導致執法人員在事實認定上主觀隨意性十分可觀，這就為權力濫用和尋租提供了合法的盾牌。

（二）處罰事項裁量的空間過大

由于不同的行政執法人員有著不同的知識結構、法律素養和思維動機方式，因此必然出現同一部門的不同人員對同一事件認定結果存在差異，不同地區的相同部門對要件的認定也會出現偏差，這就嚴重削弱了做出行為的客觀性，公正性和合法性。例如《治安管理處罰法》給出的“擾亂公共秩序”、“妨害社會管理”、“侵犯人身權利和和財產權利”等許多抽象的難以細化量化的標準。這就造成了不同行為主體最后的行為結果必然擺幅過大，產生處理結果的不公。

（三）處罰的作為或不作為具有隨意性

我國諸多領域的行政處罰條例上，對處罰與不處罰界限比較模糊。據相關統計，《稅收征收管理法》及其實施細則的責任條款中，有9處出現了“可以處”字樣;在《發票管理辦法》上出現“可以并處”，“可以分別出”字樣的條款為5處。行政執法機關在面臨處罰對象的時候對罰與不罰有選擇權，這難免不會出現事實上應該處罰的卻由于與處罰對象有一定的利益關系或執法人員自身的心情好惡而主觀上不去處罰。并且很多條款上既沒有對處罰數額進行規定，又沒有對處罰的具體幅度進行規制，這樣的處罰結果必然顯失公正。

從上述幾方面我們可以論證行政處罰自由裁量權的作用很有可能達不到預期效果，本來對社會造成嚴重威脅的行為由于執法人員出于部門利益或者單方面判斷事物的能力十分有限而沒有給予相應的適當的處罰。這種行為從某種程度上鼓勵了相對人的違反行為使這一群體認為造成之一結果的原因是處罰權力的漏洞以后可以繼續總結經驗。我們不能任由裁量權自由的擴張，必須對行政處罰自由裁量權進行有計劃有步驟，科學的合理的加以管控。

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