“嵌入式”抑或“體系化”：基層協商民主的推進路徑分析

□ 黃俊堯

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“嵌入式”抑或“體系化”：基層協商民主的推進路徑分析

□ 黃俊堯

國內基層協商民主在實踐中逐漸探索出“嵌入式”和“體系化”的推進路徑。“嵌入式”的發展便于從治理體制中汲取資源，在短期內收獲共生雙贏的效果，但易陷入碎片化的困局，還可能遭遇治理體制拒絕協商機制“嵌入”的尷尬；“體系化”推進則是在十八大之后的頂層設計背景下，通過統籌規劃相對獨立的制度體系，以實現基層協商民主的整體推進，但也存在功能不易聚焦以及規則、機構、人事等方面的協調難題。“嵌入式”與“體系化”屬于互補性的路徑，需要有針對性地交替選擇，從而更有效地推進基層協商民主。

嵌入式；體系化；基層協商民主；參與式預算；街道協商議事會議

一、問題的提出與研究回顧

十八大以來，社會主義協商民主獲得中共中央的高度肯定。2015年中共中央又相繼印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》、《關于加強城鄉社區協商的意見》。可以預見，基層協商民主會因中央的著力推動而獲得一定的戰略發展空間。

關于基層協商民主的實踐，國內學術界已做過大量細致精深的研究，然而專門討論其推進路徑的文獻似不多見。相關研究中，鄭慧、陳新主張明確基層協商民主在社會主義民主中的定位，理順基層黨委、政府、人大、政協、群眾自治組織等在其間的關系①鄭慧、陳新：《基層民主協商制度化的推進路徑》，《光明日報》，2014年3月26日第13版。。張開平、韓福國指出，基層協商民主的一個主要特征就是把民主作為一種治理資源嵌入到現代社會治理當中，而不是單純地建構具有民主形式的外在約束制度②張開平、韓福國：《基層協商民主的未來發展》，《浙江人大》，2016年第5期。。肖存良則以人民政協為討論對象，認為建構型協商與內生型協商的有機復合是推動社會主義協商民主建設的基本路徑③肖存良：《人民政協推進社會主義協商民主建設的基本路徑》，《上海市社會主義學院學報》，2014年第2期。。有論者將基層協商民主的具體推進路徑概括為：把握一元領導和多元協和的政治原則，培育協商民主意識，開創多元化協商渠道，制定實體規范以鞏固法理基礎，加強對協商過程的監督等*戴銀立：《論社會主義協商民主的當代價值、可行性與推進路徑》，《山西社會主義學院學報》，2013年第6期；關振國、朱哲：《社會主義基層協商民主建設的困境與路徑》，《中國社會科學研究論叢》，2014卷第3輯。。有人重點論述了協商民主的制度建設，如完善實體制度、程序制度、評價監督制度、反饋機制*楚向紅：《推進協商民主廣泛多層制度化發展的路徑選擇》，《廣西青年干部學院學報》，2014年第6期。。有人倡導多措并舉，包括：推動政府向治理型轉變；區分不同協商民主形式的功能；加強協商參與主體的教育培訓；搭建網絡協商平臺等*周亞茹：《中國特色基層協商民主的推進路徑》，《中共山西省委黨校學報》，2015年第6期。。也有人論證了農村正式組織與非正式組織的協商治理結構*白啟鵬、閆立光：《農村基層協商民主建設的問題掃描與路徑建構》，《學術交流》，2016年第2期。，以及社區組織與基層協商民主的契合及路徑作用*李莉、陳秀峰：《推進中國協商民主完善的新路徑：社區組織發展》，《社會主義研究》，2008年第3期。。

總的來看，既有文獻的不足之處為對現實中的推進路徑缺少準確和凝練的概括，所提出的“路徑”多為策略和措施，部分結論也缺乏經驗研究的支撐。因此，本文擬選取“參與式預算”和“街道協商議事會議”作為兩類典型案例，采用個案研究和多案例比較的方法，探討基層協商民主開辟了哪些推進路徑？不同的路徑選擇蘊涵著怎樣的政治邏輯？

二、“嵌入式”發展：以“參與式預算”為典型的推進路徑

參與式預算是指在人民代表大會召開之前，公眾以各種形式參與政府公共財政預算方案討論，推動預算的修正和調整，其要點是將協商民主機制導入人大制度，實現共生雙贏式的發展。本文選取浙江溫嶺市澤國鎮、杭州市上城區、云南鹽津縣廟壩鎮的案例進行比較分析。

(一)溫嶺澤國鎮的預算懇談模式

溫嶺澤國鎮的預算民主懇談始于2005年，現已形成學界認可的“澤國模式”。

1．預算民主懇談的類型

澤國鎮的參與式預算現有三種主要類型：選民協商懇談、專題民主懇談、代表工作站征詢懇談。選民協商懇談的樣本對象為本地戶籍的選民，由三類人群構成，以十進位編號乒乓球搖號隨機抽選。即：先將符合條件的選民按村(居)劃為子樣本，按照1‰的比例抽取；再從上一年懇談代表中抽取30%人員，以確保參與式預算的歷史連貫性；另從鎮預算審查監督參與庫和人才庫中分線抽取100名各界代表*三種懇談類型的材料引自《澤國鎮參與式預算民主懇談工作規程》(2013年2月22日通過)，參與式預算網：www.yusuan.gov.cn/zlzx/xgzd/201303/20130302851.html，2013年3月2日。。值得肯定的是，保留部分上年代表的做法較以往的全部更換，更有助于懇談代表熟悉議事規則，提升協商質量。

專題民主懇談指對政府投資的重大建設項目和群眾普遍關注或反映強烈的重大事項，以及涉及大多數群眾利益的重要公共事務和公益事業進行懇談。懇談由鎮政府召集和主持，懇談對象為部分選民、專業人員及人大代表，選民和專業人員分別從前述參與庫和人才庫中抽取。鎮政府在鎮人代會召開一個半月前，編制擬懇談項目，在懇談會召開的十五日前，將預選方案和可行性分析等材料提供給參會代表。懇談會上，鎮政府介紹項目背景、內容等情況，并聽取意見，回答詢問。

代表工作站征詢懇談是指以代表工作站為單位，直接與選區選民進行懇談。預算征詢懇談會由人大代表工作站召集和主持，時間通常在鎮人代會召開一周前，懇談對象為工作站區域內的鎮人大代表、上級人大代表、選民代表和專業人員代表。鎮政府派員參加懇談會，介紹預算編制原則、依據、過程及其他情況，廣泛征求意見建議。會后鎮人大主席團應根據預算初審的情況，并匯總預算征詢民主懇談的情況，提交鎮政府。鎮政府對預算草案做出修改，并提交鎮人代會審查批準。

2．澤國參與式預算的實施步驟*相關資料引自澤國鎮人大主席團：《實施參與式預算 激發鄉鎮人大活力》，2015年1月。

首先，精細編制預算草案。每年10月政府著手編制下年度預算，按照全口徑的要求將公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算等全部收支納入預算，并按“類、款、項、目”細化預算草案編制。

其次，開展預算知識培訓。由鎮人大面向人大代表和選民代表舉行財政預算知識培訓會，邀請“溫嶺市陽光預算宣講小組”成員作專題輔導，并由鎮財政所長介紹預算編制情況，常務副鎮長說明重點項目安排，促進代表和選民深入了解預算草案，提高預算監督能力。

再次，廣泛開展預算協商懇談。收入預算民主懇談主要關注如何做好財政預算“蛋糕”；代表聯絡站預算征詢懇談由4個聯絡站分頭組織；預算選民協商懇談有400多人參加，按預算各條線被分成10個小組，進行兩輪小組懇談和兩輪集中懇談，反復討論并提出修改意見。2014年通過民主懇談，共調增預算項目8項、涉及資金1875萬元，調減預算項目7項、涉及資金5470萬元。

(二)杭州上城區的參與式預算監督

杭州上城區自2013年開始實行參與式預算監督，審議一些部門預算中的全部專項資金，預算監督對象現已從最初的區殘聯、區民政局擴大到5家單位。

參與式預算監督在流程上分為前期準備、民主懇談、意見反饋、跟蹤監督等步驟。前期準備階段要確定預算監督對象、(財政部門)提交預算編制計劃、組織代表學習法律法規及預算知識；民主懇談階段，先由區政府及有關部門介紹預算編制計劃，然后代表分組討論，并與政府及有關部門進行懇談；意見反饋階段由財政部門將民主懇談意見的采納情況、不采納的理由向代表做出反饋；跟蹤監督階段，區政府將被監督部門的預算單列，提交人代會審議，并將其決算情況一并提交區人大常委會審議。*馮明濤：《三環節四階段 啟動參與式預算監督》，杭州市上城區人大辦公室資料，2012年11月5日。

上城區參與式預算的關鍵點是讓人大代表通過民主懇談參與到預算編制過程中。區人大常委會組織的民主懇談要求區政府應當場答復問題，采納合理意見；重大問題如當場答復存在困難，要在7天內將答復意見提交到區人大常委會，并反饋給人大代表。截至2015年3月，上城區參與式預算監督工作取得了幾點成效：一是規范部門預算編制，各預算單位專項資金預算編制細化到目，資金安排明細清楚，基本讓每位人大代表都能看得懂；二是通過民主懇談，政府采納人大代表的意見建議126條，累計節約資金達千萬元*馮明濤：《上城人大：參與式預算監督重參與顯實效》，杭州市上城區人大常委會辦公室資料，2015年3月2日。。區殘聯(預算監督對象)某干部也給予參與式預算積極評價：

“在公開舉行的部門預算懇談會上，人大代表有可能提出要害性問題，政府的預算編制必須更加慎重。”*訪談記錄編號：20140928，訪談對象A為杭州市上城區殘聯干部。

(三)云南鹽津的廟壩模式

云南鹽津縣以切實管好用好鄉鎮財政資金為出發點，從2012年開展鄉鎮“參與式”預算改革試點工作，本文所討論的是當地的廟壩(鎮)模式*相關材料引自劉進：《鹽津縣深入推進鄉鎮“參與式”預算改革試點》，《鹽津縣財政體制改革資料匯編》，鹽津網：www.ynyj.gov.cn/html/2014/qzcyczys_0502/4689.html，2014年5月2日。。

廟壩模式主要包括“代表推選、測算額度、民主議事(懇談)、項目評議、編制預算”五個環節。在代表推選環節，采取(每村)定額推薦、戶代表選舉及隨機抽選等辦法產生民眾代表(群眾議事員)，總數為50人，任期為3年。縣改革領導小組對民眾代表及工作人員組織培訓，幫助代表掌握預算改革內容和財政基礎知識。*《鹽津縣群眾參與預算改革試點方案》，鹽政發[2014]3號。

在測試額度環節，政府確定項目資金計劃和“競爭性立項”項目資金計劃，每年納入競爭立項的項目資金應高于預算項目總資金的30%。7名以上代表聯名提出的建議案，政府應納入項目預算草案一并提交民眾代表懇談會討論。民眾代表有機會提出一定額度的資金項目建議案，這是廟壩模式的一個重要特點，可增強代表對預算的自主權。

在民主議事環節，議事會議每年召開兩次，分別研究決定編制年初預算以及調整預算。每次召開懇談會前，從50名民眾代表中隨機抽取25人參會。由鎮長、分管副鎮長以及財政所長組成預算編制匯報組，向民眾代表匯報項目支出預算編制情況。同時由提出項目的代表或項目受益的村(社區)總支書記對項目進行競爭性陳述，民眾代表對項目提出意見、建議或質疑，由陳述人及鎮長或分管副鎮長負責解釋和說明。

在項目評議環節，充分聽取和采納懇談建議的基礎上，對每個項目進行當場投票，經2/3以上參會代表通過的，視為納入本年支出預算的項目，并進行公示。未通過的項目不予實施。如果通過的項目資金超過參與式預算項目資金總額度的，則根據得票高低排序實施。

在編制預算環節，鎮政府根據民主議事會通過的項目，編制預算草案提交鎮人代會或鎮人大主席團審議通過。對未通過的項目剩余資金，結轉到下次民主議事會確定實施項目。

值得一提的是，通常認為溫嶺民主懇談的運行成本較高，欠發達地區難以效仿，而云南鹽津作為一個有待開發的山區縣，近年也探索適宜的參與式預算模式，可見經濟成本問題并非不能克服。

(四)案例比較

通過案例描述，可發現參與式預算影響基層治理的若干相似點。在治理體系維度，參與式預算通常發生在某一行政層級或治理單元，有助于理順橫向的治理單位關系——例如人大對政府的監督、人大與財政部門之間的協調，但對于縱向治理層級的外溢影響不大，較少產生多層聯動。在治理過程維度，各地都重視參與式預算流程的完整性，并以協商民主的方式改進了溝通和回應機制。在治理結果維度，參與式預算有助于規范財政資金的合理使用，加強政府的責任性，民眾的公共精神也得到培育和塑造。

對基層協商民主而言，上述案例呈現出“嵌入式”發展的路徑特征，即協商機制并非獨立地發揮作用，而是嵌入體制內既有的工作制度，以獲取初始發展和持續推進的資源。“嵌入式”發展的關鍵點在于治理體制與協商機制的接合——如參與式預算成為基層人大預算審議的前置條件，將協商民主的理念、技術嵌入人大制度的功能模式，既改善了基層治理效果，也讓協商民主獲取了體制性的推進動力。

與此同時，各地的參與式預算實踐也存在形式和程度的差別。如表1所示：

首先，從產生時間看，澤國的參與式預算更具有先導性，而上城區、鹽津廟壩的案例可能與十八大之后中央高度肯定協商民主的政治氛圍有關。其次，澤國以公眾參與為導向，通過“隨機抽選+分類抽選”的方式產生涵蓋社會各界的參與者，尤其引入了專業人士；廟壩模式中民眾代表的產生以推選為主，雖然顧及了地域間的平衡，但更會集中于村莊精英階層；上城區則將參與主體限定為人大代表；再次，除了溫嶺有意識地引入國外協商民主技術外，上城區仍然沿用傳統的協商方式，廟壩模式采取傳統協商+票決的方式，說明基層重視協商程序的到位甚于協商技術的應用，而這可能成為影響協商成效的一個重要因素。以上對比也反映出基層對協商民主的理解分歧。

表1 三地“參與式預算”比較

三、“體系化”推進：基層協商議事會議的專門制度設計

“體系化”推進是由基層黨委政府設計專門的協商民主制度體系，對協商民主加以整體規劃和推進，四川彭州、浙江臨海等地都有此類實踐。本文擬討論杭州余杭區的街道協商議事會議案例。

(一)余杭“街道協商議事會議”的基本框架

2013年起，杭州市余杭區在街道實行民主協商議事會議制度，其倉前街道的試點屬于國內首例。街道協商議事會議是群眾性、非決策性的民主協商議事機構，是在街道黨工委的領導下，街道黨員、群眾代表按照有關議事規則、程序、要求，商討街道發展事項、參與民主管理、落實工作監督的制度*施雯：《全國首例街道民主協商議事會議在余杭倉前試點》，《錢江晚報》，2013年7月19日。。它所承擔的主要任務為：積極宣傳、貫徹黨的路線、方針、政策和國家的法律法規；聽取和討論街道黨工委、辦事處、人大工委年度工作報告和財政預決算報告，以及街道區域化黨建、發展規劃、年度計劃、重大建設項目等內容，并提出意見和建議；參與對街道三套班子及其成員的民主評議和監督，并提出工作建議；聽取代表意見建議辦理落實情況的匯報；聽取和討論街道其他重大事項*關于街道協商議事會議制度的內容引自余杭區倉前、仁和、臨平、東湖、良渚等街道2013年相關文件。。另有相應的運行機制對協商議事工作加以細化。

協商議事會議由街道黨工委召集并主持，一般每年召開1-2次。議事代表任期，有的街道為3年，可以連任；有的規定為5年，與區委或街道黨工委任期一致。代表的人數根據各街道實際情況來定。代表的構成要求兼顧區域、年齡、職業等因素，并安排一定數量的轄區單位代表、流動黨員代表、外來人員代表，通常駐本街道的區級以上黨代表、人大代表、政協委員為當然代表。

(二)街道協商議事會議的治理功能

從街道協商議事會議的主要任務來看，它在治理體系中負載著特定的功能。其一為審議年度工作。以倉前街道為例，2013年1月舉行了第一次協商議事代表會議，代表們聽取了黨工委書記和人大工委主任作的工作報告，察看了《2012年度財政決算情況和2013年度綜合財政預算報告》，并進行分組討論。議事代表圍繞當地的新農村發展思路、小微企業的出路、學校的建設、(章)太炎文化的保護、特色產業的發展等提出了大量意見和建議。*章士法：《倉前街道召開協商議事會議第一次代表會議》，余杭人大網：www.yhrd.gov.cn/detail.aspx?artid=4484&classid=296，2013年2月5日。

其二為干部述職評議。2014年7月的倉前街道民主協商議事會議，進行了街道中層干部公述民評、半年度社會評價滿意度測評。星橋街道也有述職評議的類似做法。協商議事會議與政府績效評價相結合，有助于建立社會問責機制。正如某干部所說：

“作為分管領導必須接受代表質詢，分管領導壓力很大。有一次在XX街道，代表提出民工子女上學問題，政府在規劃方面做了哪些工作？領導感覺到了分量，工作就跟上去了。”*訪談記錄編號：20150918-1，訪談對象X為杭州市余杭區政協干部。

其三為專題協商議事。2013年11月，倉前街道首次舉行“就業”專題協商議事會議。事先，街道開展培訓、調研等準備工作，出臺《關于進一步加強勞動力就業再就業工作的實施意見(討論稿)》。會上，黨工委書記詳細講解《實施意見》，議事代表圍繞“就業信息不對稱”、“技能培訓機制面臨挑戰”等問題提出很多意見建議，街道領導現場回答和交辦。會后，街道梳理匯總意見建議，修改了《實施意見》*項燕英：《實施專題協商，解決社會難題》，余杭工會網：www.yhgh.org/newsshow.aspx?artid=27197，2013年11月20日。。余杭區繼續深化專題協商，建立事前專題協商、事中民主參與、事后績效評估機制，要求鎮(街)每年安排專題協商至少3次*中共杭州市余杭區委組織部：《關于印發〈2015年余杭區組織工作要點〉的通知》，2015年3月4日。。

街道協商議事會議實際的治理效果顯著。2013年余杭區各街道共收集意見建議466條，100%落實辦理并予以反饋*《杭州余杭：街道民主協商議事會議制度的探索與實踐》，人民網： dangjian.people.com.cn/n/2014/1223/c391467-26259800.html，2014年12月23日。。一些工程項目的處理上，街道采納代表建議及早做好工作預案，避免了可能引發的矛盾沖突。

(三)街道協商議事會議中的協商民主元素評析

正如瓦拉德茲所說：公共協商應為所有人提供平等的表達機會、消除參與的制度性障礙、保證對所有公民需求和利益的系統考慮等*[美]喬治·瓦拉德茲：《協商民主》，何莉編譯，《馬克思主義與現實》，2004年第3期。。余杭街道協商議事會議也將有利于公共協商的元素內化于協商主體、協商議題、協商機制、協商過程等方面。

1．協商元素的內化

在協商主體上，余杭全區932名街道議事代表中，除街道干部外的一線代表有781名，占83.8%。同時建立“1+X”議事代表協商模式，可邀請普通黨員、群眾列席年中和年度協商議事會議，邀請專家學者、利益相關群體參與專題性協商*《杭州余杭：街道民主協商議事會議制度的探索與實踐》，人民網： dangjian.people.com.cn/n/2014/1223/c391467-26259800.html，2014年12月23日。。“1+X”模式體現了協商主體上的開放性。

在協商議題方面，余杭區臨平、東湖街道制定了民主協商議事目錄，將協商議事會議的工作任務分解細化，且基本都是街道范圍內重要的公共事務，保證了協商議題的公共性。

在協商機制方面，街道要求按規范程序啟動民主協商議事會議或專題協商會議。例如臨時性協商會議的召開，應由街道民主協商議事工作領導小組集體研究或有1/5以上議事代表聯名提出；街道對推行民主協商議事會議制度實行年度績效評估，跟蹤評估意見建議的辦理情況，等等。

在協商過程方面，也展現了一定的平等性。協商采取圓桌會議的形式，街道干部與議事代表開展面對面溝通交流，街道必須逐一回應意見建議。

2．協商元素的存疑

然而，街道協商議事會議中的協商民主元素仍然存在若干疑點。在協商代表的構成上，部分街道明確規定以黨員代表為主體，比例不少于70%。代表的產生也沒有采取類似溫嶺澤國鎮的隨機抽取方法，政治安排的痕跡明顯。有干部坦承，議事代表的代表性上有遺憾，結構上、素質上也要加強*訪談記錄編號：20150918-2，訪談對象D為杭州市余杭區政府干部。，否則可能導致協商質量不高、協商過程易被黨政部門操控等問題。在協商制度設計上，仍缺少關于協商成果應用的明確條款。

對于協商的實效，無論決策者還是旁觀者都持有一定疑議。

“對民生項目、重點工作，可收集信息，但提到點子上的意見不多，為完成任務而開會。大家都說這個項目好，不會說不好的。”*訪談記錄編號：20150317，訪談對象Q為杭州市余杭區五常街道干部。

“民主評議解決協商形式問題，沒有解決實質問題，對街道要做的重大事情統一思想，代表會覺得又走了一遍程序，沒有實質性的決策協商。”*訪談記錄編號：20150928-2，訪談對象L為中共桐廬縣委組織部干部。

四、“嵌入式”抑或“體系化”：基層協商民主路徑選擇的政治邏輯

通過案例分析可知，基層協商民主至少已開拓出兩種推進路徑：一是依托既有治理體制的“嵌入式”發展；二是響應中央“廣泛、多層、制度化”要求的“體系化”推進。

(一)頂層設計與基層響應

有學者認為，包括街道在內的基層協商，將成為中國協商民主實踐新的重要場域。沒有基層經驗，就沒有頂層設計*郎友興、張品：《城鎮化與協商民主實踐的新進展》，《浙江社會科學》，2015年第10期。。事實上，基層協商民主最初的確在摸索中前行，也為后來的頂層設計積累了經驗，而“嵌入式”發展是這一時期較為便利的路徑選擇；十八大以來的基層協商民主創新則有所變化，蘊涵著頂層設計與基層經驗的雙向互動。

中共中央已就社會主義協商民主建設作出整體部署和戰略設計，公布了政黨協商、政府協商、政協協商、人大協商、人民團體協商、基層協商，社會組織協商等七大渠道*《中共中央印發〈關于加強社會主義協商民主建設的意見〉》，《人民政協報》，2015年2月10日第1版。，有意識地引導協商民主從單一嵌入、局部突破向系統化方向發展，而針對不同渠道亦可選擇不同的發展路徑。基層協商民主顯然能在中央文件中找到體系化發展的政治依據，圍繞協商的制度體系和運行機制設計方案，包括建立多層協商對話平臺和協商組織架構，探索協商民主的橫向延伸和縱向聯動，等等。例如，杭州余杭區的協商議事會議形成三級聯動：區級設立城鄉和諧社區建設辦公室，統籌村(社區)建設的各項工作；街道設立協商議事工作領導小組，建立協商議事會議制度；城鄉社區建立議事協商共建委員會，作為居民議事協商的平臺*《浙江杭州市余杭區探索城鄉社區議事協商制度》，本書編寫組：《基層協商民主典型案例選編》，人民出版社2015年版，第144-145頁。。

在頂層設計的動力來源之外，基層協商民主的推進也多與地方實際需要有關。四川彭州等地的社會協商對話制度結合了上級要求與本地需求*李嚴昌：《統籌城鄉進程中的基層協商民主發展研究》，《云南行政學院學報》，2015年第4期。。余杭倉前街道也開宗明義地闡述了設立協商議事會議的目的，包括“彌補街道沒有黨代會和人代會這一制度設計上的缺陷”。原來，2011年杭州余杭區做了行政區劃調整，原有的9個鄉鎮被撤銷并建為街道，原鄉鎮一級的黨代會、人代會隨之也被取消，于是街道層級的黨員群眾參與公共事務出現了體制性斷層，促使余杭區思考如何在街道體制下對原先的基層政權進行“創造性轉化”。街道協商議事會議正是承接了黨代會、人代會的部分功能，成為基層治理的輔助工具。

(二)黨的領導與政治整合

從十八屆三中全會對社會主義協商民主的內涵界定中，不難發現黨的領導是其區別于西式協商民主的本質特征，而“體系化”推進較“嵌入式”發展更清晰地呈現了黨對基層協商民主的全方位領導。

余杭案例中，首先，各街道成立協商議事會議工作領導小組，由黨工委書記任組長，領導小組辦公室設在街道黨政辦，由分管黨群工作副書記兼主任。其次，議事代表的產生，由各基層黨組織根據分配名額、代表條件、結構等要求及多數黨員群眾的意見，提出代表人選，經所在黨組織和街道黨工委審查批準。街道還對代表資格規定了必要的禁制性條件。再次，代表活動的議題設置須得到領導小組的首肯，而意見建議也要報經領導小組辦公室，才有可能產生實際效果。

在治理技術的意義上，基層協商民主的發展凸顯了政黨-國家的政治整合能力升級。借用米格代爾的服從、參與、合法性三個等級指標，初級水平上，服從常常受迫于懲罰或武力，以及國家對其他資源和服務的控制能力。但領導者尋求的不只是服從，他們也通過組織公眾在國家機構制度范圍內完成特定任務來增強實力。合法性則是最強有力的因素，認同國家的游戲規則和社會控制是正確的，認同國家理念下的象征秩序是民眾自己的價值體系*[美]喬爾·米格代爾：《社會中的國家》，李楊等譯，江蘇人民出版社2013年版，第54頁。。協商民主可通過公眾的有序參與和協商來完善執政黨的領導，鞏固社會對治理體制及秩序的認同，即如德雷澤克所說，政治決策的合法性依賴于受決策影響的那部分人參與協商決策內容的權利與能力*[澳]John·Dryzek：《不同領域的協商民主》，王大林摘譯，《浙江大學學報》，2005年第3期。，更有學者將街道協商議事會議視為：通過制度程序的正當性(合法性)獲得治理的有效性*郎友興、張品：《城鎮化與協商民主實踐的新進展》，《浙江社會科學》，2015年第10期。。相對而言，體系化的協商民主觸及的治理領域更為廣泛，有助于基層全面提升有效治理能力。

(三)“嵌入式”與“體系化”的推進路徑比較

相對于頂層設計來說，協商民主早期的嵌入式發展可歸類為地方的內源性創新，十八大以來的體系化推進則較多結合了內生與外力的元素，而本質上兩者都屬于體制性的推進路徑。

“嵌入式”路徑的特質在于借力發展，將協商機制與治理體制中的工作制度接合，其優勢為既有工作制度的功能模式成熟，著力領域集中，協調成本相對較低，因而協商民主的可持續性也較強；但其缺陷亦很明顯：協商民主往往依托于體制的某個環節來尋求發展，易陷入碎片化的困局，尤其單一渠道的嵌入不足以實現基層協商民主的整體推進。更有甚者，協商民主還會遭遇治理體制拒絕其“嵌入”的尷尬，這是參與式預算尚未在縣市級全面開花，也很少拓展到地市以上層級的重要原因。

有別于“嵌入式”發展，“體系化”路徑則著眼于協商民主的統籌規劃，往往在體制內設計一套相對獨立的、標準化的制度安排，涉及更多的議題領域和更廣的層級，形式上也具有可復制性和擴散性，例如多地統戰部門主推的基層協商議事制度，就多有相似之處。但不確定性在于：技術層面，體系化發展也面臨議題分散，功能不易聚焦，甚至流于形式的問題；制度層面，這一另起爐灶的發展路徑顯然會遇到規則、機構、人事等方面的協調難題。例如，早先溫嶺出臺過民主懇談體系化發展的制度安排*《中共溫嶺市委關于民主懇談的若干規定(試行)》，2004年9月29日。，要求從鄉鎮(街道)、村、企業三個層面，進一步延伸到城鎮居民社區、基層事業單位、黨政機關、群團組織*《中共溫嶺市委關于進一步深化“民主懇談”活動加強思想政治工作推進基層民主政治建設的意見》， 2001年6月12日。，然而效果及影響力明顯不及后來的參與式預算。有干部稱：溫嶺曾就民主懇談發了9個文件，但仍有官員不執行，也未影響他們的升遷*楊明：《溫嶺協商民主持續11年 領導拍板項目被否決》，《瞭望東方周刊》，2010年10月12日。。相比“嵌入式”發展可借助既有工作制度化解協調問題，“體系化”路徑中協商機制面對著更多的協調阻力。

可見，“嵌入式”與“體系化”其實可成為互補性的路徑選擇，根據不同的情境交替運用，發揮相對優勢，彌補彼此缺陷，從而更有效地推進基層協商民主。□

(責任編輯：徐東濤)

2016-06-07

黃俊堯，杭州市委黨校黨史黨建與統戰教研部副主任、副教授，政治學博士，浙江大學地方政府與社會治理研究中心兼職研究員，主要研究方向為地方治理。

浙江省哲學社會科學規劃課題“城市基層精細化治理的體制完善與機制創新研究” (編號：17NDJC347YBM)。

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1007-9092(2016)06-00107-007