長江三角洲區域霧霾協同治理面臨問題及對策

劉召峰

(上海社會科學院 生態與可持續發展研究所，上海 200020)

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長江三角洲區域霧霾協同治理面臨問題及對策

劉召峰

(上海社會科學院 生態與可持續發展研究所，上海 200020)

摘要：指出了長江三角洲(以下簡稱長三角)，霧霾污染是區域一體化面臨的主要環境問題之一。但是當前的松散的區域環境管理模式已經不能夠滿足區域一體化需求，需要向區域環境協同治理轉型，促進區域轉型發展。近年來，區域內主要工業產品產量和私人汽車擁有量以相對高速度增長，這對霧霾治理產生了不利影響。闡述了霧霾協同治理面臨的問題，分析了其原因，并提出了促進區域一體化，改善區域環境質量，在長三角區域應該采取協同治理的模式，應制定和落實統一主體功能區劃規劃、建立堅實有力的長三角環境保護合作機制、統一區域能源布局，發展清潔能源、統一區域環境服務市場建設和建立區域碳交易體系。

關鍵詞：長三角；霧霾；協同治理；市場

1引言

長江三角洲(以下簡稱長三角)區域空間范圍是不斷演變的。1957年法國地理學家簡·戈特曼首次提出了包括以上海為中心的長三角在內的世界六大都市圈。在1982年，長三角區域空間僅指上海、南京、寧波、蘇州和杭州。到20世紀90年代，長三角區域指由江浙滬組成的“長江三角洲城市經濟協調會”中 15個城市，在2003年，臺州市也被納入該協調會，形成了15+1城市格局。國家發改委在2010年公布的《長江三角洲地區區域規劃》中，長江三角洲地區包括上海市、江蘇省和浙江省，區域面積21.07萬km2。

2長三角區域霧霾特征及主要影響因素趨勢分析

霧和霾是可以使能見度降低的現象，且能見度的水平距離小于10 km。區分霧與霾的關鍵指標是相對濕度，相對濕度小于80 %的為可判識為霾，大于80 %的，再根據其他指標判斷。霾主要由人類活動導致的干氣溶膠粒子組成。區域內能見度的下降既有霾，也有霧的影響，兩者之間可以在同一天或同一區域變換角色。因此，一般情況下，區域能見度低于10 km的空氣普遍污濁的現象稱為“霧霾”天氣。而當前霧霾的根源是各種顆粒霧污染，且PM2.5為主要污染物。

長三角區域是我國人口集聚度最高、城市化發展最快、經濟活力最強的區域。當前，長三角面積占全國的1/50，人口約占全國1/10，但創造了占全國1/5以上的GDP，始終走在全國改革開放和現代化建設的前列。但同時，長三角區域能源消費總量占全國的17 %，主要污染物排放量占全國的10 %以上，遠遠超過了區域生態承載力，生態赤字嚴重。而環境問題是區域性的，因此從區域層面解決將更為有效。

2.1區域經濟規模持續增長，且以重工業為主

近5年來，長三角區域生產總值規模占全國比重維持在20 %左右，其規模總量不斷增長。其中，工業規模也不斷增加，從2009～2013年增加了51 %(名義增加值)，但工業增加值占地區生產總值的比重從2009年的44.5 %下降到41.6 %。其中，以江蘇省工業增加值規模最大，其次是浙江與上海。從水泥、鋼材和化學纖維3種主要工業品看，2013區域總產量分別占全國的12.9 %、17.4 %與77.2 %。從2005～2013年，水泥、鋼材和化學纖維產量分別增加了63 %、168 %與172 %。重化工業快速發展，再加上環境治理設施的相對落后，加劇了區域的大氣污染。長三角區域重工業規模不斷增加，且占工業比重也逐漸提高。從2005～2013年，長三角的重工業總產值規模增長了3倍多，重工業工業總產值占工業的比重也增加了6 %以上。可見未來，長三角區域的重工業規模與比重仍將進一步上升。

2.2區域能源消費不斷增長，但以煤炭為主

近年來，長三角能源消費總量呈不斷增長趨勢，從2000～2013年以年均復合增長率為8.1 %，2013年，長三角區域能源消費總量為6.11萬t標準煤。其中江蘇消費了超過3億t標準煤，浙江消費了1.88億t標準煤，上海消費了1.17億t標準煤。根據各省發布的規劃和公文估算，長三角區域到2017年能源消費總量可能會達到峰值。

長三角能源結構中，以煤炭為主，且煤炭比重不斷下降。從空間格局看，江蘇、浙江和上海煤炭消費占能源消費總量比重依次下降。2013年，江蘇省煤炭比重最高為69.1 %，其次是浙江省比重為56.8 %，上海比重為38.7 %。從煤炭消費規模上看，江蘇省煤炭消費總量約是上海的5倍，浙江省的2倍。而區域內石油消費量，以江蘇省最多，其次是浙江和上海，但消費量同屬一個數量級，相差不多。此外，包括天然氣的清潔能源所占的比重非常小。

3當前長三角霧霾協同治理面臨的問題

當前，長三角區域已在全國建立了較為完善的大氣污染防治協作機制，并取得了一定的成績，特別是在保障大型活動上。同時，長三角霧霾協同機制還面臨著地區發展不平衡、缺乏統一主體功能區劃規劃、地方博弈、行政壁壘、松散的合作機制以及區域內環境標準不一致的問題。

3.1區域發展不平衡制約了長三角霧霾協調治理

長三角霧霾協同治理面臨的主要矛盾依舊是如何處理經濟發展和環境保護之間關系。區域內經濟發展不平衡，區域內總體上呈北部與南部經濟較落后，中間經濟較發達。例如蘇南地區的人均GDP是蘇北地區的2.5倍，工業規模遠小于蘇南地區。而在經濟發展路線上，落后地區仍以快速工業化為方向，而發達地區則努力實現轉型發展。因此，由于區域發展不平衡，落后地區與發達地區對待環境保護的重視程度也不相同。經濟發達地區通過環境保護來實現增長方式轉型，而落后地區希望借助相對寬松的環境標準來吸引更多的投資。這也表現為環保投入差異，上海于2013年在節能環保方面公共財政支出55.2億元，而同年徐州市用于節能環保的公共財政支出僅為2.17億元，相差很大。

3.2區域內缺乏統一主體功能區劃規劃，致使生態環境保護處于條塊分割狀態

生態文明建設規劃主要是區域主體功能區劃。區域主體功能區化規劃不僅涉及環境保護本身，更對區域空間布局、經濟社會發展等通盤考慮，是一個復雜的系統工程。當前針對長三角區域主體功能規劃僅存在與學術層面，并未形成正式的區域規劃。由于缺乏區域主體功能區和規劃，各地產業準入門檻不同、“兩高一資”企業仍在區域內大量存在甚至在落后地區大規模建設，同時，環境基礎設施缺乏統一規劃，致使有些地方污染物處置能力過剩，而有些地方污染物處理能力不足。主體功能區劃是根據不同資源環境承載力、現有開發密度和發展潛力，統籌人口、經濟、國土開發布局。當前，江浙滬分別各省市都是按照自己發展要求設定主體功能區，而未考慮周邊地區的生態訴求，致使各地在產業準入和淘汰標準、補償標準和保護范圍存在差別。在現實中，行政邊界的污染往往是最重的。因此，生態文明建設規劃缺乏使得地方從地方發展要求出發，并為充分考慮區域生態文明要求，使得區域生態環境保護不完整，出于條塊分割狀態。

3.3地方博弈、行政壁壘導致低效率高成本的霧霾治理

長三角都市圈經濟以市場為導向、無行政邊界、利益共享和經濟中主體地位對等的特點與行政區經濟以政績為導向、有行政邊界、利益非共享和經濟中主體地位不對等的特點兩者差異造成了長三角一體化進程中矛盾。可以說，行政壁壘是阻礙長三角區域一體最大因素。地方政府出于政績考慮，短期行為動機強烈。在招商方面陷入“傾銷式”競爭，不惜降低產業準入門檻等方式來吸引投資，這種惡性競爭浪費了大量人力、財力，提高了區域環境保護成本。例如，區域內發達地區不符合產業導向且被淘汰的產業，被以優惠的政策條件引入到區域內落后地區繼續生產。出于對地方環境保護考慮，向周邊地區轉嫁污染，常在地方行政邊界布局重污染產業。而對區域環境環境公共物品，各方投資并不積極。同時，區域內重化工業相似性且規模大增加了污染治理難度。造成這一問題的主要原因是現行領導干部考評制度和現行的分稅制財政制度等。“唯GDP論”的政績考核指標是導致區域重復建設和惡性競爭的罪魁禍首。雖然當前領導干部的考評內容和內涵正在發生變化，不再以GDP論英雄，增加了民生改善、社會進步、生態效益等指標，但是這需要經歷一段時期來轉變思想，統一認識，且可能在執行過程會遇到各種問題，仍會使“唯GDP論”抬頭。此外，現行的分稅制財政制度，使得地方事權和財權嚴重不匹配，致使地方熱衷于“招商引資”和建設項目開發，來發展經濟，這容易造成地方政府輕視環保工作。同樣，地方干部的收入水平與經濟增長掛鉤，也使得追求高速增長容易獲得當地干部的普遍支持。

3.4松散的生態環境合作機制

雖然區域形成了涵蓋3個層次的協調機制，涵蓋經濟、能源、環保、交通等合作專題，這種松散型的行政磋商，缺乏強有力的組織保障和財力支持，致使環境規劃、重大政策難以落實，并且在地區經濟發展與區域生態環境建設發生矛盾時，往往會犧牲后者。同時，這種松散的機制與領導重視程度密切相關，難以確保機制長效化。此外，在聯合執法機制弱，且缺乏約束性，表現在統一執法的目標、法規和標準還有待建立等。

4長三角區域霧霾協同治理對策建議

區域霧霾協調治理是一個系統過程，涉及規劃、產業、能源、合作保障機制等。然而，區域內發展不平衡，使得霧霾協同治理應建立在區域發展的基礎上。當前，長三角區域正在經歷產業轉型升級，大量污染企業向區域內和區域外梯度轉移，在一定程度上減輕了區域內環境污染。因此，為了治理區域霧霾污染，應從以下幾個方面開展協同治理。

4.1建議政府制定和落實統一主體功能區規劃

主體功能區戰略是生態文明路徑之一。雖然各省市都是以全國主體功能區劃為基礎，來制定自己的主體功能區域，但是各省市制定各自的主體功能區規劃和生態環境保護規劃，相互之間缺乏統一協調和有效銜接，只關注自身經濟發展而未關注由發展帶來負外部性對周邊地方影響。江浙滬三省的主體功能區劃規劃往往將經濟發達地區列為優先發展地區，而將相對落后的地區列為限制或禁止開發區域，沒有根本上從生態環境角度來劃分空間格局，同時區域間存在一個地區的限制和禁止開發區域與另一個地區優先開發區域相毗鄰，這就使得區域間環境和發展保護處于相互矛盾狀態。從空間上看，各省市行政邊界區域往往是污染最為嚴重。因此，需要從區域層面制定主體功能區規劃，統籌區域空間布局，統一制定差別化的財政、投資、產業、土地、環境和人口標準與政策。同時，應通過國家立法形式將主體功能區域規劃確定下來。而優化開發區域在產業政策投資政策等方面比限制或開發區域有很大的優勢，致使區域發展不平衡狀態難以得到解決，因此區域間要完善生態補償機制，優先發展地區對以生態服務功能為主的上游地區予以合理補償。

應建立考核制度，督促區域內行政機關嚴格執行主體功能區劃規劃，控制空間布局，遵守各項政策和標準。

4.2應從區域立法、統一環境監測網絡與環境執法方面建立區域環保合作機制

4.2.1以區域立法形式建立緊密且權威的協調機制

當前的長三角區域大氣污染防治協作機制主要由行政部門牽頭，成立長三角區域大氣污染防治協作小組，以區域規范性文件形式，推動區域環境治理。但是，這種機制較為松散，容易受到各種因素的影響。可通過區域立法形式來建立緊密且權威的協調機制。區域立法協作的模式有3種模式：一是松散模式，二是協商互補型，三是聯合立法模式。3種模式區域合作程度不同，以聯合立法模式程度最高。2014年5月，協作小組在上海舉行立法論證會，嘗試以協調互補的模式①。因此，區域環境立法應先基于協商互補模式，待到時機成熟時以聯合立法模式。

4.2.2統一的環境監測網絡

長三角區域具有聯合監測的基礎。2004年長三角16個城市建立了國內第一個一流的跨省、跨地區氣候生態環境監測評估網絡。這一監測網主要是針對長三角區域的省市生態、濕地和湖泊生態以及農業生態開展監測。而當前需要建設的統一的環境監測網絡是主要是針對環境污染物的，而環境監測結果可通過智慧城市實現環境信息共享；設立專門的監測協同機構定期、定向地向區域有關部門通過生態環境動態監測結果和跟蹤管理信息，及時形成環境監測形勢分析報告，為區域政策制定提供決策依據。引入第三方環境監測機構，以實現當前行政部門主導的環境監測網絡在覆蓋面、數據真實性和時效性方面問題的改善。同時，采用地理信息系統、遙感等先進技術來進行環境監測。針對區域內環境監測基礎設施建設不平衡，可通過區域內環境基礎設施共享方式來實現。

4.2.3區域聯合的執法機制

當前的區域聯合執法缺乏法律依據，多流于形式、缺乏工作主動性等問題，而面對跨行政邊界的環境問題必須通過聯合執法的形式解決。應建立長三角聯合監測和執法隊伍，對行政邊界地區的重點廢氣排放源進行聯合監測和執法。完善區域常規性聯合檢查機制、突發性污染事件的事故處置機制。

4.3能源基礎設施互聯互通，積極發展清潔能源

長三角區域是我國能源消費最多的地區之一，且主要以煤炭為主。從區域布局上看，發電廠相對集中，主要分布在沿海、長江沿岸等水路交通便利的地區，也是區域內經濟發達地區，使得工業廢氣排放在狹長地帶過于集中，不利于污染物擴散，區域的環境負荷極大。因此，區域內應建立統一的能源供應體系來支撐區域經濟發展和環境保護。首先，區域內能源設施的互聯互通。打破能源投資、流通壁壘，建立統一區域能源交易市場，推動跨省區能源企業合作，促進能源中介機構和節能服務公司的發展。加強區間雙邊電力互供合作，實現電力錯峰、水火互濟、跨流域調節、互為備用等資源優化配置，保障能源供應安全。通過智能電網技術，增加區域內外來電比重。其次，積極發展清潔能源。對區域內煤電廠積極發展天然氣發電替代燃煤替代。發展IGCC，提高燃煤發電效率。積極發展分布式能源供應體系。努力提高區域內光電、風電、核電比重。提高區域外來電比重。

4.4統一區域環境服務市場建設

當前，環保基礎設施的建設以地方政府投入為主，當地方政府財力有限時，常常會放棄環境基礎設施建設。同樣，企業在污染設施建設中也會為節約成本放棄環境設施建設。為此，區域落后地區常出現環境污染治理嚴重落后于經濟發展現象。環境服務業模式主要目的是第三方向政府提供環境服務，政府利用財政支付費用，為政府財政有限或企業資金不足情況下實現污染治理有效途徑。但地方環保市場存在地方保護主義現象，只允許資金進入，而對包括設計、施工、設備等方面進行限制，造成這些領域的外地企業很難進入，甚至極端情況下會產生尋租現象。再加上發展水平不同的地區對環保理念認識也參差不齊。地方保護主義存在，阻礙了先進環保技術擴散，不利于環境服務業發展和區域環境治理。因此，必須建立統一區域環境服務市場，促進要素正常流動，使區域環境污染治理成本逐漸下降。積極通過PPP機制，鼓勵私營企業與政府進行合作，參與環境公共基礎設施的建設。

注釋：區域各方共同協商確定一個示范性條款文本作為協作基礎，具體到地方的立法在表述上允許個性化差異，最終形成若干個不同版本的立法文件。

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收稿日期：2016-05-04

作者簡介：劉召峰(1983—)男，助理研究員，在職博士研究生，主要從事城市環境治理、環境政策方面的研究工作。

中圖分類號：X51

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944(2016)12-0126-04

Suggestions on Collaborative Governance of Fogand Haze Pollution in Region of Yangtze River Delta

Liu Zhaofeng

(InstituteofEcologyandSustainableDevelopment,ShanghaiAcademyofSocialSciences,Shanghai200020，China)

Abstract:This paperpointed out that the Yangtze River Delta fog and haze pollution is one of the main environmental problems facing the integration of regional development. It discussed the problemsof collaborativegovernancesystemin YangtzeRiver Delta, includingunbalanced regional development,planning dissonanceof unifiedmajor function regionalization,regional game,administrative barriers, lax cooperativemechanism,inconsistentenvironmental standardsinside aregion,disunityof regional environmental service marketsetc.In order to promote regional integration and improve regional environmental quality, the Yangtze River Delta region should take collaborative governance mode, which includesformulation and implementof the unified major functionregionalizationplanning,the establishment of solid Yangtze River Delta environmental protection cooperation mechanism, regional unified energy distribution, the development of clean energy, the unified construction market environment service areas and the establishment of regional carbon trading system. We hopedthese would serve asa reference.

Key words:Yangtze River Delta;fog and haze; collaborative governance; market