少數民族農村地區最低生活保障制度實施現狀的研究

馬倩云(西南民族大學，四川 成都 610000)

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少數民族農村地區最低生活保障制度實施現狀的研究

馬倩云
(西南民族大學，四川 成都 610000)

摘要：隨我國推展“城市化”以來，各農村年輕群體涌向城市務工，謀取生活，致使農村出現大批次的留守老人和兒童，他們共同構成了農村貧困人口的群體，尤其在少數民族地區更為突出。為了解決農村貧困人口這一民生問題。自國家出臺最低生活保障制度，就成為了社會救助的一道安全網，保障著我國農村貧困人口的基本生活。本文所研究的是最低生活保障制度所針對人群的標準以及該項制度在農村地區是否予以落實，并在研究的過程中發現該制度在實施過程中存在哪些問題。

由于少數民族地區相比較一般地區，首先，少數民族群體受教育程度遠不及其他地區，缺少技術性、專業性人才；其次少數民族地區多處于高原地帶，受自然環境影響發展緩慢不均衡；最后因為少數民族多有自己的宗教信仰與民族習慣，使其自身拮據，對于宗教投入太多。故對于少數民族地區與一般地區相比有其自己的特殊性，實施最低生活保障制度縮小與其他地區的差距是必不可少的。

寧夏回族自治區固原、西吉、海原曾被譽為最不適合人類居住的地方，西吉縣沙溝鄉位于西吉縣東北部，回族群眾聚集，由于地理環境問題，干旱少雨，農作物生長緩慢且常年伴有沙城暴等自然危害。雖然隨著經濟的發展，該地在很大程度上環境有所改變，但是在經濟生活上依舊有很大欠缺。本文以西吉縣沙溝鄉為例對于農村地區最低生活保障制度的實施狀況為研究對象，采取走訪、訪談形式對農戶及其落實該項制度的相關工作人員進行調查分析，盡力做到對沙溝鄉農村低保實施狀況以及所存在問題的客觀反映。

關鍵字：少數民族地區；特殊性；農村最低生活保障；實施

一、我國農村最低生活保障實施現狀及基本概述

農村最低生活保障，指由地方政府為家庭人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村貧困群眾，按最低生活保障標準，提供維持其基本生活的物質幫助。該制度是在農村特困群眾定期定量生活救濟制度的基礎上逐步發展和完善的一項規范化的社會救助制度，也是最低生活保障制度的重要組成部分和保障農村社會穩定和發展的最后一道“安全防護網”。農村最低生活保障對象，家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民。低保受助資格認定是利用有效的目標定位的方法來確定一個家庭是否有資格享受最低生活保障，是低保受助資格認定的重要內容。目標定位是把福利資源要分配給最需要或最貧困的人群①，低保受助資格認定就是把低保分配給最需要或最貧困人群的過程。

自新中國成立以來，黨和政府十分重視少數民族貧困地區的扶貧開發。國家制定的“西部大開發”、“少數民族貧困地區溫飽基金”等，都使得在扶貧開發這些年來，西部少數民族貧困地區的環境，經濟等各個方面得以改善②。據統計，從1994年到2000年,國家共向內蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆五個自治區和貴州、云南、青海三個少數民族人口較多的省投入資金432.53億元,占全國總投資的38.4%③。在一定程度上取得了有效的成果，但是由于歷史、地理等原因，少數民族農村地區的經濟水平依舊遠遠落后于其他地區。截至2013年底，全國有農村低保對象2931.1萬戶、5388.0萬人，比上年同期增加43.5萬人，增長了0.8%。全年各級財政共支出農村低保資金866.9億元，比上年增長20.7%，其中中央補助資金612.3億元，占總支出的70.6%。2013年全國農村低保平均標準2434 元/人、年，比上年提高366元，增長17.7%：全國農村低保月人均補助水平116元，比上年增長11.7%④。2014年至今，農村最低生活保障得以改革創新并實施，規范農村低保，切實保障農村老、弱、病、殘等貧困弱勢群體。

二、沙溝鄉概況及其低保實施狀況以及存在的問題

沙溝地處西吉縣城東北部，屬典型的土石山區，是一個純回族鄉。總面積為191平方公里，轄11個行政村47個村民小組，農戶4241戶17338人，勞動力為9685人，耕地7.9萬畝，退耕地4.3萬畝，荒山造林1.5萬畝。該地區外出務工人口多，弱勢群體居多，生活較以前好轉很多，但仍然有很大差距⑤。

我們所涉及的訪談內容分為對農戶及其有關工作人員兩部分。對農戶的訪談時由個人信息狀況逐漸深入，共分為兩個部分。

第一部分為基本情況，例如：個人信息，家庭成員、住房情況、收入狀況等可以表現出農戶基本信息和經濟情況的項目。

第二部分為農戶對于農村低保的了解程度以及在該區的實施狀況，包括對農村低保的了解渠道以及低保實施的情況。

針對低保相關工作人員訪談主要是對于該低保制度實施存在什么問題以及有何意見。對于這一問題進入深層的剖析。

第一部分為工作人員基本信息，如年齡、文化程度、工作年限等。

第二部分為工作人員們的工作內容和農村低保的實施標準、實施程序以及對農村低保的看法、存在什么問題做一訪談。

通過訪談，我們進行總結得出，農戶中百分之70以上基本為小學文化甚至文化程度更低，家中多為父女、老人、小孩，家中收入靠農耕和男子外出務工所得，60%的農戶是通過村里宣傳得知該政策的消息消息而且受到該政策的保障，但是仍有20.6%人群對該政策并不了解且沒有真正的享受低保補助，可這20.6%的人群中大部分也生活貧困應當納入被保障人群。

從相關工作人員展開訪談，我們了解到有關工作人員除有部分是剛上任接此工作不久的大學生村官，其他大部分雖不是本科畢業，但是在農村低保方面工作年限已長達三年以上，所以對于相關工作的發展、方法及存在的缺陷都有一定的自我認識，相關工作人員稱，整體上農戶生活怨言變少，滿意度有所提高。但工作方面依舊有很大缺陷，自身需要很大改進，比如信息公開透明化方面，宣傳力度也需進一步提升，還要加強對符合農村低保標準的審核。

工作中情境因素或組織因素對員工的侵犯行為具有一定的預測作用，研究顯示在工作情景中，組織公平、員工人際平等的情況下不容易產生侵犯行為，而不公平的工作場合，員工之間更加容易產生侵犯行為[15]。研究顯示當組織發生變革，員工面臨突然解聘時比較容易引起侵犯行為。研究發現常常不是突然解雇的結果本身引起員工的侵犯行為，而是員工被突然解雇時所采取的方式。如果員工面臨突然解雇，而組織又沒有采取恰當的補償方式，使員工感到組織不公平，或者員工被突然解雇時還被欺負或侮辱，員工會產生不滿和憤怒情緒，員工感到氣憤不平，最后可能會導致發生侵犯行為[16]。

三、改進對策和建議

(一)加強法制建設，推進農村低保立法。

通過我們訪談，我們發現在農村地區還有很多需要保障的人沒有得到保障，很大程度上是因為沒有強有力的東西予以束縛和規范。所以農村最低生活保障立法很大程度上可以起到一種強制性規范作用，對漏保、騙保、不提供家庭及個人真實情況有一定的指導意義。

(二)合理規范戶籍資料。

在我國，戶籍代表個人的身份及其家庭情況，戶籍條件是農村低保資格認定中的重要條件，由于部分人不符合資格所認定的范圍，故無法享受應得的待遇，但是他們應該也被納入該范圍中。所以合理的規范戶籍資料可以使更多應當納入卻被遺漏的農戶得到保障。

(三)吸取經驗，改革管理方式。

以前在該地區實施的是家庭低保，即低保的發放按照一家一戶進行，但是這種實施方法并未考慮到人口居多的家庭，致使低保金額并不能維持家庭最低生活，人均水平過低，不符合該制度實施的核心，改革管理方式后，按人頭計算與分配，提高整體生活水平線，并且關注婦女、老人、兒童等弱勢群體。其次，近年來外出務工人員增加，有些人群基本常年在外，將其納入低保保護對象難免有所不妥，故對于常年在外務工的人員受保予以時效限制，如在外居住6個月以上不可受保。從而促使農村最低生活保障制度越來越好，使其親民化，強化制度實施力度。

(四)不斷完善農村社會保障體系及其救助的配套措施。

我國的社會保障體系由最低生活保障、醫療保障、養老保障等內容構成，農村最低生活保障制度作為最基本的制度，可以拉近城市與農村，少數民族地區與一般地區的差距，是最低生活保障制度的重要組成部分和保障農村社會穩定和發展的最后一道“安全防護網”，也應當不斷發展。

小結：本文就少數民族農村地區最低生活制度實施現狀從四個方面進行闡述，筆者認為少數民族地區由于地理環境、人文因素問題，造成了在經濟、文化各個方面與其他地方有很大差距，致使貧困區域面積大，分布廣。通過上述介紹也可以看出沙溝鄉農村低保政策的特點在于：據相關條例應把符合要求人群納入保障范圍；實施按頭分配，更加注重的弱勢群體；對于長期不處于該地的務工人員保障賦予時效。可是制度上仍然有其缺陷性，例如，在訪談過程中我們發現有部分人群本應該納入受保人群但卻沒有且其對該政策一無所知，從而看出，政府負責部門并未宣傳徹底，有漏缺現象存在；部分有一定教育程度的農戶提出不知道給誰發，發多少的問題，這也反映了政府信息公開不透明。從農戶角度看，只有少部分農戶受過一定的教育，所以，教育水平落后使得農戶難以理解有些政策內容，也不知道如何保護自己權益。

綜上，我們也提出了我們的建議，望予以改正。

注釋：

①肖云、吳維瑋，農村低保對象的目標定位與動態管理【J】安徽農業科學2010，(25)

②國務院新聞辦公室“中國的民主政治建設”，人民網,2005年10月19日

③黃頌文“21世紀初西部民族地區農村反貧困法制保障研究”，中央民族大學博士論文2005年3月，第12頁

④《全國共有低保對象7452.2萬人—時政—人民網》：全國共有低保對象7452.2萬人—時政—人民網

⑤2015年寧夏回族自治區固原市西吉縣政府報告

中圖分類號：C913.7

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）04-0048-02

作者簡介：馬倩云（1994—），女，回族，寧夏，本科，西南民族大學法學，本科，研究方向：社科法科。