政府績效評估方法的多視角研究

吳衛(wèi)東　謝雨

【摘 要】隨著經(jīng)濟、政治、社會條件的變遷，政府績效的環(huán)境發(fā)生著深刻的變化，對政府績效的評價也提出了更高的要求。為了更好地發(fā)揮政府的作用，上個世紀80年代世界各國興起了新公共管理運動。政府績效管理理論主要經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，即新公共管理、新公共治理、以公共價值為基礎的政府績效治理。在我國，政府績效活動會受到國家宏觀價值取向和行政體制改革目標的影響。依法治國是當前政府的執(zhí)政理念，其內涵對政府績效管理具有重要的指導意義。在推進政府績效管理法制化的進程中，我們需要界定績效管理的內容、明確績效管理的法定地位，更重要的是制定出一套科學、高效的政府績效評估系統(tǒng)。本文在分析現(xiàn)有績效評估方法局限性的基礎上，基于波多里奇卓越績效評價準則，提出了政府內部自下而上的績效評估系統(tǒng)，希望能對我國政府的績效評估提供新的視角。

【關鍵詞】績效評估;波多里奇;自我評估

隨著政治、經(jīng)濟、社會條件的變遷，政府績效環(huán)境呈現(xiàn)出更復雜、更具獨立性、可控性低、價值觀沖突等特點。在我國，政府績效實踐還會受到國家宏觀價值取向和行政體制改革目標的影響，在依法治國理念的指導下，我國政府的績效管理步入法制化進程。政府績效管理的法制化，有利于提高績效管理的穩(wěn)定性、權威性與可持續(xù)性，但當前我國政府的績效評估缺乏一套科學、高效的指標體系，為此，可引入企業(yè)績效評估的理念與方法服務于政府的績效管理。

一、政府績效管理理論的演變

世界各國推動績效評估發(fā)展的一個顯著特點就是將績效評估與政府的改革活動緊密結合起來。隨著西方新公共管理運動的不斷深入，到20世紀80年代已形成全球性的政府改革浪潮。與此相應，政府績效評估的研究也從最初的內涵研究深入到評估的指標體系、評估的價值取向、法制化、電子化等多個層面。可見，在研究政府績效評估指標之前，了解政府績效管理理論的發(fā)展是很有必要的。

1.新公共管理階段

新公共管理是80年代以來興盛于美、英等西方國家的一種新的公共行政理論，它的理論基礎是現(xiàn)代經(jīng)濟學，主張將私營部門成功的管理方法和經(jīng)驗應用到政府等公共部門，重視服務結果，注重官員的政治敏感性和響應力，提倡在人員任期、聘用、薪金及其其他人事管理環(huán)節(jié)上更加靈活、富有成效。

2.新公共治理階段

20世紀90年代以來，公共治理理論受到了政治家和組織的高度關注。公共治理即在一定范圍內，由多元主體對公共事務的協(xié)同管理過程。它包括四方面的含義：一是公共治理的內容是公共事務管理，因此“公共治理”也可簡化為“治理”兩字;二是治理的行為者是多元的，具體包括政府、公共部門、第三部門或非政府組織、企業(yè)及社會志愿者;三是治理的方式不再以強迫和壓制為主，而是主要依靠民主協(xié)商、合作互助及網(wǎng)絡化管理等;四是治理的目標是多元的，最終是為了實現(xiàn)社會的協(xié)調發(fā)展和全面進步。

3.以公共價值為基礎的政府績效治理理論

政府績效是在政府主導下，在社會價值基礎上，經(jīng)由戰(zhàn)略、組織管理和協(xié)同領導作用，對公共資源和權利科學配置的過程。公共價值來源于社會價值，反映了公民的共同需求和偏好，它的實現(xiàn)標志著公共利益的實現(xiàn)。因此，堅持以公共價值為基礎是政府績效管理的本質要求。

二、我國現(xiàn)有政府績效評估的方法及局限性

當前，我國政府的績效評估由于缺乏政策性指導和制度性保障，各地開展績效評估的形式五花八門，內容雜亂無章。從目前的實踐來看，我國政府績效評估主體的特點是：內部評估為主導、外部評估為補充。它們有各自評估的優(yōu)勢，但也存在著缺陷。正確分析現(xiàn)有政府績效的評估方式是提高政府績效評估水平的前提保證。

1.政府內部自上而下的績效評估

20世紀80年代初，目標責任制開始在全國范圍內推行，政府內部的管理手段主要是績效評估。此后，政府績效評估一直由政府內部自上而下進行，它的不足之處主要體現(xiàn)在：

（1）不利于中央政府、地方政府與公民關系的處理。一方面，中央政府只負責政策的輸入，而將任務的完成全部交由地方政府完成，直接造成了權責不對稱，從而增加上級與下級的沖突。另一方面，地方政府任務重、壓力大，直接導致地方政府與公民關系的激化，主要體現(xiàn)為群體性事件的頻發(fā)。

（2）唯上不唯下，上級滿意而群眾不滿意。政府內部自上而下的評估伴隨著政府官員的主觀意志性，它不可避免的會助長一些政府官員“只對上負責，不對下負責”的行政觀念，從而使服務忽視了公眾的偏好與需求，違背了為人民服務的行政宗旨。

（3）唯GDP。上級官員在評價下級官員時，為了克服自身所處的信息弱勢地位，一般會選擇那些容易量化的、客觀的指標。這樣，反映經(jīng)濟增長指標的GDP成為上級官員選擇的首要對象。由于下級官員的升遷取決于上級官員，在上級官員選擇將GDP作為評價指標時，下級官員很自然會將經(jīng)濟增長作為追求目標，而較少考慮提供公共服務的水平以及民眾是否需要這樣的發(fā)展。

（4）他人評估心理。政府內部自上而下的評估，不可避免的會使下級產生他人評估心理，主要包括：①應付心理。即被評估者在實施過程中的一種消極心理現(xiàn)象，例如，提供材料支離破碎;對評估者所提的種種要求敷衍了事等。②迎合心理。這是一種與應付心理相反的“積極”心理狀態(tài)，即不正常、不健康的“積極”狀態(tài)。它對評估會產生服飾軟化、線索誘導的消極作用。③自衛(wèi)心理。它主要表現(xiàn)出的思想和情緒有：疑慮—緊張—厭煩連續(xù)心理;回避—旁觀—磨抗連續(xù)心理;顯示—夸耀—比鬧連續(xù)心理。

2.公眾參與的績效評估

公眾是政府服務的對象，是政府提供公共產品和服務的出發(fā)點。基于此，將公民作為政府績效評估的主體有其正當性和合法性。在我國，公民參與績效評估的具體實踐有：南京市的萬人評政府部門活動;珠海市啟動的“萬人評議政府”活動。

我國公民參與政府績效評估雖然經(jīng)過了“公民無參與”階段并向前發(fā)展，但仍停留在“有限參與”階段，由于其能力范圍、角色、行為方式等都有一定得局限性，我國公民參與政府績效評估還存在許多不足之處：

（1）公民的參與意識薄弱，對政府績效評估的關注度并不很高。一方面，受經(jīng)濟發(fā)展的限制，貧富發(fā)展不均，對一些地區(qū)的人們來說，最重要的是如何解決自身的生存問題，對于政府如何進行績效評估，他們根本無暇關注。另一方面，在一些較發(fā)達的地區(qū)，雖然政治民主化促進了公民參與意識的形成，但是歷史上沉積的奴化思想和權威服從心理，使公民在短時間內很難認識到在社會發(fā)展的過程中，自己所處的地位和發(fā)揮的作用。

（2）公民參與的片面性。由于公民自身能力的限制，不能站在一定高度對政府作為有一個透徹的理解，他們常常以自身利益為出發(fā)點，難免短視，致使現(xiàn)實中公民參與的評估結果大打折扣。

（3）“搭便車”現(xiàn)象。公眾在參與政府績效評估的過程中，需要支付一定成本，例如收集信息、分析信息、研究策略等。如果個人不愿意付出這樣的代價，同樣可以享受到別人為此付出而實現(xiàn)的成果。因此，對于理性經(jīng)濟人而言，最佳的選擇就是不行為，讓別人去參與，自己坐享其成。

（4）信息公開化力度不夠，使公民參與的渠道不暢。目前政府的績效評估主要是以內部評估為主，評估的過程透明度不高。評估結束后，評估結果一般也不會全盤對社會公布。所以，外部評估主體的參與和監(jiān)督作用很難實現(xiàn)。

三、基于波多里奇卓越績效評價準則的政府績效評估方法

1.波多里奇卓越績效評價準則簡介

波多里奇卓越績效評價準則總結了世界眾多優(yōu)秀組織的成功經(jīng)驗，反映了組織管理實踐的最先進水平。卓越績效評價準則系統(tǒng)（參見表1，以2014年評價準則為例）由七個類目組成，每個類目由若干子項目組成，每個子項目都有一定的分數(shù)，總共1000分。該系統(tǒng)每年會進行一次修訂，以適應社會環(huán)境的變化。

表1 2013-2014年波多里奇國家質量獎評獎標準主要條款及分值

Tab.1

序號 項目 序號 子項目 滿分 總計

1 領導 1.1 高層領導 70 120

1.2 治理和社會責任 50

2 戰(zhàn)略策劃 2.1 戰(zhàn)略制定 45 85

2.2 戰(zhàn)略實施 40

3 以顧客為關注焦點 3.1 顧客的聲音 40 85

3.2 顧客契合 45

4 測量、分析和知識管理 4.1 組織績效的測量、分析和改進 45 90

4.2 知識管理、信息和信息技術 45

5 以員工為本 5.1 員工環(huán)境 40 85

5.2 員工契合 45

6 以運營為關注焦點 6.1 工作過程 45 85

6.2 運營有效性 40

7 結果 7.1 產品和過程結果 120 450

7.2 以顧客為關注焦點的結果 85

7.3 以員工為本的結果 85

7.4 領導和治理的結果 80

7.5 財務和市場的結果 80

總分 1，000

2.波多里奇國家質量獎獲獎組織的成功經(jīng)驗—艾爾文市市政府（非盈利組織）

2012年波多里奇績效卓越國家質量獎的非盈利組織類型授予了來自德克薩斯州艾爾文市的市政府。我們應分析該政府取得成就的原因，從而為改進我國政府的績效提供借鑒。艾爾文市的市政府所提供的核心服務包括消防和緊急醫(yī)療、行政執(zhí)法、自來水和污水處理、城市建設的改進、垃圾收集和廢物回收等方面。該政府管理的成功經(jīng)驗有：

（1）及時獲取市民反饋。艾爾文市政府每年都會隨機選擇一些居民家庭做調查，或通過網(wǎng)絡進行調查，調查結果及時公布，并發(fā)表在《城市時事通訊》。此外，艾爾文市政府在政府的各個部門建立了30多條服務熱線，以獲得客戶對政府服務提升的反饋。

（2）注重團隊文化。艾爾文市政府有強大的協(xié)作文化。它使用50個跨行業(yè)、多功能團隊完成戰(zhàn)略目標。艾爾文市政府2012年的調查結果表明，其員工評分比美國政府機構所收到的同類評分最高者還要高。例如，85%的員工在工作中受到表揚;94%的員工認為團隊合作是受到鼓勵的;94%的員工認為團隊合作是受到鼓勵的。

（3）強調流程效率和戰(zhàn)略規(guī)劃。艾爾文市政府有一個系統(tǒng)完整的戰(zhàn)略計劃制定和實施流程，這個規(guī)劃整合了重要客戶需求，并且包括從企業(yè)、居民、游客和員工等各種人群的輸入。艾爾文市政府將年度戰(zhàn)略計劃流程與預算制定流程相匹配，并在開展活動中尋求資源的節(jié)約，以彌補可能出現(xiàn)的潛在短缺。自2008年以來，艾爾文市政府節(jié)省的成本和增加的效率已超過4400萬美元。

3.基于波多里奇卓越績效準則的政府績效評價方法有效性

世界各地有許多企業(yè)和組織都將波多里奇績效標準作為其績效提升的行動指南，這個行之有效的標準框架為組織的高效管理與可持續(xù)發(fā)展提供了一套集成方法。在波多里奇卓越績效評價準則適用的六大類別中，包含非營利組織（政府機構），可見，將波獎評價準則應用到政府績效評估系統(tǒng)中具有可行性，但為了使它能夠發(fā)揮應有的功效，我們還需滿足以下條件：

（1）了解組織概況。它是政府內部實行自下而上評估的起點。員工需了解組織的結構和治理機制，組織所主張的宗旨、愿景、價值觀及使命，這有助于明確關鍵信息中的差距并聚焦于關鍵的績效要求和結果。從艾爾文市政府的成功經(jīng)驗中可看出，普通員工了解組織概況、構建團隊文化的重要意義。

（2）發(fā)揮領導的核心作用。“績效評估的成功有賴于強有力的政治支持”。組織中領導的執(zhí)政理念與個人行為將引領組織并保持組織的可持續(xù)發(fā)展。一方面，領導需要有改革創(chuàng)新的理念與魄力，從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，將戰(zhàn)略的部署與政策的制定致力于社會整體的發(fā)展。另一方面，領導需進行坦誠的、雙向溝通。及時了解公民主體的需求及全體員工的需求，從而實現(xiàn)政府內部之間、政府與外部之間的良性溝通。

（3）調動員工的積極性。實現(xiàn)政府內部自下而上的績效評估關鍵在于員工思想的轉變與素質的提高。政府需創(chuàng)建一種努力完成使命、促進組織績效的環(huán)境，不斷提高員工為人民服務、為公眾辦事的意識。同時，政府需調整相關的獎懲體制，將員工的個人績效與組織的愿景保持一致。

（4）保證計劃運行的有效性。在政府內部，我們可以借鑒皮沃基地區(qū)學校的成功經(jīng)驗，管理者制定一個360度的反饋調查，以獲得所有員工的可執(zhí)行反饋。在政府與外部的互動中，我們可以借鑒貝勒地區(qū)醫(yī)療中心的經(jīng)驗，定期進行滿意度測評，充分利用反饋信息，不斷改進服務水平。

4.基于波多里奇卓越績效準則的政府績效評價方法重要意義

績效評估是提升績效管理水平的重要砝碼，是改進公共管理的有力武器，“被視為是績效管理概念中的中心因素”。而績效評估指標體系的科學合理是績效評估中最主要的內容。波多里奇國家質量獎作為全球影響力最大的質量獎項，對于政府來說，采納此績效評估標準并讓普通公務員參與績效評估，可以調動公務員的積極性，促使公務員了解績效現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題并改進現(xiàn)狀，從而提高績效。

（1）經(jīng)濟效益。①節(jié)省人力，降低成本。采用規(guī)范的績效評估標準有利于建立規(guī)范的工作流程從而規(guī)范程序，避免了非規(guī)范化產生的問題;刪減了不必要的中間環(huán)節(jié)，加快了信息傳輸，減少了辦公人員的工作量，減少了辦公費用。②節(jié)省時間，提高效率。波多里奇卓越績效評價準則是量化的績效評估標準，每項內容有相應的分值，我們只需采用自動化的績效評估系統(tǒng)，就可計算出績效結果，分析比較以及發(fā)現(xiàn)不足，避免了辦公人員形式化的工作，節(jié)省了他們的時間和精力，使工作質量和效率得到提升。

（2）政治效益。①實現(xiàn)規(guī)范化，提高公開化。我國政府績效評估的透明性和公開性與發(fā)達國家相比，還有很大的差距，這就嚴重損害了績效評估的效果。采用波多里奇卓越績效評價準則有助于提高政府績效評估的規(guī)范性，為公開評估主體、評估程序、評估指標提供必要條件，使公眾對政府績效評估有一個更全面、更透徹的認識。②利用自動化，保證公平化。波多里奇卓越績效評價準則采用的是量化指標，普通公務員只需按評估項目打分，打分完畢后，由系統(tǒng)自動進行分類統(tǒng)計，計算得分結果。這樣就減少了人為的干擾，降低了作弊的可能性，使得評估過程中不公平、不公正的影響因素在很大程度上得到控制，從而保證了評估結果的公平性。

（3）促進效益。獲得直觀結果，促進績效改進。績效評估的作用在于持續(xù)的改進，而改進需要找到不足。采用波多里奇卓越績效評價準則，以績效數(shù)據(jù)為依據(jù)，按要求進行橫向（不同部門）、縱向（不同時期）的對比，從而發(fā)現(xiàn)存在的不足，以便提出有效的改進意見。

四、結語

績效是公共治理的基本對象，也是政府獲得合法性的基礎。隨著法制化進程的加快，我們需要加強績效評估制度與立法的建設，這就需要一套可行的政府績效評估指標體系。波多里奇卓越績效評價準則反映了組織管理實踐的最前沿，將它引入到政府績效評估中，有利于把政府的績效評估從以公共價值為基礎的績效評估階段推向政府內部自下而上的自評階段。在充分認識組織戰(zhàn)略的前提下，員工將個人目標與組織目標相聯(lián)系，不斷提高自身的業(yè)務素質與服務水平，并有效利用反饋信息，改進實施現(xiàn)狀，從而實現(xiàn)政府內部自下而上的績效評估。

參考文獻：

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[9]2012年波多里奇國家質量獎獲獎組織介紹（四）[EB/OL].

作者簡介：

吳衛(wèi)東（1966.10～），男，陜西延安，延安大學公共管理學院副教授，博士，研究方向：管理科學與工程。

注：基金項目：陜西省社科基金項目（13Q157）。