基于村鎮銀行特殊性的差別監管思路研究

劉 丹

（中國人民銀行 天津分行 支付結算處，天津 300040）

基于村鎮銀行特殊性的差別監管思路研究

劉 丹

（中國人民銀行 天津分行 支付結算處，天津 300040）

村鎮銀行作為服務農村經濟的新型農村金融機構，近年來獲得了良好的發展，在支持“三農”和小微企業方面起到了積極的推動作用。然而，由于村鎮銀行自身發展的局限性和組織結構、風險特征等方面的特殊性，使得統一的監管模式很難適用于村鎮銀行。文章基于村鎮銀行的特殊性給出了監管機構的差別監管思路，對于降低村鎮銀行經營風險和維護農村地區的金融穩定具有重要的政策啟示。

村鎮銀行；特殊性；差別監管

［DOI］10.13939／j.cnki.zgsc.2016.46.079

1 我國村鎮銀行發展現狀

據銀監會統計，截至2015年，全國已組建村鎮銀行903家，批準開業836家，全國已開業村鎮銀行資產總額4540億元，全國村鎮銀行加權平均資本充足率25%，核心資本充足率23.60%，不良貸款余額9.7億元，不良貸款比率0.37%。貸款損失準備充足率332%，撥備覆蓋率601%，貸款撥備率2.22%，流動性比率67.90%。各項主要監管指標持續符合監管要求，風險總體可控。2015年，全國村鎮銀行經營可持續性繼續提升，共有640家實現盈利，占開業機構的80%。利潤總額22.7億元，同比增加6.5億元，增幅達到40%；資產利潤率和資本利潤率分別達1.66%和11.70%。自成立以來，村鎮銀行已累計向88萬戶農戶發放貸款2364億元，向21萬家小微企業發放貸款4198億元，增加了農村信貸供給總量。

由以上數據和下圖可以看出，村鎮銀行在資產利潤率、不良貸款比率等多項指標上均好于商業銀行平均水平，村鎮銀行不僅發展勢頭迅猛，而且還存在巨大的發展空間。村鎮銀行的發展，有效緩解了農村金融供給不足的問題，但其與傳統商業銀行相比，一方面大部分農戶存款人尚未對村鎮銀行擁有更為深入的了解和信任，在心理上更看重具有雙重信用保障的國有大型商業銀行、郵儲銀行和農村信用社；另一方面由于村鎮銀行不能發行銀行卡、營業網點較少、現代化支付手段匱乏等原因在一定程度上均減弱了對中小企業和農戶的吸引力。正是基于村鎮銀行的特殊性，所以不能簡單地將傳統商業銀行的監管范式套用于村鎮銀行。因此，現階段如何有效地對村鎮銀行進行差別監管就成為急需解決的重要問題。

村鎮銀行與商業銀行均值指標對比圖

2 村鎮銀行實施差別監管的思路探索

2.1 探索分層、分階段的監管模式

首先，根據村鎮銀行資本實力與主發起銀行類型的差別，考慮設置兩層監管模式。一方面，對于由城市及農村信用社、城商行等區域性商業銀行發起設立的村鎮銀行，為縮短監管鏈條，應由地方政府設立專門的監管部門實施監管。監管機構可以根據當地實際情況，制訂靈活的監管標準和發展計劃，通過加大對村鎮銀行的現場監管力度，保障監管的有效性；另一方面，對于由大型國有銀行、股份制商業銀行及外資銀行發起設立的村鎮銀行，應鼓勵其采取控股公司模式，同時發展村鎮銀行子銀行，繼續由銀監會及其分支機構進行監管。在監管方式上，應以非現場監管為主，強調控股公司或管理總部對子銀行的自律管理；在監管對象上，應突出對村鎮銀行管理總部或控股公司的監管。

其次，對于村鎮銀行設立和發展的不同時期，地方政府監管應有所側重。由于區域信息優勢，地方政府能夠通過適當合理的經濟或法律手段，采取更加明確有效的措施規范與指導民間資本設立村鎮銀行。地方政府對于民間資本在設立村鎮銀行初期時，應進行注冊資本管理和審核股東條件等嚴格的審批制度；而在村鎮銀行經營時期，地方政府應把傳統行政管理方式轉換為市場化的管理方式，不應直接干涉村鎮銀行的日常經營管理，從而引導村鎮銀行適應農村經濟發展需要，使其真正具備市場主體的條件，促進其健康發展。

2.2 完善監管機制和明確監管流程

首先，監管機構在注重現場監管的同時，應該注重非現場監管，并加強兩者的協調配合。因為對比現場監管來說，非現場監管對風險的識別、分析、評價、預警更加靈敏有效，非現場監管工作的電子化、網絡化也使電子計算機下監管信息的采集、分析和處理更富效率，與現場監管的有力配合將使對村鎮銀行的監管高質高效。

其次，要明確監管流程，嚴格審批流程。監管部門在審批新機構的過程中要加強申報條件的審核，讓真正服務“三農”的機構走進來，堅決防止投機活動和資質較差的金融機構進入；建立審慎的運營監管制度，由于村鎮銀行的高風險性，對其運營應堅持更為審慎的原則，如資本充足率、貸款分類、流動性比率等指標應高于其他類型的銀行業金融機構，以保障村鎮銀行運營的安全性，努力減少因經營不善所可能帶來的負面影響；完善監管流程各個環節的人員配備和協調，使有實踐經驗及風險管理、業務知識豐富的人能夠在監管中發揮重大作用，保證監管流程的完整順利進行。

最后，應明確市場退出流程。隨著新型金融機構的相繼成立，金融機構在農村金融市場上的進出都是正常現象。在村鎮銀行的發展過程中，由于經營管理不善而退出市場的情況也不可避免。若只立不倒，必然會使整個農村金融市場面臨較高的風險。因此監管部門應詳細規定市場退出的方式、步驟及具體操作方法等，明確退出流程，以確保資不抵債的村鎮銀行能夠及時退出農村金融市場。

2.3 完善內控與外部人監管機制

首先，村鎮銀行應構建與其組織結構、業務性質、風險特質相適應的內部控制制度。由于村鎮銀行相對于傳統商業銀行來說，在信貸業務流程、審核以及存款業務辦理方面缺乏經驗和專業性，內部人控制的風險較大，因此建立健全董事會、監事會等完善的法人治理結構、內控制度與風險管理系統，對經營中出現的風險因素、風險事件及時處理，提高內部監督的獨立性和有效性就非常必要。另外，由于村鎮銀行的融資主體以農村地區的小微企業以及個體農戶和經營戶為主，而這些貸款目標群的風險較大，因此，要設立專門對貸款進行審批和監督的部門，有效優化申報流程，提高營銷效率、申報效率和審批效率，建立科學有效的風險防范機制，規范貸前調查、貸款審批及貸后監管工作，對貸款客戶進行有針對性的管理、完善風控機制。建立嚴格獎懲機制，使內部控制制度能夠有效落實。

其次，實施與村鎮銀行內部控制相得益彰的外部人監管。銀監會應規范村鎮銀行的信息披露制度，信息的披露應該經過相關部門的審核，保證信息披露的準確、完整和及時；還應對村鎮銀行的業務進行不定期的隨機抽查，對抽樣貸款進行全方位取證和檢查，保證評估結果的真實性和客觀性；建立業務經理人的誠信檔案，對于業務經理人的違規行為，對其自身進行重罰。對其上級經理人進行連帶處罰，并按照損失程度進行公開披露和限制就業；對于向業務經理人尋租的貸款申請人，也應進行處罰，限制其融資權利。此外，還應強化公眾的社會監督，采取激勵措施，建立相應的舉報制度，鼓勵存款人加強對村鎮銀行的主動監管。

2.4 建立完善的監管信息系統

由于村鎮銀行的數量多、地域分布廣、設立地區情況各異，因此建立完善的監管信息系統能夠使監管部門及時有效地掌握相關信息，有效預防和化解村鎮銀行的經營風險。具體來說，信息系統可采用多層次上報模式，即單個村鎮銀行將本行經營業務、風險控制等相關指標上報地區相關部門，地區部門匯總后，結合本地區的相關情況，將單家銀行信息與匯總信息一并上報給監管機構。多層次上報模式，有助于監管機構從個體、局部到整體地掌握村鎮銀行信息，及時有效地根據差異性采取相應的監管措施。此外，按照人民銀行、銀監會的有關規定，符合條件的村鎮銀行可以申請加入大、小額支付系統、支票影像交換系統、征信系統等。而部分村鎮銀行至今沒有單獨的行名行號，無法加入人民銀行的大小額實行支付系統。監管部門應及時幫助各符合條件的村鎮銀行盡快申請在人民銀行開戶，開拓結算渠道，通過完善支付結算渠道，進一步掌握村鎮銀行的相關信息。

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