集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革

馬夢璐，周 霞

（北京建筑大學(xué)，北京 100044）

集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革

馬夢璐，周 霞

（北京建筑大學(xué)，北京 100044）

文章對比浙江、河北、廣東三省相鄰建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格以及集體土地流轉(zhuǎn)制度的完善程度，認為我國集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)在所有權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上完善使用權(quán)制度，僅對使用權(quán)的流轉(zhuǎn)做出規(guī)定效果并不明顯。鑒于此，在針對我國所有權(quán)主體虛位、客體不明確、權(quán)能殘缺等問題提出改革思路的基礎(chǔ)上對比不同產(chǎn)權(quán)土地使用權(quán)權(quán)能，提出應(yīng)按照土地用途而非所有權(quán)主體賦予集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)同等的權(quán)能。

集體土地；價格對比；產(chǎn)權(quán)制度；改革

［DOI］10.13939／j.cnki.zgsc.2016.46.010

1 引 言

2008年10月，十七屆三中全會首次提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”；2013年11月，十八屆三中全會再次提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，實行集體建設(shè)用地“與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。再次明確了農(nóng)村土地制度改革的方向，即打破城鄉(xiāng)土地的“二元化”，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。城鄉(xiāng)土地權(quán)能的一致與否，是決定城鄉(xiāng)土地市場統(tǒng)一或割裂的基礎(chǔ)力量。［1］目前，我國集體土地與國有土地因其產(chǎn)權(quán)主體的不同而導(dǎo)致權(quán)能存在較大差異，這不僅是導(dǎo)致土地征用市場國家壟斷、農(nóng)村隱性土地市場大行其道、城鄉(xiāng)土地市場割裂等一系列經(jīng)濟社會問題的根本原因，也是始終無法出臺對國有土地和集體土地同樣適用的轉(zhuǎn)讓程序、定價方式等規(guī)定的關(guān)鍵所在。只有當賦予農(nóng)民集體完整的土地產(chǎn)權(quán)之后，才有可能打破政府對土地市場的行政壟斷，使集體土地合法入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。

楊貴青（2015）、劉連泰（2015）等學(xué)者認為，集體土地所有權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)承載了太多的社會義務(wù)，應(yīng)賦予集體土地所有權(quán)主體相應(yīng)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。黃寶連（2012）、李明華（2015）、何傳新（2016）等學(xué)者認為，土地制度改革是在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的。施建剛（2012）、李景剛（2011）等學(xué)者則針對集體土地所有權(quán)主體的選擇進行了分析。張曉云（2012）等學(xué)者認為應(yīng)賦予宅基地使用權(quán)抵押、繼承的權(quán)能。袁震（2012）等學(xué)者認為我國集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法現(xiàn)狀存在諸多不足，應(yīng)在總結(jié)各試點地區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上完善相關(guān)法律法規(guī)。根據(jù)我國學(xué)者對土地產(chǎn)權(quán)制度改革的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑是在堅持集體土地所有制的基礎(chǔ)上，明確農(nóng)民的土地權(quán)利，實現(xiàn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。［2］［3］［4］［5］［6］［7］［8］［9］［10］在此思路下，本文選取浙江省、河北省及廣東省三個集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)狀況處于不同發(fā)展水平的省份，比較其相鄰集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的價格差異。

2 不同產(chǎn)權(quán)建設(shè)用地價格對比

有學(xué)者指出，產(chǎn)權(quán)因素和區(qū)位因素是造成國有土地與集體土地價格差異的主要影響因素。［11］為了清晰地比較產(chǎn)權(quán)差異所造成的集體與國有土地價格差異，排除區(qū)位因素造成的影響，本文以浙江省、河北省、廣東省為例，分別代表未進行試點地區(qū)、近年進行試點地區(qū)以及早期即進行集體土地流轉(zhuǎn)且相關(guān)制度較完善的地區(qū)，選取相鄰位置國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地交易價格進行對比。其結(jié)果如圖1、圖2、圖3所示。

圖1 浙江省相鄰集體土地與國有土地平均價格對比

圖2 河北省相鄰集體土地與國有土地平均價格對比

圖3 廣東省相鄰集體土地與國有土地平均價格對比

由圖1、圖2、圖3可知，在盡可能排除區(qū)位影響，只考慮產(chǎn)權(quán)因素影響的前提下，浙江省和河北省國有土地價格明顯高于集體土地，浙江省國有土地與集體土地價格差異最大，廣東省兩種產(chǎn)權(quán)土地價格變化總體一致。究其原因，本文認為由于浙江省尚未出臺任何關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方規(guī)定，導(dǎo)致其兩種產(chǎn)權(quán)的土地處于兩個市場之中，集體土地灰色市場大行其道，土地價格不能正確反映其價值；此外，不允許集體土地入市流轉(zhuǎn)又會減少建設(shè)用地的供應(yīng)量，從而導(dǎo)致國有土地價格升高。由圖1可看出，浙江省國有土地價格明顯高于其他兩省。《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》中第三條指出，“本辦法所稱集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指在所有權(quán)不變的前提下，出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押集體建設(shè)用地使用權(quán)的行為”。除一句“在所有權(quán)不變的前提下”并未對集體土地所有權(quán)做出相應(yīng)規(guī)定。所有權(quán)制度是產(chǎn)權(quán)制度的核心，只有在所有權(quán)明確的前提下規(guī)范其使用權(quán)才能發(fā)揮作用，因此河北省兩種產(chǎn)權(quán)土地價格仍存在較大差距。在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新上，廣東省一直走在我國前列，早在2005年即出臺《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，雖然此辦法同河北省一樣僅針對集體土地使用權(quán)，但是廣東省的流轉(zhuǎn)模式在不改變集體土地所有權(quán)的前提下，由集體經(jīng)濟組織集中土地、統(tǒng)一規(guī)劃并出租給企業(yè)使用，集體成員直接享有股份分紅權(quán)，避免了國家征地。這就賦予了集體土地與國有土地對等的所有權(quán)，因此如圖3所示，廣東省不同的產(chǎn)權(quán)的土地價格及其變化趨勢基本一致。

通過以上對比，本文認為，作為我國集體土地入市、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場最大障礙的產(chǎn)權(quán)制度，應(yīng)在所有權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上完善使用權(quán)制度。鑒于此，下文將針對集體土地所有權(quán)和使用權(quán)提出改革的思路。

3 集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革

現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度的缺陷主要體現(xiàn)在三個方面：集體土地所有權(quán)主體模糊、集體土地所有權(quán)客體不明確和集體土地所有權(quán)權(quán)能殘缺。

3.1 集體土地所有權(quán)制度

3.1.1 集體土地所有權(quán)主體模糊

集體土地所有權(quán)主體模糊一直以來都是影響集體土地入市流轉(zhuǎn)的制度缺陷之一。由我國《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》以及《民法通則》等可知“農(nóng)民集體”是農(nóng)村集體土地的所有者，其作為土地所有權(quán)主體的形式分為三類，分別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織或村民小組集體經(jīng)濟組織。學(xué)界對此普遍質(zhì)疑，我國在立法上對集體土地所有權(quán)主體的界定不清晰，這三種主體均是松散的農(nóng)民群體，雖然在法律上被授予了集體土地所有權(quán)主體的資格，但是并不具有獨立享有民事權(quán)利和承擔民事義務(wù)的能力。本文認為，這種質(zhì)疑既有其合理之處，又不完全準確。其合理之處在于，目前我國大部分地區(qū)的集體經(jīng)濟組織已名存實亡，不再具備實際經(jīng)營管理土地所有權(quán)的能力。其不準確之處在于，造成這種現(xiàn)象的原因，并非在法律層面上對集體土地所有權(quán)主體的表述不夠明確，相反地，與城市土地的“全民所有”“國家所有”相比，農(nóng)村的集體所有權(quán)應(yīng)該說是更為明確具體的，即三類農(nóng)民集體。這種集體所有權(quán)是具有實質(zhì)內(nèi)容的，其用途是由符合法律條件的全體村民集體決定。［12］但我國城市土地所有權(quán)卻并未出現(xiàn)主體虛位、易位等現(xiàn)象。究其原因，不難發(fā)現(xiàn)國家雖是城市土地的所有者，但是城市土地所有權(quán)在法律上由國務(wù)院代表行使，在實踐中由各級政府行使。集體組織作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，享有明確的所有權(quán)，國家與集體之間的產(chǎn)權(quán)界定是明確的；但就作為集體土地所有權(quán)主體的“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體”“村農(nóng)民集體”和“村內(nèi)農(nóng)民集體”本身，以及集體組織內(nèi)部關(guān)系而言，卻是模糊的，本文認為這是造成農(nóng)村土地所有權(quán)模糊的根本原因。

一方面，在“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體”“村農(nóng)民集體”和“村內(nèi)農(nóng)民集體”中，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體”缺乏存在的事實基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)，學(xué)界已普遍認為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體已不宜作為集體土地所有權(quán)主體。相較之下，“村內(nèi)農(nóng)民集體”即村民小組雖占有農(nóng)村集體中大部分土地但其數(shù)量繁多，每個村民小組分攤到的土地非常有限，若以村民小組作為集體土地所有權(quán)主體，會導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場成本的上升以及因土地資源不均導(dǎo)致的收入分配不均。“村農(nóng)民集體”雖同“村內(nèi)農(nóng)民集體”一樣面臨著組織不健全、所有權(quán)被弱化等問題，但多年來的農(nóng)村基層民主自治建設(shè)為其提供了豐富的自治經(jīng)驗和濃郁的民主氛圍；此外，統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)模經(jīng)營也有利于土地用途管制以及降低土地的成本。因此，本文認為應(yīng)將村級農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)主體。［7］

另一方面，集體組織成員與集體之間關(guān)系不明確，要改變集體土地所有權(quán)模糊的現(xiàn)狀，就必須重新界定集體組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出“確權(quán)確股不確地”的新思路。筆者認為，“確權(quán)確股不確地”可作為重新界定集體組織成員與集體之間關(guān)系的突破口，即集體土地每戶都享有一定份額的所有權(quán)，但是這種權(quán)利不對應(yīng)具體的土地，而是一種近似股份制的穩(wěn)定的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。就土地承包經(jīng)營權(quán)而言，由于人口流動、土地征收征用、自然災(zāi)害、婚姻變化等原因，不得不隨時對土地承包權(quán)進行適當?shù)恼{(diào)整，而這種調(diào)整必然會影響土地承包的穩(wěn)定性從而降低土地的利用效率。但若是不進行調(diào)整，則可能導(dǎo)致部分農(nóng)戶土地大幅減少或喪失，從而失去生活保障。［13］這種“確權(quán)確股不確地”的集體組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)克服了土地承包經(jīng)營權(quán)在調(diào)整與不調(diào)整間進退維谷的困境。同時，對集體建設(shè)用地而言，也為其入市流轉(zhuǎn)后的收益分配奠定了基礎(chǔ)。

3.1.2 集體土地所有權(quán)客體不明確

集體土地所有權(quán)客體不明確，即哪些集體土地能夠進入土地市場進行交易是不清晰、具有爭議的。集體土地從狀態(tài)上可分為兩類：一類為存量建設(shè)用地；另一類為規(guī)劃集體建設(shè)用地。前者包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）企業(yè)用地、宅基地、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地；后者包括符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃，農(nóng)村集體所有的農(nóng)用地通過轉(zhuǎn)用審批后的建設(shè)用地，以及尚未開發(fā)利用的農(nóng)民集體所有的未利用地。據(jù)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，廢棄的鄉(xiāng)村公益設(shè)施用地，以及存量建設(shè)用地中的倒閉破產(chǎn)或搬遷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)用地可以直接進入建設(shè)用地一級市場。而對于存量集體建設(shè)用地中的宅基地和規(guī)劃集體建設(shè)用地，其能否直接入市還存在較大爭議。［14］

目前看來，國家出臺了一系列的政策限制宅基地的流轉(zhuǎn)，認為農(nóng)民無償獲得的宅基地是城市居民無權(quán)獲得的社會福利，其流轉(zhuǎn)不利于耕地的保護，甚至可能會導(dǎo)致農(nóng)民居無定所、生活難以保障。筆者對此持否定態(tài)度。首先，禁止宅基地的流轉(zhuǎn)相當于禁止建于宅基地之上的房屋流轉(zhuǎn)，損害了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)；其次，耕地保護絕不是通過禁止宅基地入市達成的，而應(yīng)通過加強土地用途管制和控制宅基地超標等行政和法律手段；最后，農(nóng)民也是理性的經(jīng)紀人，對于如何處分自己的財產(chǎn)有充分的判斷能力。此外，僅允許宅基地在集體成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不僅無法體現(xiàn)房屋的實際價值，也不利于形成統(tǒng)一有效的市場。

規(guī)劃集體建設(shè)用地入市即將未利用地和農(nóng)用地不經(jīng)政府征收而直接轉(zhuǎn)變其用途為建設(shè)用地。反對者認為允許農(nóng)用地直接入市將會導(dǎo)致耕地的大量減少，筆者持反對意見。允許農(nóng)用地直接入市轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，不僅要遵循土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃及現(xiàn)行《土地管理法》中農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標控制制度，而且要通過政府嚴格的審批，政府由征地主體轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋毓芾碚撸@種角色轉(zhuǎn)變能使其更好地行使監(jiān)督權(quán)，比現(xiàn)行的征地制度更有利于耕地的保護。因此，也應(yīng)將規(guī)劃建設(shè)用地納入到交易客體中來。

3.1.3 集體土地所有權(quán)權(quán)能殘缺

在同一社會制度下，不同土地所有權(quán)應(yīng)擁有對等的權(quán)能，可在我國，國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)嚴重失衡。一方面，集體土地的數(shù)量、用途和流轉(zhuǎn)，均受到嚴格的限制，如嚴禁集體建設(shè)用地出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)等；而對于國有建設(shè)用地卻未做出相應(yīng)的限制。另一方面，國家對集體土地的征收制度實際上剝奪了農(nóng)民作為土地所有者對土地的處分權(quán)。農(nóng)民集體僅僅是集體土地名義上的所有者，國家才是實際上掌握其最終支配權(quán)的主體。可見，我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)是一種殘缺的產(chǎn)權(quán)。這種所有權(quán)的殘缺必然促使集體土地使用權(quán)權(quán)能的不完整。

3.2 集體土地使用權(quán)制度

集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，不僅指土地所有權(quán)的完全實現(xiàn)，更多的是要豐富和完善從所有權(quán)中分離出來的他項權(quán)利，尤其是集體土地使用權(quán)。在我國，實行土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離的土地利用制度，不管是國有土地流轉(zhuǎn)，還是集體土地入市，均是指在土地所有權(quán)保持不變的前提下，流轉(zhuǎn)其使用權(quán)。

本文根據(jù)《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《擔保法》以城市土地出讓權(quán)為參照，與農(nóng)村集體土地使用權(quán)權(quán)能進行比較分析，整理得下表。需要指出的是，宅基地使用權(quán)是集體建設(shè)用地使用權(quán)的一種，但因在《物權(quán)法》中對宅基地使用權(quán)作了單獨的規(guī)定，因此在下表中將其單獨列出，與其他建設(shè)用地使用權(quán)分別論述。

城市土地使用權(quán)與集體土地使用權(quán)對比表

我們從上表中可以看出，國有土地使用權(quán)與集體土地使用權(quán)的不一致，農(nóng)業(yè)用途的土地承包經(jīng)營權(quán)與非農(nóng)業(yè)用途的集體建設(shè)用地使用權(quán)相比，土地承包經(jīng)營權(quán)所受的限制要低于集體建設(shè)用地使用權(quán)，主要體現(xiàn)在前者可依法自愿流轉(zhuǎn)，且承包方可以是集體經(jīng)濟組織外的成員，而后者具有嚴格的流轉(zhuǎn)限制，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)對象必須是本集體的成員，且其用途僅限于住宅，使用面積必須符合省、自治區(qū)、直轄市政府規(guī)定的專門標準。除宅基地使用權(quán)之外的其他集體建設(shè)用地使用權(quán)只有符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移時，集體建設(shè)用地使用權(quán)才能發(fā)生流轉(zhuǎn)。盡管如此，兩者的權(quán)能設(shè)置除了在限制程度上有所不同之外幾乎是一致的。集體建設(shè)用地使用權(quán)與同樣是非農(nóng)用途的國有土地使用權(quán)相比大相徑庭。可見，我國土地使用權(quán)權(quán)能是按照土地所有者的“身份”而非土地的用途來設(shè)置的。本文認為，應(yīng)按照土地的用途賦予集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)同等的占有和使用土地的權(quán)利、獲得土地收益的權(quán)利、出租與轉(zhuǎn)讓的權(quán)利、抵押的權(quán)利以及物上請求權(quán)。

4 結(jié) 論

本文通過對比浙江、河北、廣東三省不同產(chǎn)權(quán)相鄰建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格以及集體土地流轉(zhuǎn)制度的完善程度，發(fā)現(xiàn)我國集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)在所有權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上完善使用權(quán)制度，僅對使用權(quán)的流轉(zhuǎn)做出規(guī)定效果并不明顯。鑒于此，本文認為，首先，集體土地所有權(quán)主體在理論上雖是明晰的，但是由于“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體”、“村農(nóng)民集體”和“村內(nèi)農(nóng)民集體”其自身問題導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體的虛位或易位，為改變集體土地所有權(quán)主體模糊的現(xiàn)狀，可考慮將完善之后的“村農(nóng)民集體”作為農(nóng)村集體土地唯一的所有權(quán)主體，并以“確權(quán)確股不確地”為原則重新界定“村農(nóng)民集體”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。其次，將包括宅基地在內(nèi)的存量建設(shè)用地以及規(guī)劃建設(shè)用地均納入到交易的客體范圍，允許其直接入市流轉(zhuǎn)。最后，在同一社會制度之下，殘缺的集體土地所有權(quán)必將導(dǎo)致使用權(quán)的不完整。在此基礎(chǔ)上，對比不同產(chǎn)權(quán)土地使用權(quán)權(quán)能，按照土地的用途而非所有者的“身份”來設(shè)置土地使用權(quán)權(quán)能，使集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)一樣，擁有占有、使用、收益、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押以及物上請求的權(quán)利。

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北京市社會科學(xué)基金項目（項目編號：Z13132）；校設(shè)科研基金項目（項目編號：ZF16091）；北京市委組織部優(yōu)秀人才項目：首都經(jīng)濟圈地價梯度與產(chǎn)業(yè)梯度互動機理研究。