農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)存在的問題及對策

李大海

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)存在的問題及對策

李大海

本文主要從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)存在的問題出發(fā)，闡述這一問題的處理途徑及策略，對農(nóng)村土地的問題處理起到一定的引導(dǎo)作用。

農(nóng)村土地 承包經(jīng)營權(quán) 對策

改革開放之后，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的四大權(quán)能（占有、使用、收益、處分）在集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)之間進(jìn)行新的分割。如今，承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分離為相對獨(dú)立的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，拓展了其權(quán)能空間，從而基本形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的格局，農(nóng)村承包地逐步走向“保障集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”的新階段。這一趨勢加速了土地流轉(zhuǎn)和高效配置，使得加快土地確權(quán)，完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度成為必然。筆者以安徽省某試點(diǎn)縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)為例探析農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)存在的問題及對策。

一、存在的問題

（1）認(rèn)識不足問題。有人認(rèn)為大多數(shù)地方在二輪承包時(shí)發(fā)過土地承包經(jīng)營權(quán)證，這次再發(fā)一次是勞民傷財(cái)，完全沒必要；還有人認(rèn)為這次確權(quán)會使農(nóng)村原已隱藏不露的矛盾表面化，加劇農(nóng)村社會不穩(wěn)定，等等。

（2）歷史遺留問題。農(nóng)地二輪承包時(shí)還承載著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，因而一些外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民放棄了承包地，現(xiàn)在政策好了，又提出承包的要求。二輪承包時(shí)有些村為了發(fā)包順利，把耕地按好、中、差分級，好地一畝算一畝，差地兩到三畝折一畝，地少的農(nóng)戶有重新均分承包地的訴求。

（3）權(quán)屬爭議問題。一是部分農(nóng)民開墾的國有林場邊角地、集體荒山、荒地等，沒辦承發(fā)包手續(xù)，是否應(yīng)當(dāng)確權(quán)登記頒證。二是有些農(nóng)戶將祖?zhèn)鞣课莶鸪_墾成耕地是否應(yīng)當(dāng)確權(quán)登記頒證。三是原來沒有計(jì)入承包范圍的田埂、溝渠、道路等，這些年經(jīng)土地整理后平整為耕地，所增加的面積權(quán)屬不明。

（4）違規(guī)改變土地用途問題。未經(jīng)國土資源部門依法審核批準(zhǔn)，有的農(nóng)戶將承包地已合法或非法轉(zhuǎn)為宅基地或其他建設(shè)用地，沒有變更承包關(guān)系，如何確權(quán)登記頒證。

（5）證、賬、地不相符的問題。有些農(nóng)村土地幾經(jīng)調(diào)整變遷，或流轉(zhuǎn)后平整改造，造成現(xiàn)在承包地塊面積不準(zhǔn)、承包主體人不符、地與賬不符、權(quán)證與合同不符等多種問題存在。

二、試點(diǎn)縣主要做法

該縣針對上述確權(quán)工作中存在較多、較為突出的權(quán)屬爭議問題，嚴(yán)格堅(jiān)持四條政策底線：一是以二輪承包為基礎(chǔ)，嚴(yán)禁借機(jī)調(diào)整土地，即增人不增地，減人不減地。不改變原土地承包關(guān)系和承包合同的起止年限。二是嚴(yán)禁將實(shí)際測量后多出原承包地的面積收歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，嚴(yán)禁暗箱操作將村、組集體土地登記到個(gè)人名下，嚴(yán)禁將實(shí)測后多出的面積轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶，即多不退、少不補(bǔ)，以實(shí)測為準(zhǔn)。三是農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)證以此次測量的面積為準(zhǔn)，但多出的部分不與各項(xiàng)農(nóng)村補(bǔ)貼掛鉤。四是保持穩(wěn)定，不搞強(qiáng)行推動(dòng)，成熟一戶就確權(quán)一戶，成熟一村就確權(quán)一村，疑難問題后期處理。

三、對策建議

（1）依法確權(quán)與依靠群眾的關(guān)系。農(nóng)村承包地確權(quán)工作，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營的有關(guān)法律法規(guī)和政策，以現(xiàn)有的土地承包合同、土地承包經(jīng)營權(quán)證書為依據(jù)，按照法定的內(nèi)容、程序及相關(guān)技術(shù)要求，在穩(wěn)定二輪土地承包的基礎(chǔ)上完善，缺什么，補(bǔ)什么。對承包面積爭議大、大多數(shù)群眾要求實(shí)測的，實(shí)測面積經(jīng)公示后據(jù)實(shí)登記。對二輪承包不完善、權(quán)利未落實(shí)和管理工作不規(guī)范的，應(yīng)依法予以糾正。對存在爭議和糾紛的，先依法解決，再予以確權(quán)登記頒證。

（2）政策規(guī)定與農(nóng)民意愿的關(guān)系。從實(shí)際情況看，有三種人調(diào)整土地的要求比較強(qiáng)烈：一是二輪承包時(shí)由于種種原因沒有分到承包地的；二是二輪承包后新出生的人；三是兩頭都沒有補(bǔ)到地的出嫁女（或入贅男）。如果按照政策，這三種人在這次確權(quán)中仍無法得到土地。筆者認(rèn)為，是否對承包地進(jìn)行適時(shí)適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，應(yīng)由農(nóng)民通過民主協(xié)商來決定，而不應(yīng)由政府來決定，堅(jiān)持大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則。

（3）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分類指導(dǎo)的關(guān)系。筆者認(rèn)為，一方面，各地應(yīng)成立確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺指導(dǎo)性工作意見和工作方案，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)確權(quán)工作。另一方面，應(yīng)因地制宜，分類指導(dǎo)。各地要根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)、社會、自然等條件，出臺有針對性的工作方針、政策措施和辦法，制定好總體工作流程，明確具體工作步驟，先易后難，科學(xué)有序地穩(wěn)步推進(jìn)。

（4）眼前利益與長遠(yuǎn)利益的關(guān)系。確權(quán)登記頒證既是為了維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，也是為了放活經(jīng)營權(quán)、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營。無論是確權(quán)確地還是確權(quán)不確地，都必須把尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)作為根本前提。確權(quán)是否確地，要根據(jù)實(shí)際，向農(nóng)民講清楚，形成共識。確地作為傳統(tǒng)方式，符合農(nóng)民的思維習(xí)慣，容易被接受，有利于保持承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，但不利于土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營。筆者建議，在確定承包地面積的具體方式上，要簡便易行，盡量降低工作成本，只要集體經(jīng)濟(jì)組織成員能夠認(rèn)可的方式都可以采用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較好的縣（市、區(qū)），應(yīng)把眼光放長遠(yuǎn)，采取確權(quán)不確地的辦法，為未來發(fā)展預(yù)留空間。

（5）確權(quán)登記與統(tǒng)籌兼顧的關(guān)系。筆者認(rèn)為，國土資源部門應(yīng)結(jié)合本次農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，統(tǒng)籌謀劃農(nóng)村集體土地確權(quán)、農(nóng)民宅基地使用權(quán)頒證等相關(guān)工作，建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)業(yè)部門應(yīng)聯(lián)系相關(guān)部門制定允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等政策措施，從而推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)要素的流動(dòng)，提高農(nóng)民資產(chǎn)性收入，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

（作者單位：上海大學(xué)）