我國農村土地流轉制度決策中的公共利益取向研究

黃志輝

武漢大學政治與公共管理學院 430072

我國農村土地流轉制度決策中的公共利益取向研究

黃志輝

武漢大學政治與公共管理學院 430072

農村土地流轉問題是公共部門決策的一大焦點，如何使農村土地流轉制度的決策實現公共利益的最大化，也是政府工作一大重點。由于農村土地的流轉問題牽涉到諸多利益矛盾，尤其是關系到農村弱勢群體的切身利益，其決策也必將影響到公共利益的實現。我國現行的農村土地流轉制度仍然存在一定的問題，決策與改革依然任重道遠。

決策；公共利益；農村；土地流轉

一、研究背景

（一）政策背景

土地是民生之本、發展之基。在中國這個人地矛盾尖銳的農業大國中，土地問題始終是關乎經濟發展與社會穩定的全局性問題。改革開放以來，隨著家庭聯產承包責任制的邊際效用開始減少，舊的土地流轉制度引發了一系列社會問題。特別隨著工業化和城鎮化進程的加快，城鄉利益格局出現了新的景象。在統籌城鄉發展的背景下，如何使農村土地流轉制度的決策實現公共利益的最大化成為政府工作的重點。

十七屆三中全會指出：“要在土地承包經營權“長久不變”的基礎上加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”但是，由于農村土地的流轉問題牽涉到諸多利益矛盾的制約，尤其是農村土地關系到農村弱勢群體的切身利益，會影響公共利益的實現，農村土地流轉制度改革依然任重道遠。

（二）社會背景

利益關系協調是和諧社會建設不可忽視的內容，構建和諧社會關鍵在于統籌各方利益和妥善處理社會矛盾。始終代表最廣大人民群眾的根本利益是黨和國家一切工作的出發點和落腳點，社會主義和諧社會追求的是大多數人的利益，即公共利益。雖然我國城市化的發展迅速，但仍需注意到農村人口基數之大，農業制度之不完善。土地，是農村的所在，農民的依托，農業發展必不可少的重要資源。農村土地的流轉對和諧社會中公共利益的實現具有具足輕重的作用，它不僅與三農問題密切相關，更與整個經濟社會的穩定發展密不可分。

近年來，隨著我國農村土地的流轉速度加快一些問題也不斷出現。主要體現在流轉規模不足、流轉價格較低、流轉過程無序、流轉方式單一和行為不規范等方面，直接影響到農民切身利益的實現。同時，由于利益沖突，導致農民上訪增多，政策的漏洞也造成了地方管理上的混亂與不變。因此，針對當前的發展現狀，對農村土地流轉制度的公共利益取向進行研究十分有必要。

二、我國現行農村土地流轉制度決策的分析

（一）我國農村土地流轉決策的基本內容及其對公共利益的體現

1、決策原則與公共利益：公共利益至上的原則

公共部門決策的原則之一在于公共利益至上。公共部門是以政府為主體，代表公共利益，行使公共權力的部門。公共部門的權利由公眾授予，行使公共權力的目標在于充分發展和維護公共利益。

農村土地的流轉制度問題是一個公共問題。首先，農村土地流轉關系到農村的生產生活，影響“三農問題”。因此研究其制度決策，很重要的一個方面就是要其策對“三農”利益的影響，這是社會整體利益不可忽視的一部分。其次，“無農不穩”，土地流轉直接關系到農業的發展，諸如農產品生產、農民收益等等。合理、合時的流轉政策不僅關乎三農問題，也會影響到社會發展的各個方面。

堅持公共利益至上的原則，不僅要求政府從自身的建設下手，同時也要注意如何通過公共決策來改善外部的環境。“作為市場秩序的維護者，首先要求地方政府依法行政，以合理的方式、嚴格的程序、公平的結果維護市場主體間的競爭。”公共利益至上原則，不僅體現在政府的決策過程中，也體現在決策的效果之中。

2、決策調查與信息來源：群眾路線與公共利益

群眾路線是土地流轉決策調查中的重要方法，群眾路線首先體現了決策過程的民主性、公共性的要求，因而最能放映基層群眾的利益狀況。一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去。從群眾中來到群眾中去是我國公共部門決策的重要經驗之一，這一點也體現在我國對農村土地流轉的實際調查中。

在實際調查中，為獲取充分準確的數據，很大程度上要求研究者與農戶進行面對面交流，田野工作必不可少。許多專家學者在此方面付出努力，如駱東奇對重慶市農村土地流轉的調查，通過問卷調查的方式，收集關于戶主知識文化水平、家庭人口數量、收入水平等因素進行分析，并通過分析得出農戶對于土地流轉形式、土地流轉的管理方式、期望收益以及流轉后的就業改變預期等等。農村調查為政府決策提供了較為翔實的數據，使公共決策更能反映農戶的需求，反映農村、農業的發展和方向。

3、決策內容對公共利益的體現：

2005年1月7日，中華人民共和國農業部經農業部第二次常務會議審議通過《農村土地承包經營權流轉管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并于2005年3月1日起施行。新《辦法》較以前的規定更為詳細，同時也對土地流轉的各個方面做出了更為明確的規定。

利益協調是實現和維護公共利益的要點。農村土地的流轉問題之所以是一個公共問題，不僅因為它關系到農民這一龐大的公共主體，在市場經濟迅速發展而相應的市場機制尚未完善的今天，其決策也關系到流轉各方的深層利益。

決策須考慮到不同利益主體之間、公共利益與經濟效益之間的關系。《辦法》從農村土地流轉的條件、流轉的形式、原則、流轉雙方的權責關系以及政府在流轉中的作用都作出了新的規定。如“農村土地承包經營權流轉的受讓方可以是承包農戶，也可以是其他按有關法律及有關規定允許從事農業生產經營的組織和個人。在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。受讓方應當具有農業經營能力。”這體現了流轉主體的廣泛性，符合政策的受眾要求，也有利于流轉后土地經營效益的實現。

此外，《辦法》規定農村土地承包經營權流轉不得改變承包土地的農業用途，流轉期限不得超過承包期的剩余期限，不得損害利害關系人和農村集體經濟組織的合法權益。這就對土地流轉后的用途做出了保證，保證土地用于農業生產，有利于穩定農業生產；要求不損害利害關系人和集體利益，也體現了對公共利益的維護和發展。

對于政府在土地流轉中的作用，《辦法》指出：“縣級以上人民政府農業行政主管（或農村經營管理）部門依照同級人民政府規定的職責是負責本行政區內的農村土地承包經營權流轉及合同管理的指導。”一定程度上明確了政府的職能定位。

（二）農村土地流轉制度決策實現公共利益主要存在的問題

1、公共利益與私人利益：沖突與協調

從社會和諧的角度來看待農村土地制度的決策，利益和諧是社會和諧關鍵方面，土地流轉所涉及的各方主體及其利益如何協調是土地流轉制度決策者關注的重要問題。農村土地流轉制度的改革，不僅是發展和維護公共利益的要求，私人利益的發展也是不容忽視的問題。私人利益與公共利益存在矛盾的方面，一方面，公共利益的取向要求政府決策必須符合大多數人的利益。農民群體是受影響最為直接、最為深刻的主體，同時，由于農民群體在市場競爭中也處于弱勢地位，土地流轉的決策考慮到對農民群體的保護，必然產生利益傾斜。另一方面，完善土地流轉是為了充分發揮土地資源的利用價值，必須要對私人投資者者進行一定的激勵，土地政策必須要使投資者有利可圖。當然，兩者之間也具有統一性。個人利益的實現增加了社會的總體財富，為公共利益提供了一定的物質基礎；同時，個人利益也是公共利益的體現。因此，農村土地流轉制度的決策，要兼顧這兩種利益關系，并在兩者之間找到平衡點。

2、公共利益與經濟效益：公平與效率

公共利益與經濟效益兩者間的取舍，則體現了決策者對公平和效率的權衡。隨著農業現代化進程和城市化步伐的加快，分散化經營的土地承包制度越來越顯現出發展中資源利用的不足，規模化的農業經營則成為現代化農業的主要發展方向。與此同時，國家將農村發展、土地治理等作為重要指標對地方政府進行考核，但在以GDP為主要指標的政績考核背景下，土地流轉政策常常與公共利益產生沖突。“地方政府追求GDP的增速、增加財政收入頻發的利益訴求，往往使這一矛盾更加激烈、更加復雜。”。因此，解決農村土地流轉問題的關鍵在于尋找兩種利益的平衡點，實現公平與效率的統一。

3、實際問題與對策探究

在實際的土地流轉決策操作中，為實現公共利益的目標，我們需要對土地流轉的實際問題進行充分的考慮。土地流轉的決策所遇到的問題是多樣的，這些問題制約了決策的效果，也制約了公共利益的實現。

（1）政策法規不健全

我國對農業工作的重視程度較高，尤其十一屆三中全會以來，我國的改革首先從農村開始，各項關于農村建設的法律也在逐步增加，法律體系也在逐步完善。但是，我國農村土地經營權的流轉仍然面臨著很大的法治障礙，與公共利益的準則相違背。

首先是不同法律關于同一問題在不同法律文件中有不同表述，甚至有不同規定。如《物權法》和《農村土地承包法》對土地地承包經營權的界定并不一致。對于農村土地經營權界定為“用益物權”還是“債權”，法律制定者對此有不同的立場，學術界和實踐操作者也未在此問題上達成共識，因此，對存在矛盾的法律概念進行清晰界定就顯得尤為重要。

其次，現行法律對多種性質的土地是否能夠進行流轉界定模糊。同上一個問題類似，這種模糊體現在不同法律條文對這一問題都有不同表述，例如在已流轉土地二次流轉、以及經營權是否可以繼承的問題上缺乏清晰準確的表述，健全統一的法律法規和政策文件的表達也是亟待完善的一項任務。

最后，現行法律依然強調農村土地的社會保障，限制其正常流轉。農村土地作為農民生產的重要資源，成為農民保障其生活條件的重要依托，肩負著社會保障的功能，因此這種制度設計有其合理之處。但這種顧慮阻礙了法律對土地承包經營權限制的沖破，實則限制了n農民生產力的提升，不利于高校利用土地資源。只有改變現行規定，在保障農民基本利益的基礎上放寬對農村土地經營權流轉的限制，才能真正發揮農村土地的價值，實現公共效益。

（2）流轉市場不成熟

首先，流轉市場機制不夠健全。主要是我國仍然缺乏清晰具體的指導性法規，又缺乏健全的市場規范機制，同時缺乏及時、到位的政府監管，不僅導致土地流轉成本高，效率低，還損害了農戶的自身利益，降低了農戶參與流轉行為的積極性。

其次，農村土地流轉服務平臺缺乏，現有平臺建設亟待完善。土地流轉平臺的建設包括信息平臺、交易平臺等，農村在這方面的發展與城市還有很大的差距。

此外，健全的價格機制及高效的流轉中介服務缺乏也極大制約了土地流轉的順利進行。在許多農村土地流轉的實踐中，由集體經濟組織充當中介組織，既充當‘運動員’又充當‘裁判員’，很容易損害其他主體的合法權益。

（3）政府職能錯位

政府的缺位首先體現在對農村土地流轉政策的宣傳不足。農民由于社會和自身的原因，難以及時而準確的信息來源，信息的不對稱制約了農民積極參與到土地流轉之中。因此，為了保證政府對此方面決策做到公共利益至上，必須保證信息的及時暢通，主動向村民宣傳新的土地政策和流轉程序等等。此外，政府也應當及時監管交易市場，并對雙方的利益實現情況進行跟蹤檢測，以維護交易雙方的合法利益。

政府的越位主要體現在職權外的管制。由于官僚主義和不良政績觀的存在，政府時常會做出侵犯農民利益，完成土地交易的行為，如以農村環境為代價招商引資、為提高農業生產率而強制征地等。“通過與企業協商直接決定土地流轉的相關事宜，完全忽略了農民的利益訴求，從而引發集體上訪、暴力抗法等惡性事件，嚴重影響了農村的和諧與穩定。”同時，缺位與越位常常相互連接。政府信息提供的缺位，常常剝奪了農民的知情權核談判權，從而成為一種越位行為。

（4）農村社會保障體系亟待完善

農村社會保障問題是影響農村土地自由流轉的重要問題。由于農村與城鎮之間發展差距的存在，農村的社會保障水平嚴重制約了土地流轉。

農民社會保障的不足，增加了土地流轉的風險。只有完善農村社會保障體系，使農民的生活生存條件得以保障，才能減少農民的顧慮。同時，社會保障的完善，也有利于提升農村整體的生活水平，土地流轉的增加也有利于農村人口的可支配收入水平的不斷提升。這既符合公共部門決策目標的要求，也是公共利益至上原則的要求。

［1］十七屆三中全會決定解讀：如何建立健全土地承包流轉經營權流轉市場［Z］.中華人民共和國中央人民政府門戶站

［2］劉潤秋.中國農村土地流轉制度研究-基于利益仂調的視角［M］.北京：經濟管理出版社，2012

［3］席景奇.地方政府在農村集體土地流轉中的角色分析［J］.蘭州大學學報：社會科學版，2013，41（5）：83-87.

［4］駱東奇，周于翔，姜文.基于農戶調查的重慶市農村土地流轉研究［C］.中國土地資源可持續利用與新農村建設學術研討會. 2008：47-52.