法治體系形成指標的法理研究

文/關保英

法治體系形成指標的法理研究

文/關保英

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色的社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”這表明法治體系已經不是一個純粹學理意義上的概念，而是一個正式的甚至帶有法律典則依據的概念。2010年我國宣布法律體系已經形成，而《決定》在法律體系的基礎上又提出了法治體系的概念，顯然此二概念不是同一意義上的概念，這在學界也已得到普遍認可。現在，擺在我們面前的就是如何從質與量兩個方面對法治體系的相關內涵及外延進行解讀。

法治體系形成指標的界定

法治體系形成指標是指用以對一國法治體系在產生、發展、完善等若干環節進行質和量的權衡和考察的客觀標準。這些客觀標準既可以用數字化的形式體現，也可以用非數字化的形式體現。

我們可以對法治體系形成指標的內涵作出如下解釋：第一，法治體系形成指標是由一國政權體系制定的指標；第二，法治體系形成指標是能夠對法治狀況作出綜合測定的指標；第三，法治體系形成指標是可以進行數量確定的指標；第四，法治體系形成的指標是通過實在法所體現的指標。

法治體系形成指標在我國的狀況

《決定》指出：“同推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比，法治建設還存在許多不適應、不符合的問題，主要表現為：有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出；有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重，執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在，執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出，群眾對執法司法不公和腐敗問題反映強烈；部分社會成員尊法、信法、守法、用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。”這實質上是對我國目前法治體系存在問題的一個詮釋。

筆者試對我國法治體系形成指標目前的狀況作出下列揭示：第一，有主觀指標缺乏客觀指標；第二，有政策導向的指標而缺乏法律規定的指標；第三，有相對粗略的指標而缺乏細密的指標；第四，有法律實施中的單項指標而缺乏法治的總體指標；第五，有單向評價的指標而缺乏法律約束力的指標。

法治體系形成指標的性質

法治體系形成指標的功能和作用可以體現在諸多方面，如：將其作為法文化的構成部分；將其作為法律和法治的認知基礎；將其作為一個學術問題；將其作為法律規范。本文所討論的法治體系的功能和價值在于第四個方面，就是說法治體系本身是一個規范性的東西。

那么，它作為一個規范性的東西究竟具有哪些方面的屬性呢？第一，法治體系形成指標具有統一性。第二，法治體系形成指標具有規范性。第三，法治體系形成指標具有精確性。第四，法治體系形成指標具有可操作性。第五，法治體系形成指標具有強制性。

法治體系形成指標的基本構成

第一，關于法治體系與其他治理體系關系的指標。在我們構建法治體系的測評指標時，必須首先將法治體系的功能、價值等與其他治理體系的功能、價值及其關系予以厘清，甚至應當用相應的數量將二者的關系予以處理。

第二，關于法治體系諸構成及其關系的指標。《決定》對我國法治體系的構成大體上作了這樣的設計：一是“完備的法律規范體系”，二是“高效的法律實施體系”，三是“嚴密的法治監督體系”，四是“有力的法治保障體系”，五是“完善的黨內法規體系”。我們可以從這個縱向邏輯上來設計法治體系測評指標的構成，可以用相應的數據將上列五個范疇及其關系進行量化。從依法治國的另一個側面來看，依法治國包括法治國家、法治政府、法治社會三個大的范疇，這三個大的范疇是依法治國的橫向邏輯，它們同樣應當保持一種科學的關系形式，它們之間也應當進行數據化的聯接。

第三，關于法律體系覆蓋范圍的指標。有些法律體系和法律規范可能并沒有與相應的客觀事物和關系保持契合，反映在法治體系中，那就是有些應當受到法律規范覆蓋的事物沒有被覆蓋，有些應當受到法律規范調整的關系沒有被調整。基于此，當我們在構造法治體系形成指標時，法律體系的覆蓋便是一個必須進行構造的問題，便是一個必須設計相應指標的問題。

第四，關于法律體系內部的指標。法律體系中存在著復雜的相互交織的典則和規范，以我國《立法法》的規定來看，從縱向上講，法律有上下位之分。同時，法律體系還存在著相應的橫向關系。法律體系內部應當保持相應的科學性和合理性，也當然是需要指標的。

第五，關于法治主體規范化的指標。法治主體對于法治體系的建構而論是十分關鍵的，如果相關的法律主體不合格，立法、執法和司法等就必然難以合格，就必然會存在這樣或那樣的問題。目前擺在我們面前還有一個非常重要的事情，就是將法律主體的概念和范圍予以明確化。

第六，關于立法與法律實施跟蹤的指標。在法理學中，關于法律的性質向來就有良法和惡法的區分。在筆者看來，惡法并不一定在它制定時就是惡法，即是說，有些惡法是隨著社會的發展，因為其所設定的關系形式和權利義務滯后于社會而變為了惡法。這就要求我們必須對已經制定的法律進行跟蹤。我國立法應當有跟蹤制度，與立法聯系在一起的行政執法和司法也應當有跟蹤制度，也應當進行執行和實施后的測評。

第七，關于法治認同度的指標。如果說法律的實施是一種體制內的行為的話，而法律的實現是一個社會化的行為，是一個法律在社會控制過程中的價值是否得到認同的狀態。說到底，一個國家的法律權威并不僅僅體現在公眾的服從上，而應當體現在公眾對該法律規范以及法律行為的認同上。所以我們必須對公眾的法治認同度進行測評，尤其是在法律實施和執行以后，相關的利害關系人、相關的非利害關系人是否認可這樣的法律和法律行為，應當構設相應的測評指標。

第八，關于公眾法治水平的指標。在法治體系形成指標的構成中，必須將社會公眾的法治水平作為一個重要的指標。我們可以用信仰法律、遵守法律、服從法律、應用法律等具體內容設計相應的指標，并通過這些指標強制提升全社會的法律水平。

法治體系形成指標的運用

第一，法治體系形成指標在法治體系構建中的運用。筆者主張法治體系的測評指標尤其是法治體系形成的測評指標應當作為法治體系的構成部分，如果我們沒有重視這樣的構成，就無法判定我們的法治體系是否已經形成，這中間的道理是非常簡單的。因為我們無法通過目前的制度設計來把握法治體系形成過程中的度，在缺乏這個度的情況下，法治體系形成與否便無法做出科學判斷。

第二，法治體系形成指標在實在法制定中的運用。當我們對法律典則作出科學性或者非科學性之評判時，缺乏法內的測評指標，這便提醒我們法治體系測評指標應當在實在法中就有所體現，我們可以制定一個法律典則標準法，通過它對法律典則在形式上的標準和實質上的標準予以嚴格規定，并且使這些標準能夠用數字來說明。我們應當吸收法治發達國家的立法經驗，可以制定一部與《立法法》相配套的姐妹法，通過這樣的法典，把《立法法》所規定帶有原則性的內容再盡可能予以細化，盡可能進行數量上的確定。

第三，法治體系形成指標在法治過程中的運用。我們可以把法律典則體系作為法治的靜態方面。但是，一個相對科學的法治體系形成指標自然而然地應當包括法治體系中相關動態因素的指標，例如與法律實施主體相關的指標、法律實施過程中相關關系的指標、法律實施外圍環境的測評及其指標、法制過程社會認可度的指標等。就我國法治體系的形成而論，這個動態范疇的指標比作為靜態的法律體系的指標更加重要。就目前來講，民間存在著一些關于法治體系動態化方面的指標，這些指標尚未成為國家法律所認可的指標，這是我們在法治體系形成過程中必須引起重視的問題。

第四，法治體系形成指標在法和法治實現中的運用。我們在法治體系形成指標的運用中，法和法治實現中的諸多環節和要素必須用量化指標進行測評。由于法實現的測評在我國傳統法治中很少設置指標和對這些指標的具體運用，所以法治體系形成指標在法和法治實現中的運用還需我們做出更大的努力，諸多技術問題還需要進行新的設計，如果我們能夠用法治體系形成指標對法實現過程進行分析和考量，那我國的法治體系就會達到比較理想的境界。

（作者系上海政法學院教授；摘自《中國法學》2015第5期）