當代中國社會組織的制度環(huán)境

文/黃曉春

當代中國社會組織的制度環(huán)境

文/黃曉春

近年來，學術界日趨關注當代中國社會組織在國家治理轉型以及社會變遷中所扮演的角色。盡管研究視角不盡相同，但研究者多將社會組織所處的制度環(huán)境視為研究的基石。因為在一個強國家推動的社會轉型歷史進程中，理解了社會組織所面臨的制度性激勵、約束以及機會結構，才能從總體上把握其發(fā)展特征以及未來走向。本文將重點關注社會組織領域不同層級政府在互動中塑造的制度環(huán)境，并評估其對社會組織的影響機理。

宏觀政策的模糊發(fā)包特征

隨著社會組織在國家治理中的重要性不斷凸顯，越來越多的政策文件開始涉及社會組織。由于該領域并不存在國家級領導協(xié)調機構，政策缺乏系統(tǒng)梳理，由此形成了一個模糊性日增的政策領域，集中表現(xiàn)為三點。一是黨的政策報告與現(xiàn)行法規(guī)間時有距離，如：十八屆三中全會提出四類社會組織“成立時直接依法申請登記”，但迄今為止，1998年的《社會團體登記管理條例》中關于社會組織登記時需尋求上級主管單位的相關條例并未做相應修正，這導致一些地區(qū)的民政部門和其他政府部門就各自的主管單位職責產生認知分歧。二是在具體管理規(guī)章、制度層面存在沖突，如《社會團體登記管理條例》引入非競爭性原則來強化對社會組織的管理，但財政部、民政部、工商總局印發(fā)的《政府購買服務管理辦法（暫行）》卻強調政府購買社會組織服務時采取“公開擇優(yōu)”的競爭篩選原則。三是現(xiàn)有制度中存在較多原則性的概述，制度的針對性和操作性都較為模糊，導致下級政府執(zhí)行難。比如十八大、十八屆三中全會文件都提到“加快推進政社分開”，但相應操作細則一直缺位。

在社會組織政策領域，政策信號和制度框架的模糊特征決定了自上而下的過程監(jiān)管機制難以運用。因而國家在推進政策執(zhí)行時更多采取行政發(fā)包治理機制。就此而言，該領域的政策執(zhí)行具有行政發(fā)包治理機制的普遍特點，如：自由裁量權在政府體系內逐級下放；每一級政府在總體上對轄區(qū)內的社會組織發(fā)展負總責等。但進一步分析則會發(fā)現(xiàn)，由于該領域前述模糊性特征，政策執(zhí)行在許多方面又區(qū)別于普通的行政發(fā)包治理機制。一是在政策執(zhí)行的風險分配結構中，地方政府承擔較大風險。二是在政策執(zhí)行的激勵設置中，地方政府面對的是弱激勵，與經(jīng)濟、建設等領域行政發(fā)包治理機制蘊含的強激勵不同，社會組織領域并不存在顯著的強激勵。三是在控制權行使方式上，自上而下的檢查驗收和評估多是低強度的。典型的行政發(fā)包強調結果導向的控制機制，因此多伴以較高強度的檢查驗收和評估。但在社會組織領域，由于政策框架蘊含多重目標，且發(fā)展績效較為抽象、難以測量，不存在強有力的檢查驗收。

社會組織領域政策執(zhí)行具有的這些特征與以往文獻討論的行政發(fā)包治理機制有顯著的差別，為區(qū)別起見，本文稱其為“模糊發(fā)包”。模糊發(fā)包大多涉及社會領域的漸進式變革，在這些領域，政策制定者不可能一蹴而就地設定清晰的改革路線圖，為防止出現(xiàn)因“激勵扭曲”而導致的社會危機，也不會配置強激勵，而地方政府亦深知這些領域存在一定的制度生產風險。

地方政府的風險控制與技術治理

這里的“地方政府”指位于政策執(zhí)行鏈條中端的省、市級政府。它們既是貫徹中央政府政策精神、因地制宜出臺地方政策的“代理人”，又是督促基層政府落實相關制度安排的“管理和監(jiān)督者”。地方政府具有相對的獨立性，其制度生產對于社會組織發(fā)展具有重要意義。

模糊發(fā)包的治理機制決定了地方政府在發(fā)包體系中要解決的主要政策執(zhí)行議題以及遵循的基本原則。首先，模糊抽象的政策目標難以執(zhí)行，必須在實踐中逐步明晰化。在高風險和弱激勵的背景下，目標明晰化的過程也是風險控制的過程。地方政府會努力把政策執(zhí)行控制在行政技術的層面，避免涉及體制改革，具有鮮明的技術治理特征。其次，地方政府作為“承包方”，必須為基層政府貫徹制度安排提供一定的激勵，并發(fā)展出相應的檢查驗收方法。由于發(fā)展社會組織暗含著多方面政策目標，并與其他社會治理領域高度相關（如社區(qū)建設等），因此地方政府會運用“打包激勵”等相對模糊的方法來設置激勵與評估機制。

1.風險控制導向的目標設定。

（1）篩選社會組織發(fā)展的重點領域。不同地區(qū)的政府都遵循相似的風險規(guī)避邏輯來設置社會組織重點發(fā)展領域。（2）繞開“存量”走“增量”的改革發(fā)展思路。諸如登記管理、財政扶持、購買服務等社會組織管理制度大多涉及多個政府部門間的協(xié)同治理，也涉及對傳統(tǒng)管理模式和公共服務模式的調整。要在這些領域開展實質性的制度創(chuàng)新，必然會對一些在體制內根深蒂固的存量制度進行修正。對于民政局而言，這意味著可能會和其他政府部門的既有制度安排沖突，在宏觀政策信號模糊的情況下，民政局傾向于避免與其他部門發(fā)生沖突以規(guī)避治理風險。（3）保持與公共權力領域的適度距離。當社會組織規(guī)模快速擴大，且獲得越來越多公共資源時，風險控制的機制就變得更為復雜。此時，單純篩選社會組織功能領域的做法并不足以保證社會組織不向非預期的領域轉型。

2.模糊化的激勵與評估設置。

一是抓“典型”，這種激勵方式影響的范圍極為有限。一方面，由于其運作過程具有較高不確定性，因此難以調動多數(shù)基層政府的積極性；另一方面，“典型”的圈子較為封閉。這導致大多數(shù)自知難以進入“典型”范疇的街道在發(fā)展社會組織時缺乏激勵。二是設置“打包”的激勵體系。由于目標模糊，主管單位常常借助其他具有較高合法性基礎的工作領域來“定義”社會組織發(fā)展目標，這就導致社會組織發(fā)展的激勵指標被“打包”到其他制度領域。

由于激勵體系不是為發(fā)展社會組織“量身定做的”，因此考核評估中與社會組織發(fā)展相關的那些指標大多會被忽略。上級部門大多僅在一些缺乏識別度的象征性指標上考核評估基層政府（如“是否購買社會組織服務”等），由此導致了績效考核的儀式化。

基層政府工具主義的制度執(zhí)行邏輯

在社會組織研究領域，基層政府的行為特征一直令人困擾：它們有時被描繪為積極扶持和鼓勵社會組織發(fā)展的治理創(chuàng)新者，有時又會被發(fā)現(xiàn)具有設置社會組織“隱性進入壁壘”的排斥性偏好。在既有的研究視角中，這些現(xiàn)象是“斷裂”甚至彼此矛盾的。本文認為，模糊發(fā)包治理機制下的地方政府制度實踐，構成了我們理解上述問題的重要線索。基層政府所面對的不是一個高度抽象的社會組織政策環(huán)境，而是風險規(guī)避和弱激勵的雙重影響。此時，基層政府對“發(fā)展社會組織” 與“治理創(chuàng)新”“社區(qū)建設”間的因果機制有普遍的認識，對那些被市政府選擇為重點發(fā)展領域的各類公益社會組織普遍持鼓勵態(tài)度。由于“發(fā)展社會組織”的目標被打包到社區(qū)建設中去，基層政府大多將發(fā)展社會組織理解為社區(qū)建設的績效指標，因此往往用一種工具主義的態(tài)度來發(fā)展和管理社會組織，并逐步形成了發(fā)展社會組織的工作重心，即對不同類型社會組織采取進一步的分類管理與控制。下面詳述基層政府的制度執(zhí)行邏輯：

1.風險控制邏輯導致基層政府更為嚴格地篩選社會組織功能領域。在風險規(guī)避制度思路的影響下，基層政府會清晰地篩選社會組織的功能領域。它們更傾向于把社會組織看成公共服務的輔助手段。

2.增量改革邏輯引發(fā)基層政府的項目化扶持思路。基層政府有可能以兩種方式來發(fā)展與管理社會組織：第一種方式是將社會組織嵌入于基層治理的網(wǎng)絡中，使其在居民區(qū)自治、基層公共服務體系乃至公共議題討論中都處于一種制度性位置。但這種選擇需要基層政府以社會組織發(fā)展為目標來進行整體制度設計并承擔一定的制度生產風險。在上級政府普遍采取“繞開存量走增量”的改革思路影響下，考慮到弱激勵的現(xiàn)實情況，基層政府通常沒有足夠的動力采取第一種行為方式，它們大多采用第二種工具主義的方法，即以項目化委托服務的方式來扶持與管理社會組織。由于項目制本身具有“增量改革”和“一事一議”的特征，以此方式來發(fā)展社會組織既不容易與既有基層治理體制發(fā)生“沖撞”，又有助于基層政府以較低制度生產風險完成上級政府布置的打包任務。

3.激勵打包引發(fā)基層政府“屬地化”的社會組織發(fā)展思路。由于社會組織發(fā)展目標被打包到社區(qū)建設中，而后者卻是各基層政府在治理競賽中排他性競爭的領域，因此超地域的社會組織發(fā)展目標也就被基層政府悄然轉化為具有屬地特征的發(fā)展指標，其后果是基層政府大多優(yōu)先發(fā)展本地社會組織。

根據(jù)模糊發(fā)包下的政策執(zhí)行邏輯，我們可以發(fā)現(xiàn)在已有研究中看似矛盾的基層政府行為恰恰具有邏輯上的內在一致性：它們支持社會組織發(fā)展大多是在公益領域，且針對的是轄區(qū)內或對屬地政府創(chuàng)新治理機制具有重要“外顯功能”的社會組織；它們設置隱性“進入壁壘”針對的是轄區(qū)外的或者可能挑戰(zhàn)現(xiàn)有基層治理秩序的社會組織。在此實踐邏輯下，基層政府的這些行為背后隱含著系統(tǒng)的自我強化機制。

（作者系上海大學社會學系副教授；摘自《中國社會科學》2015年第9期；原題為《當代中國社會組織的制度環(huán)境與發(fā)展》）