中國政府科層中的項目運作

文/史普原

中國政府科層中的項目運作

文/史普原

中國政府科層組織的特征

科層制的產生遠在韋伯之前，但韋伯系統地研究了科層制，分析了科層制的一系列特征，認為它滿足和推動了理性社會的到來。布勞和梅耶總結分析說：“專業化、權力等級、規章制度和非人格化這四個因素是科層制組織的基本特征。”非人格化實際上蘊含在其他三個因素之內。除了一些基礎性組織特征，政府組織具有自身的特殊性，中國在這重特殊性層面之上還有自身的獨特性。

首先，在企業科層中，委托人即股東的目標是大體一致的，但政府組織的最終委托人——人民/選民卻有高度異質性的口味。為了滿足委托人不同的偏好，作為代理人的國家機構往往不是一體的，而是分散的。這就淡化了專業分工，部門和地區的自主性很強，即所謂的“碎片化的威權主義”“諸侯經濟”“部門所有制”。

其次，政府組織提供的服務具有壟斷性，并且質量難以測量，質量低的部門也極難撤銷?；诖耍瑱M向地講，政府組織內部的競爭或制約機制一定程度上能夠消減合謀、濫用與俘獲帶來的損失，比如，將財政部門與業務部門分開，前者有權終止后者績效太差的項目，以減弱軟預算約束的影響。但這需要對部門權威配置有較明晰的劃分和規定，這一點恰是我國的短處。在中國，民眾的參與度還不夠，體制的封閉性強化了高層與部門和地方的信息不對稱及監管難度。

從科層結構層面講，“條塊體制”是中國政府組織的重要特征，橫向（塊）與縱向（條）交織錯落。20世紀80年代，由于財政分成、“放開搞活” 等體制，“塊”的權力很大。但自1994年分稅制改革以來，條的權力明顯增強，大量中央項目的出臺正是以此為背景，在一定程度上緩解了地區外部性較強的公共產品（比如農口）提供不足的局面。從職能分工角度說，對口設置、職責同構體現了中國政府組織的獨特性，即每個上級部門基本都有下級相應對口部門，并且上下級部門間的職責大致相同。因此，條線的等級權威有了組織支撐，相當多的公共產品項目往往要沿著各級對口部門傳遞。

運作實踐：科層制與項目制的張力

項目制是一種非常不同于科層制的治理機制，它具有三個核心特征：臨時性、目標導向、新機構與新規劃。實際上，與其他國家有很大不同，中國有相當多的公共產品類項目是沿著科層鏈條層層傳遞的，農業項目更是原則上不能越級受理。美國的聯邦項目可以直達基層學區，這在中國是難以想象的。因此，項目運作不脫離科層體制，不重新構造新項目組織，就不簡單是項目制某個構成要素的“嫁接”，而是更為全方位的“并行”，但在“并行”的同時能否做到“不?！鄙惺且粋€有待考察的問題。

1.項目的統一規劃與條線分散傳遞之間的張力

首先，中國缺乏獨立于科層機構之外的統一規劃組織，也缺乏統一的預算分配部門。在中國，對于中央高層而言，從謀劃或決策的產生開始，就要依賴多個相關部門或地區。總之，項目分散在科層多個部門中，即使單個項目是理性的、有效率的，聚合影響卻可能是混沌的。

其次，由于實體性科層組織的上述特征，政府組織往往依靠與項目特征匹配的“運動式”動員和領導小組機制。運動式治理的泛濫會對穩定的科層制度形成巨大沖擊，由于運動頻繁，并且在每一次運動中，部門所分擔的職責都可能不同，在地方領導較為強勢時，部門甚至要擱置日常職責，迎合上級在運動中的職責分配。這種動員方式目前依然廣泛存在。但自分稅制以來，項目多得無法統計，指揮部、打殲滅戰等項目建設模式在龐大的項目量面前難以持久，當前衍生出如下具有規律性的組織步驟：重大項目出臺—高層動員—成立領導小組，并往往下設辦公室。針對某個項目的領導小組將相關部門列為小組成員，小組領導則多由塊上更高層官員擔綱，承擔日常任務的則是其下設的辦公室，往往設置在掌控最多項目權威的部門。還有一種制度是部門聯席會議，它往往針對關涉部門較多、沖突較大的領域而設，與領導小組相比，常態性更低。然而，領導小組等跨部門協調機制的作用也是有限的，它畢竟是臨時性組織，不是實體機構，活動時間和范圍都很有限。更重要的是，它沒有在根本上改變部門間的關系，因而為其最終的運轉走樣和流于形式埋下了隱患。

2.項目時段性與科層常態性之間的張力

首先，設立項目容易，撤并項目難。留住部門預算的一個重要途徑就是控制一定數量的自主支配資金。設立項目，并盡可能地延長項目期限，就是出于這種考慮。撤并項目不僅關涉著部門預算的多寡，而且涉及部門間權威的重新調整，因而困難重重。于是，大量項目不斷延長，或者“換湯不換藥”地屹立不倒。常態性、連續性、穩定性的科層特征凌駕于項目的臨時性之上。按照威廉姆森（Williamson，1985）的觀點，交易頻率高會導致組織有更強的激勵將交易納入科層內部而非一次次地進行市場簽約，所以，項目的時段性特征被掩蓋也是可以理解的。

其次，項目的時段性使每個部門的“常態性”職責更不確定，加大了沖突和協調的壓力?？茖又埔蠓止f作、各負其責，為此，每個部門的職責不應交叉太多，不確定性太大。但是，由于大量項目充斥其間， 一個項目從決策、出臺、運行、監督、驗收，涉及多種權威，在部門間的分布缺乏嚴格的規則和條例，同樣性質的項目由不同部門負責的現象比比皆是。此外，即使項目能夠撤并，其原有權威結構也往往隨之調整，不同部門不管是從利益角度還是從觀念和理解角度，都不可能完全相同，大量的精力便被耗散在部門談判中。并且，為在名義上掩蓋部門可能的利益不協調，項目常由多個部門負責，每個部門在不同項目中的話語權不同。雖然部門間可能會通過類似于“互投贊成票”機制達成某種均衡或非正式慣例，但由于中國官場流動性強，正式約束弱，再加上項目本身的時段性特征，這種均衡非常不穩定。

再次，為減少時段性給自身帶來的不確定性，每個部門都意圖更全面地控制項目，導致機構巧立，內部膨脹。每個部門都力圖將項目的投資分配權甚至程序設定權掌握在自己手中，以有效控制項目運作。于是，每個部門在自身職能之外，都發展出精細、膨脹的多種子單元。每個部門都力圖在總體目標制定、具體項目設計與管理、考核總結及改革計劃等各層次獨當一面。部門甚至力圖將整個項目的運作都控制在自己手中，在各級對口部門中逐級傳遞，因為運用等級權威比平行部門間的談判更省時省力。

3.項目的目標導向與科層的規則導向之間的張力

成立項目的本意，就是力圖在當前正式部門之外，超脫地完成一項較明確的目標。但在現實中，這層本意也被扭曲了。按照斯科特和梅耶（Scott and Meyer，1991）的分析，若權威過于分散，各個部門均不能對項目結果產生決定性影響時，便會轉而加強對過程和規則的控制。此外，由于項目是在科層之間逐級傳遞，并且項目受益者的監督權很小，這就帶來信息傳達和監管難題。

首先，從發包方——中央各部委來講，橫向來看，他們與其他各部門都是項目的競爭者，希望更多項目掌控在自己部門中，需要提供自己能夠運作項目的證明；縱向地講，由于信息和監管等難題，便更增強了科層為體、項目為用：一個中央項目運作的組織探討中央部委層級對規章的依賴。

其次，從轉包者——中層（省/市）政府和部門來講，他們是項目的“競爭者”，需要通過一系列手段“跑部錢進”，爭取項目。說服上級的方式之一就是制訂比中央要求更繁雜的規則和條例。

再次，對承包者——基層政府和部門而言，項目多是自上而下設計的，并不完全按需投放，他們在項目程序上沒有太大話語權。并且，項目在科層間逐級傳遞時，資金截留在所難免，到了基層，原本的分散性更加放大。但是，他們也有“弱者的武器”。比如，由于項目的實施是有彈性的，在配套資金到位率、基層政府支持力度等方面有操作空間，他們可以“歧視性”地扶持與自身利益更相關的項目，對其他項目則只求表面上“過關”。此外，利用上級的規則“邊角”以及“試點”等政策機遇，進行項目打包，集中投放在某個區域或行業，發展所謂的特色產業、“亮點工程” 等。這種做法在當前項目管理實踐中雖有風險，卻是可能的和正在進行的，雖然有被抽檢的壓力，但也在層層共謀下被軟化了。

本文對項目制的構成要素進行提煉，并與科層制及其構成要素進行比較，指出兩者在融合中存在的張力。這種張力呈現出“科層為體、項目為用”的特征。由于科層制特性的映現和反彈，項目缺乏統一規劃，也缺乏高層戰略連接項目需求方的扁平結構，時段性、目標導向也由于科層鏈條長而分散以及科層本身的常態化取向而被壓制。經驗研究表明，正是由于兩種制度機制內部要素間的張力，項目有“科層化”的趨向。這種理論分析還可以闡釋為何很多組織在成立初期，具有目標導向、扁平運行、臨時性任務多的特點，但隨著組織規模的擴張和外部環境變遷，項目型結構逐漸向科層結構轉化，原有組織形態和要素以及與之伴隨的組織成員因不能適應新的結構而被替代。當然，現實中也存在較為成功地融合了科層制和項目制的組織，但這并不能削弱本文的分析，相反，其之所以成功正在于較好地彌合了兩者的張力，比如常規性運作與項目性運作的良好分離。

（作者系南開大學周恩來政府管理學院教授；摘自《社會》2015年第5期；原題為《科層為體、項目為用：一個中央項目運作的組織探討》）