基層社會治理的創新范式與關鍵要素

◎文/宋煜

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基層社會治理的創新范式與關鍵要素

◎文/宋煜

基層社會治理越來越受到黨和政府以及社會各界的高度重視。與此相適應，在基層社會治理中進行社會創新已經成為國內許多地方探索新型社會治理模式的重心，這在一定程度上表現出國家與社會創新發展的成果，有力地促進了國家治理體系和治理能力現代化建設。

對基層社會治理的基本認識

1.理解基層社會治理的基本內涵

基層社會治理是社會治理的基石，也是國家治理體系中最為基礎的部分。正確理解基層社會治理的概念內涵是進行社會創新實踐的基本要求。“基層社會治理”是相對于“社會治理”的概念而建立的，核心在“基層”二字。一方面是指地方政府行政區劃下的社會治理。一種觀點認為，城市區級和農村縣級（統稱“縣級行政區劃單位”）被作為區分基層與非基層的標準。另一種觀點認為，城市的街道辦事處、農村的鄉鎮，統稱為“鄉級行政區劃單位”，才是區分標準。兩種觀點都把街道和鄉鎮以下的區域治理定義為“基層社會治理”。另一方面是基層社區組織治理下的社會范圍。無論城市還是鄉村，基層社會治理都是以居（村）民委員會的組織轄區，即“社區”作為治理范圍。基層政府（區、縣和鄉鎮政府）及其派出機構（街道辦事處）作為指導單位也深度介入“社區”工作，社會力量的參與也往往是以“社區”作為“基層”來理解的。因此，基層社會治理是以社區（村）為基礎，以街道、鄉鎮為單元的治理范圍，處于國家建設和社會發展的基礎性地位，其有效運行構成了整個國家和社會治理的基礎。

基層社會治理主要承載三類活動內容：一是社區的自我管理與服務，組織社區內部活動，解決各類矛盾糾紛，并通過內部資源整合實現對社區個體和組織的有效支持；二是社區的行政類公共服務，通過政府及其派出機構指導、支持和幫助自治組織或公共事務組織來實現，保證政府的各項政策進入社區和家庭，提供相應服務并獲得居民認可；三是社區盈利性商業服務，由商業服務類組織提供社區生活服務，保障社區作為生活共同體的順利運行。

2.傳統基層社會治理的組織分析

城市與鄉村社區的內部普遍存在五類組織，他們通過協商合作參與社區治理。一是社區黨組織。社區黨組織是黨開展社會工作的基礎，也是開展黨的活動的基本單位，更是黨聯系群眾的橋梁和紐帶，在社區治理中起到了領導核心作用。二是社區自治組織。廣義上包括了居（村）民（代表）大會、協商議事會和居（村）民委員會。按照議行分設的原則劃分出決策、議事和執行的分工，并利用居民小組和樓門組長等形式，搭建起社區自治的組織網絡。三是社區社會組織。這既包括按照法律法規建立的業主委員會，也包括社區的各類文藝和志愿服務團隊。四是公共事務組織。它區別于自治組織，提供行政類公共服務代理工作，為社區居民提供服務，如社區警務室、就業服務站、衛生服務站和文化活動站等。五是生活服務類組織。它們開展盈利性的商業活動，以滿足社區居民日常的生活消費需求。

在我國，傳統的社區治理體系是以黨組織為核心，以社區自治組織為依托而建立和運行的。由于種種原因，傳統社區面臨著解體的風險，社區自治組織的行政化趨勢愈加明顯，處在“實現自我治理”與“協助行政管理”的困境之中。

3.新型社區治理體系呼之欲出

伴隨著新技術的發展和國家治理理念的提出，以居委會為唯一社區自治組織的管理體制受到了挑戰。在黨和政府提出社會治理創新的大背景下，各類社會組織和經濟組織紛紛參與社區的治理，新型的社區治理體系呼之欲出。

在新型的社區治理體系中，以黨組織、自治組織、經濟組織和社會組織為代表的“四輪驅動”模型日益清晰。組織之間分工協作，黨組織領導和協調，經濟組織支持和參與，自治組織和社會組織貫徹執行。群眾和各類組織共同監督基層各項事務的運行，實現自我服務、自我教育、自我管理和自我監督的目標。基層政府及其派出機構應當做好服務和引導，做好協調和協作，評價和支撐，如提供各類組織開展正常社區工作的人力、財力和物力資源，協調不同部門在社區開展的工作，委托專業機構（學術機構、專業社會組織等）做好面向基層群眾的服務需求和效果調查，結合本地區的發展特點為可持續的社區建設提供規劃和保障等。上級政府則要提供推廣社區建設成果的必要資金和物質支持，做好規劃和表彰工作，在創新實踐的基礎上總結經驗，積極推廣。

基層社會治理的創新范式

1.技術創新范式

科學技術的發展已經深刻影響到社會治理的方方面面，也不斷植入到基層社區建設中。一方面，技術創新已經成為基層社會治理的重要手段。只有充分利用技術創新的力量，有效地支撐新形勢下的社會治理，才能更好地構建新型社區治理體系，實現社會治理的共治與善治。另一方面，技術創新也需要適應新型社區治理體系，甚至“遷就”傳統治理方式，因為社會創新的根本是觀念創新，它需要一個適應的過程。

面對和解決社區治理問題，社區組織必須要在其他組織，特別是基層政府和派出機構的配合下協作完成。既然要配合，就必然存在信息溝通與協調。如果信息不對稱、不共享，就會導致工作不協調、不高效，增加解決社區治理問題的難度和成本。所以，基層社區治理迫切需要技術創新的支撐，但目前的發展環境還尚待優化。經過多年建設，基層政府、派出機構及社區居委會的信息化基礎設施逐步改善，面向社會公眾的便民服務能力有了較大提升，但由政府主導的社區信息化建設在協同性上明顯不足，使得社區居民無法充分利用電子政務和社區信息化的成果。當前，黨和政府提出了“互聯網+”戰略，這無疑為基層社會治理創造了一個實現跨界合作的機會，讓技術創新服務社會治理創新，治理創新引領技術創新，讓社會治理從DIY （Do it yourself）到DIT（Do it together），構建全社會積極參與基層社會治理的發展環境。

2.服務創新范式

為了響應黨和政府提出的創新發展的號召，基層社會治理中的服務創新渠道越來越多，內容也越來越豐富，參與的主體從過去以政府和社區組織為主，演變為公益組織、社會企業和商業企業積極參與的多元格局。

基層社會治理不僅僅是行政類公共管理，還包括廣泛的社會與商業服務。傳統的社區服務將社區弱勢群體作為服務對象，更多地強調公益性和非盈利特征，使得市場主體缺乏參與社區服務創新的積極性。隨著社區多元治理意識的覺醒，特別是政府購買（委托）社會服務政策的全面落實，對弱勢群體的扶助也不再局限在公益組織（非營利組織），服務好、口碑佳的企業也積極參與。此外，社區作為未來商業市場已經逐步被重視，特別是社區O2O （Online to Offline）和農村電子商務的興起，讓社區居民所需要的各類產品與服務，如打車、送餐和養老等都能夠以商業服務的方式進入社區。這些服務實現了公益與商業的有效結合，推動了新技術、新產業和新業態的發展，保障了社會創新的可持續性，也為社會治理結構的優化升級提供了條件。

3.組織創新范式

社區治理的組織創新主要體現在如何發揮社會組織和經濟組織的積極性上。社會組織和經濟組織作為獨立法人，具有為社區治理提供創意設計、組織執行、評價考核和資金募集等方面的優勢。大力發展專業化、職業化和公益性的社會組織，扶持一批公益性導向的經濟組織（社會企業），可以提升社區群眾參與社區治理的積極性，充分發揮經濟組織在資金、人才等方面的優勢。在剝離市場性經濟活動作為獨立法人實體活動時，將參與社區治理的部分企業按照新型的社會企業模式進行改造、升級，使之成為社區建設的重要一極。

在社區服務的組織提供上，首先要委托專業機構將社區基本公共服務劃分為行政服務型、公益服務型和市場服務型三大類，并與政府服務、社會組織服務和商業企業服務相掛鉤，明確服務的提供方法和實現機制，從服務方式角度考慮服務的可達性。其次要加大支持力度，對由社會組織提供的服務按照政府購買（委托）的方式投入，對市場化的服務按照經濟補償服務商的方式投入，解決服務覆蓋范圍不足的問題；加強監督和考核，按照嚴格和規范的制度設計要求，委托第三方不間斷地對三種類型的服務供應方進行考察，對社區居民進行訪問調查工作，保障和引導服務的切實執行。

社會治理創新的關鍵要素

1.社區黨組織在社會治理創新中的核心作用

在各地的基層社會治理實踐中，社區黨組織在上級黨組織的領導下，在社區范圍內宣傳、貫徹黨的路線、方針、政策和國家法律法規，團結組織黨員和群眾完成社區各項任務，支持和保證社區自治組織依法自治，履行職責，并做好思想政治工作，發揮黨員先鋒模范作用，在社區治理中起到了領導與核心的作用。

在城市社區實踐中，將過去由居委會、社區服務中心（站）所承擔的部分職能讓渡給各類社會組織，以增強社區自發性、公益性和區域性力量參與社區治理的積極性。在這一背景下，社會治理創新迫切需要黨組織發揮其領導核心作用，發展基層民主，促進社會公平正義，進而維持社會穩定和可持續發展。堅持社會組織黨組織的政治核心地位，就需要充分發揮黨的政治優勢和組織優勢，把黨的領導與社會組織依法自治統一起來，把社會組織自身發展與創新黨組織工作內容和活動方式結合起來，促進社會組織健康有序發展，推進國家治理體系和治理能力現代化建設。

2.科學技術發展成為社會治理創新的推動力

科技與社會的融合，特別是信息技術的應用創新與快速普及，已經極大地影響了社會治理發展。科技發展既是不可或缺的重要工具，也是社會治理創新的推動因素。信息時代降低了大眾獲取信息的門檻，這一方面促進了組織結構的多樣化，實現了信息傳播的網絡化，為包括信息在內的社會資源的共享創造了可能；另一方面也讓信息選擇成為每個個體必須時刻面臨的問題，獲取信息的途徑日益增多且彼此沖突，信息的真實性、合法性和可靠性困擾著每個人和群體，引發了諸多的問題。對基層社會治理創新而言，所有這些既是挑戰也是機遇。

借助互聯網和信息技術，個人、政府和社會組織能夠迅速發現、合并和管理不同來源的信息源，使得管理和決策的準確性進一步提高，使精細化服務、個性化服務獲得可量化的支撐，并利用社會支持系統得到落實；信息資源與業務流程的結合，保障了社會資源配置更為平衡、公平，推動組織結構從科層制的“金字塔”型不斷地“去（傳統）組織化”，進而衍生出形形色色的社會組織模式，如“眾包”、“眾籌”、“眾創”和“眾扶”等，最終產生新的社區參與和發展模式。

3.人的能力建設是基層社會治理創新的保證

社會治理創新的主體是人。基層社會治理的過程就是發揮個人和社群的力量，實現基層社會和諧發展的目標，促進人的全面發展。提升全民參與公共事務的能力是實現基層治理創新的基本保障和必然要求，而這方面的宣傳與教育工作明顯不足。提高公民綜合素質的目的之一是讓更多的人科學、理性地參與社會治理，特別是具體處理實際問題、參與公共事務活動，要做到這一點，無疑需要加強基層治理創新，通過共同治理的理念，讓更多的服務進入社區，帶入家庭，來到社區百姓身邊，進而促進人的全面發展，實現可持續的良性治理。

（作者單位：中國社會科學院社會學研究所）

■ 編輯：田佳奇