財政配套政策執行中的問題分析

◎文/狄金華

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財政配套政策執行中的問題分析

◎文/狄金華

將財政配套政策置于財政轉移支付體系中來看，財政配套政策是典型的對稱性轉移支付或者有條件的對稱轉移支付，即上級在給地方某一具體項目進行財政轉移支付時，同時要求地方政府也拿出一部分資金共同來承擔項目建設。這種轉移支付最重要的特征是上級與下級雙方的投資行為具有高度關聯性。這種轉移支付的方式在相當程度上能夠克服地方對上級財政轉移的依賴思想，進而調動地方政府的積極性。

據研究者的統計顯示，在我國現行的專項轉移支付中，配套性的專項轉移支付項目在2009年即達到200多項，涵蓋了教育、科技、醫療衛生、社會保障和就業、環境保護以及農村水項目等方面。與上級部門不斷要求地方政府動用自身財政資源予以配套相應的則是地方財力的緊缺，財政配套要求成為地方政府的“政策性負擔”。對此，地方政府要么不兌現對上級的財政配套承諾，要么只能向更下級的基層政府或項目落戶的單位進行轉嫁。不論地方政府采取哪一種變通的方法來應對，自上而下的配套政策都將陷入空轉的困境之中，配套政策背后所寄往的激勵機制也隨之失靈。

財政配套政策的歷史演進與功能嬗變

1.歷史演進

對要求配套的對稱性轉移支付制度進行歷史追溯，至少可以追溯到20世紀70年代末各地所推行的分級投資建設制度。早期分級投資建設制度多運用于大型公共物品建設，如黑龍江在1979年推動的黑龍江農田水利建設資金籌集等。從20世紀80年代中期開始，配套的對稱性轉移支付方式被廣泛地運用到糧食生產縣建設、農業綜合開發等領域，并且中央（上級）政府對地方政府配套的比例也開始有較為明確的規定。

2.功能嬗變

財政配套政策的實踐是通過嵌入在特定的財政關系之中發揮作用的，它的功能在分稅制前后有較為明顯的變化。在分稅制之前，中央政府財政支出主要面臨財力不足的資源約束困境（即“收入困境”），其配套政策的重點與核心功能在于調動地方財政資源以彌補中央財政資源不濟的局限。1994年開始實施的分稅制改革通過重新調整中央與地方的稅種，使得中央的財力急劇提升。由于分稅制改革的一個主要目的是增強中央對地區間財力的調控能力，中央也試圖通過對地方的轉移支付來實現這一目的。在專項轉移支付中相當大部分的財政資金是以項目的方式進行轉移的，但項目如何設置、如何發包才能最大限度地達到自己的意圖，對于中央部、委、辦而言卻可能成為一個問題。這直接成為分稅制后中央財力分配的困境。與分稅制政策實施之前的資源不足困境（即“收入困境”）不同，分稅制之后，中央政府財政支出面臨的主要是信息不足的信息約束困境（即“分配困境”），即在中央掌握前所未有的大量財政資金的現實下，“項目制”成為中央進行財政“轉移支付”的主要手段，通過中央部、委、辦的“發包”和招標，用項目獎勵引導地方政府投入相應的“配套資金”來推動政策實施，已經成為中央了解地方信息并借以調動地方政府執行中央設定目標積極性的最重要手段。

分稅制后財政配套政策的“激勵”定位

1.財政配套是一種重要的信號互動機制

當中央部委或上級政府手中有充足的資源且擬較為公平有效地向下分配時，它們急需了解哪些地方更為迫切地需要這些項目與資源，但由于信息不對稱，中央部委或上級政府在決策時其實并不具有這些信息。配套政策事實上在一定程度上起到了信息收集與信息互動的作用，即地方民眾是否對項目資金愿意配套以及配套多少都強有力地向上級傳達了有關地方民眾對項目落戶的迫切性和承接能力的信號，運用配套政策或考察配套政策中地方民眾的行為，中央部委或上級政府能夠更快捷地搜集到決策的有效信息。

2.財政配套是一種重要的權力分配機制

配套政策在一定程度上可以視為中央部委或上級政府將項目建設的占有權進行局部轉讓的機制。在項目發包和項目建設的過程中，如果中央部委或上級政府獨自承擔項目建設經費，不僅可能受到自身財力的約束，同時這些項目建設的目標還可能受到地方政府與基層政府的“合謀”應對而不能最終落實。當配套政策落實后，地方政府由于對項目也投入了財政資金，從純粹的代理人角色變成了委托人，項目就不再僅僅是部委或上級政府的項目，而是變成了他們與地方政府共同的項目。這種變化能大大降低官僚制層級中可能存在的“合謀”現象，從而提高對具體項目的監管程度。

3.財政配套是一種應對多重代理結構的激勵機制

對于特定的地方政府而言，來自不同上級部門的任務構成了多重的委托-代理關系。在地方政府資源有限（包括有限的注意力）的情況下，在面對諸多的委托人和多重的代理任務時，理性的地方官員往往會依據部門及委托任務的重要性進行“分類”，并選擇性地決定自己的注意力（通常，這種注意力的分配也伴隨著相應的人力和財政資源分配）。當地方政府在項目建設中予以財政配套后，地方政府的行為將隨之發生改變，即由于地方財政收入相對稀缺，因此會比較重視自身財政的支出，當某一項目進行配套性投入后，如果項目最終沒有“出成果”，那么對項目的財政投入就形成了地方政府的“沉淀成本”，這對于地方政府而言是一件極不劃算的事情。在這個意義上看，配套政策不僅有助于讓地方政府與上級政府處于共同的利益鏈中，防止其與基層政府“共謀”，也有利于將地方政府的注意力集中到特定的項目上，使其更好地服務和管理項目建設。

逆向軟預算約束與激勵機制失靈

在以項目制為主要特征的專項轉移支付中，財政資金配套的政策主要不是為了解決資金的籌集問題（“補充效應”），而是為了實現對項目發包對象的甄別以及對地方政府參與項目建設和監管提供激勵（“激勵效應”），但是財政配套政策若要真正發揮這種激勵效應，必須滿足以下兩個約束條件：一是地方政府的財政資源相對稀缺，這樣地方政府進行財政資源的（配套）投入才會伴隨其注意力的轉移；相反，如果財政資源足夠豐富，配套資金的投入對地方政府而言無足輕重，那么配套對地方政府的激勵亦不強。二是財政資源約束硬化，即地方政府不能通過其他途徑來轉嫁配套資金。只有這兩個條件同時滿足，資金配套政策才能令地方政府對所配套項目的建設與執行具有敏感性，進而激勵其加強對項目建設的監管。

在現實中，一些地方政府為了爭取上級部門的項目而在項目申請的過程中宣稱對項目進行財政配套，但在實際執行過程中，卻常常因為地方財力不濟而不能兌現承諾，并將配套的任務轉嫁給項目落戶的村莊或廠商，以此來突破自身的財政預算瓶頸。地方政府這種向下轉嫁自身財政支出的行為構成了典型的“逆向軟預算約束”，并使得配套政策原本具有的激勵機制最終陷入顯然失靈的困境。細言之，在一系列的項目建設過程中，雖然地方財政資源的稀缺滿足了配套政策激勵的第一約束條件，但是由于地方政府能向下轉嫁來軟化預算約束，這樣針對地方政府進行激勵的設置在整個項目實踐中便不可避免地出現“失靈”。

由此可見，一項原本具有較好激勵意圖的配套政策既需要相應的財政資源作為基礎，也需要相應的制度安排約束地方政府的轉嫁。

（作者單位：華中農業大學農村社會建設與管理研究中心）

■ 編輯：田佳奇