省級行政區劃改革的方向

◎文/王勁松 楊光

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省級行政區劃改革的方向

◎文/王勁松 楊光

行政區劃是行政管理體制在空間地理分布上的體現，也是國家憲法構成的重要內容。根據《憲法》規定，我國是實行中央統一管理的單一制國家。在中央政府之下，地方政府分成?。ㄗ灾螀^、直轄市）、市（地級市，或稱設區的市）、縣（縣級市，或稱不設區的市）、鄉（鎮）四級，加上中央一共五級。從管理學的角度分析，行政區劃研究的是橫向在空間上的協調劃分，行政等級研究的是縱向的制度設計。從發展演變的角度來看，同一級行政區劃的細分、裂變，與縱向的設計、管理是分不開的。一段時間以來，學術界和政界對減少行政層級討論較多，如實行“省管縣”；但數年過去，并沒有取得大的值得推廣的進展。

本文不想對縱向的行政層級展開討論，而是在橫向上對我國省級行政區的數量變遷，進行歷史回顧；并在實證研究的基礎上，進行發展展望、提出政策建議。

歷史沿革

我國幅員廣大，人口眾多，歷史悠久，各地情況相異，發展水平不同。面對復雜的行政區劃以及行政等級，在理論和實踐上，都需要我們運用正確的方法，去探尋和解決問題，得出切實可行的結論。省級行政區是地方第一級行政區，對中央和下屬的低級行政區而言，起著承上啟下的重要作用。

秦始皇建立統一的國家，廢除了分封制，在世界范圍內最早實行了郡縣制。長達一千多年的時間里，中央集權的郡縣制框架沒有變化；但行省制的建立成為郡縣制的繼承和發展。我國行省制確立，源于元朝，在明清兩朝得到發展，成為13世紀以來我國的主要行政模式，最終影響了我國現代的行政體制。

元朝建立后，正式在朝廷設置中書省總領全國政務，時稱“都省”。元朝在全國共設10個行省，即嶺北、遼陽、河南江北、陜西、四川、甘肅、云南、江浙、江西和湖廣。而山東、山西、河北和內蒙古等地則稱為“腹里”，由中央政府的中書省直轄。明替元后，明朝設立了南直隸、北直隸、浙江、福建、廣東、廣西、湖廣、陜西、云南、四川、江西、河南、陜西、山東和山西15個承宣布政使司轄地。雖然國家疆域幅員有所縮小，但管理的省級行政區的數量卻有所增加。

清朝建立后，將原來的明朝統治區的15個承宣布政使司中的湖廣分為湖南、湖北，南直隸（先改名為江南）分為安徽、江蘇，從陜西中分出甘肅，共設置18個省份。這18個省份維持原有的政治制度，而不同于滿族獨占的關外三將軍轄區及新疆、內外蒙古、青海和西藏等地區。內地18省的概念與范圍，自康熙年間至光緒年間兩百多年來，大致維持不變。

光緒年中，除蒙古、青海和西藏仍沿舊制外，新疆、臺灣、奉天、吉林和黑龍江陸續建省，（臺灣因為甲午戰爭被日本侵占），加上內地原有18省，共有22省。民國初年因襲不變，至1928年國民政府北伐成功始有增改。

中華人民共和國成立后，少數民族聚居的地區設立了內蒙古、廣西、新疆、寧夏和西藏五個自治區。建立了北京、上海和天津3個直轄市。改革開放之初，我國共有30個?。ㄊ?、自治區）級行政區（臺灣地區未統一）。1988年，海南從廣東省分離出來，獨立建省。1997年，重慶從四川省分離出來，建立直轄市。香港地區、澳門地區先后于1997年、1999年回歸祖國，分別設立特別行政區（省級）。迄今為止，我國現有34個省級行政區。

縱觀數百年歷史發展，我國的省級行政區，一方面保持行政區劃基本穩定，另一方面省級行政區的數量總體也在緩慢地增加。這兩方面的規律或者說是經驗，都是非常重要的。行政區劃基本穩定，主要原因是山川阻隔形成的地理分割，進而出現了人口、文化的分割。眾所周知，我國作為統一的多民族國家，即使在漢民族內部，也存在許多分支和差異。因此，省級行政區劃保持基本穩定是有其必然性的。進入近現代以來，現代城市，包括大都市的出現，使得省級行政區數量增長的前景和速度都相當可觀。所以，經濟發展、人口變遷和城市化是推動行政區劃調整、同級行政區數量增多的動力。其中，城市化是推動行政區劃幅員縮小、行政區數量增多的最主要的原因。

設想

現代城市的出現是我國行政區劃發展變遷的重要拐點。改革開放以來，國家曾經大力推動“市管縣”和“地改市”。因而，作為行政主體的城市包括了它周邊廣大地區的農村。一個大的城市管轄的人口，動輒數百萬，甚至上千萬。我國憲法條文中，出現了“較大的市”，“設區的市”和“不設區的市”。從歷史的角度，“設區的市”大都被稱為“地級市”，“不設區的市”被稱為“縣級市”。根據《憲法》規定，在中央政府之下，地方政府分成省、市、縣、鄉四級。在實踐中，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》 的規定，地方政府廣泛地設立了具有準政府性質的派出機構，如行政公署、區公所和街道辦事處等，又如管理區、開發區和新區等。這些機構都具有一定行政級別，如副省級、正廳級、副廳級、正處級、副處級等不同級別。因此，我國的地方行政區劃等級實際上遠不止四級。從行政區劃角度看，我國城市根據其行政等級不同，形成了獨特的金字塔型的城市體系。

隨著我國人口的進一步增加和城鎮化的發展，增加省級行政區（特別是直轄市）的數量成為必要。以增設行政區數量為主，以調整相鄰行政區的地方歸屬為輔，將是我國省級行政區劃發展的方向。根據多年的研究，筆者認為，最有可能建立直轄市的是深圳市；最有必要建省的是江蘇、安徽、河南和山東四省相鄰的淮海地區，以洛陽為中心的河南、山西和陜西三省相鄰的地區。民族自治地方的行政區劃，也可能有必要調整。

1.京畿地區的行政區劃調整

為推進京津冀地區的一體化，特別是消除環京津周邊的貧困地帶，實現協調發展，可以把河北的張家口市并入北京，河北的三河、大廠和香河三縣劃入北京，這樣北京的發展空間和回旋余地就大了。為進一步增強天津的發展腹地和空間，避免河北行政區劃分成兩塊，考慮把承德、唐山和秦皇島并入天津，這樣天津的北方經濟中心的地位就真正樹立起來了，其管理模式可以參考重慶市。天津與北京可以實現差異化發展，有助于實現北京非首都功能的疏解。

2.東部沿海地區新設直轄市

（1）深圳（直轄市）：包括原深圳市，劃入東莞市、惠州市。人口超2000萬，成為對接香港的重要窗口和真正的一線城市。

（2）廈門（直轄市）：包括原廈門市，劃入漳州市、龍巖市、三明市的寧化和清流兩縣，成為與臺灣隔海相望的另一聯系窗口，有利于加強與臺灣南部地區的往來。

（3）大連（直轄市）：包括原大連市、丹東市和鞍山市的岫巖縣，成為東北地區唯一的直轄市和對外開放的最佳窗口。

（4）寧波（直轄市）：包括原寧波市，劃入舟山市、臺州市三門縣。

（5）青島（直轄市）：包括原青島市，劃入威海市、煙臺市。

（6）南京市（直轄市）：進一步突出南京六朝古都的地位，升級為直轄市，為增加腹地，劃入安徽省的滁州市等。江蘇省省會可遷往蘇州。

3.內地地區新設直轄市

（1）武漢（直轄市）：包括原武漢市，劃入湖北省的黃石、咸寧和鄂州。武漢升級后，湖北新省會可以定為荊州。

（2）長沙：包括原長沙市，劃入株洲市、湘潭市。湖南新省會設在益陽市，把現屬長沙的寧鄉縣重新劃還益陽市。

4.新設?。▍^）

（1）淮海?。喊壳敖K省的徐州、淮陰、宿遷、連云港和鹽城等市；安徽的淮南、淮北，蚌埠、阜陽和毫州等市；山東省的濟寧、棗莊等市；河南省的周口、商丘等市；省會設在徐州市或淮陰市。淮海省將成為我國重要的現代農業示范區、城鄉統籌綜合配套改革試驗區。在現有基礎上，發展更高級的工業化。

（2）河洛?。喊壳昂幽鲜〉穆尻?、三門峽、南陽、焦作、濟源和平頂山等市，山西省的運城、臨汾等市。省會洛陽。河洛省的設立可以解決河南省人口過多，管理幅度太大的問題，在晉豫陜三省交界處，設立新的行政區，有利于當地的加快發展和脫貧致富。

（3）蒙東自治區：下轄內蒙古東五盟。首府：通遼。蒙東自治區設立可以解決目前內蒙古地理管理幅度過大的問題，同時，加強我國東北地區的屏障。

5. 新增一些副省級城市

在增加省級行政區的同時，考慮一些副省級城市已經升級，可以新增一些副省級城市，如鄭州、蘇州、昆明、烏魯木齊、汕頭（汕頭、潮州、揭陽）和泉州（泉州、莆田）等。

結論和建議

1.主要結論

（1）隨著時間的推移，省級行政區數量在緩慢不斷地增加；相對較低級的行政區的變化速度、省級行政區的變化保持相對穩定。

（2）城市化是推動省級行政區數量增加的主要動力。新的省級行政區主要以直轄市的形式出現，省的設立將主要在發達地區之外的地區出現。民族地區自治區的設立仍有其特殊性。

（3）新的行政區出現以從原來的行政區脫離為主，而不是相鄰的行政區進行重新調整、組合。

（4）新的省級行政區的增加，主要分布在東部沿海發達地區和京畿地區。

2.政策建議

（1）根據發展的需要和可能，增加直轄市、省等省級行政區的數量。省級行政區的調整和數量增加，可能需要在“十三五”、“十四五”規劃期內，以至更長的時間內才能完成。但也可以給出一個時間表和先易后難、先低級后高級的發展路徑。

（2）根據我國城市化發展趨勢，對城市以及城市體系涉及的行政區劃、行政等級等問題加強研究。建議保持直轄市的稱謂不變。對于省級以下的第二級行政區以市稱呼的，稱為“省轄市（自治區區轄市）”，“省轄市”以下稱縣、區、市（縣級市）不變。

（3）行政區的等級升級應該有一套完整、科學且合法的考核、審查、報批體系和程序。行政區的等級升級可以實行“見習制”或“畢業制”；在正式的區劃范圍和等級調整之前，可以用“代管”的方式試行。

（4）在具體的對象選擇方面，建議首先選擇推動深圳、青島、廈門、大連和寧波等升級為直轄市，推動鄭州、長沙、蘇州、昆明和烏魯木齊等升級為副省級城市。在條件成熟的情況下，推動以徐州、淮陰為中心的淮海地區、以洛陽為中心的河洛地區建省。根據民族自治和邊疆穩定的需要，推動民族自治地區的行政區劃改革。

（5）行政區劃工作必須有強有力的法律支撐。應充分發揮《憲法》在行政區劃、行政區劃層級（地方政府層級）等方面的權威作用。同時應盡快出臺《行政區劃法》，進一步完善《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等相關法律。

堅持省級行政區設立的管理權在中央；堅持正式的法定程序，必須經過人民代表大會的批準；堅持省以下行政區劃工作的分級管理。

（作者單位：農業部對外經濟合作中心）

■ 編輯：云霞