廣東東莞多元化盤活存量土地的實踐

◎文/張惠強 王妍

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廣東東莞多元化盤活存量土地的實踐

◎文/張惠強 王妍

隨著城鎮化的快速擴張，我國城鄉用地粗放經營現象非常普遍，通過更新改造提高用地效率、實現集約節約利用是城鎮化下一程的核心議題。城市更新改造的一般做法，是改變土地用途或增加土地利用強度（提高容積率），以此帶來的增值收益平衡各相關方利益。增值收益的獲取與宏觀經濟環境密切相關，在經濟增長較為緩慢、增值收益不明的情況下，如何探索城市更新改造？這是當下我國一些沿海城市面臨的緊迫任務。

東莞市作為改革開放以來迅速發展起來的制造業重鎮，開發強度45%，僅次于深圳市，超過香港的兩倍。與此同時，土地利用效率較為低下。產業發展的用地需求與新增供地之間的矛盾異常激烈，全市60%以上的鎮街沒有超過500畝的可集中建設地塊。鑒于此，從2009年開始，東莞市積極推廣“三舊”（舊城鎮、舊廠房、舊村莊）改造，動員社會各方介入其中，取得了非常好的效果。

基本做法

1.操作主體多元化，積極引導各類主體進入更新改造

“三舊”改造涉及非常復雜的利益關系，需要經過的部門審批程序也很多；因此，早期的改造大多采取政府主導的模式，即由政府負責拆遷、補償和安置，然后再轉手將土地轉讓出去。當前，東莞市更新改造的操作主體開始多樣化，如東城區牛山鐘屋圍村的舊村改造是由開發商與村集體聯合開發，東坑鎮三甲工業城則由當地的商會會員組成開發公司合股聯建，位于市中心區的東城萬達廣場則是由政府主導。

截至2015年5月，已經實施（包括已經完成）的項目中，政府主導、原權利人自行改造、村集體自行改造和村企合作改造的比重分別是18%、39%、18%和25%。

2.改造業態多元化，從注重商住開發到注重工業地產開發

在已經改造完成的項目中，“工改工”項目、“工改商住”項目分別占17%和81%。東莞市政府在2012年的“三舊”改造專項規劃中明確規定，滿足“三舊”改造用地規劃為居住用地和商業用地的比例，市區不高于60%，各鎮不高于40%。2013年以來，工業地產成為東莞市“三舊”改造的重要方向，新增的“工改工”項目占比超過50%，主要來自于鄉鎮一級舊廠房和工業園區改造。改造項目與產業轉型升級相結合，大多用于2.5產業（生產性服務業），并向研發、設計等環節拓展。

3.資金來源多元化，大力動員社會資本介入改造

“三舊”改造項目需要投入的資金量較大、項目周期較長，完全由政府投入所帶來的財務壓力非常大。截至2015年5月底，東莞市“三舊”改造已到位的投資資金達到272億元；其中，政府投入16億元，社會投入256億元，二者所占的比例分別為5.9% 和94.1%。社會投入包括村集體自籌與開發商投入兩部分。村集體自行改造項目一般由集體經濟組織自籌資金，村企合作改造項目以企業籌集資金為主，村集體則以土地等資產入股。

4.利益分配多元化，政府在土地價款和稅費分配上大幅讓利

不同的改造項目在收益分配上各不相同，由鎮街政府主導改造的項目，土地出讓價款和稅費市級分成部分返還給鎮街政府；由原權利人自改項目補繳的土地出讓金，市、鎮、村按4∶2∶4或3∶3∶4分成；村集體自改項目和村企合作改造的舊村莊項目，土地出讓金先繳后返；村企合作改造的“工改居”項目，按基準地價的70%計繳地價，市、鎮、村按2∶4∶4分成；村企合作改造的“工改商”項目，按基準地價的70%計繳地價，市、鎮、村按2∶3∶5分成。市一級分成部分則全部注入“三舊”改造資金，補助“工改工”項目。

5.開發方式多元化，將城市更新與地下空間開發及軌道交通有機地結合起來

位于中心城區的萬達廣場項目地下空間采取掛牌出讓的方式，于2013年出讓9802平方米（每平方米851元），開發范圍為地下2層，豎向區間為 -1.5米至-12米。該地下空間的出讓年限為40年，主要用于商業開發和停車場建設。

更重要的是，萬達廣場、卓越商業廣場和樞紐站地塊的地下空間全部連通，并與軌道站點出口接通，形成一個地下步行網絡，未來還將在這些商業綜合項目之間規劃二層步行連廊系統，從而形成一個立體步行環境，步行區域將建設超過10萬平方米商業設施，極大地提升了空間利用價值。

取得效果

1.提高土地利用效率

通過更新改造，大部分項目的容積率至少翻了一番。東坑鎮的三甲工業城在改造前的容積率為1.2，且權屬分散，涉及23個不同的產權主體，年產值不足億元。正在施工建設的一期容積率達到3.8，包括三棟八層的工業樓宇和一棟十層的宿舍樓。整個項目的平均容積率則達到2.5，改造區域內還留出兩條開放式道路。項目建成之后，年產值預計達到20億元。東城萬達廣場項目占地25.71公頃，改造前總建筑面積27.4萬平方米（包括舊廠房和舊村），改造后的建筑面積則達到64.5萬平方米，容積率由1.07提升至2.51。

2.可分割轉讓的工業地產助力產業轉型升級

東莞市近年力推的“工改工”項目允許并鼓勵產權分割轉讓，有助于降低改造成本、促進產業轉型升級。東坑鎮三甲工業城由本鎮商會中幾位企業家合伙投資改造，極大地降低了前期的融資壓力。更為重要的是，這種產權可分割流轉、功能豐富多樣的工業樓宇貼合新興業態的空間需求，后者不同于傳統的工廠制造業和商貿行業，而是一些“輕資產、重研發、高附加值”的創新型企業，對本地制造業的轉型升級具有重要推動作用。

3.周邊環境借助更新改造得到整治提升

鐘屋圍村在改造前屬于典型的舊村，道路破敗，房屋低矮潮濕且建筑質量較差，大部分居民已經搬出。村內聚集了大量的無證小作坊，由于舊村環境污染嚴重、治安狀況差，周邊的學校與附近的村民頻繁上訪，立項改造后，這一頑疾得到根治。東城萬達廣場項目在改造之前是位于城中心區的十幾個連片小工業區，存在嚴重的安全隱患。通過改造而建設的現代化樓房和商業設施較為徹底地整治了周邊環境，提升了物業價值。

4.拆遷安置與改造補償增加了村民與村集體的收入

以鐘屋圍舊村改造為例，該項目涉及344戶農民，戶均賠償145萬元，最高則達到3200萬元。此外，村民可以每平方米2000元的價格購買回遷安置房，這個價格相當于同一地段商品房的1/3左右。東坑鎮三甲工業城項目中，彭屋村部分全部是村集體所有的土地，面積為5560.49平方米，每平方米補償1413.48元。

存在問題

1.政策銜接不夠清晰規范

鐘屋圍舊村改造項目在報建過程中符合東莞市的控制性詳細規劃和土地利用總體規劃，通過了市規劃局的技術審查，并被列為廣東省國土廳的重點項目。然而，在項目即將開工建設之際，開發商卻被告知，該項目與城市總體規劃不相符，紅線范圍內有一半面積在總規中屬于綠地。得知這一消息之后，項目停工15個月。據當地負責人反映，由于總規的調整需要經過國務院批復，至少還要再等兩年。

這種情況在東莞普遍存在，天安數碼城在當地經過招拍掛獲得的國有建設用地也有一部分在綠地范圍內，致使其難以按照計劃投產建設。

2.民生保障因項目停滯而難以落實

改造項目因程序有問題而停滯，影響的不僅是企業的資金周轉，更是民生保障承諾的落實。鐘屋圍村項目一開始承諾兩年之內建好安置房，但至今一年多，仍無動工跡象。從2014年3月到目前，村民多次聯合到區市政府要求加快回遷安置房建設。如果拖延到下半年還不能解決，開發商擔心村民會集體上訪，企業也會面臨著違約的法律風險。

3.社會資本積極性不高

由于上述政策障礙，在經濟下行的背景下，社會資本進入的積極性受到嚴重影響。城市更新改造項目本身的利益關系就比較復雜，項目周期又比較長，一旦政策法規程序不明晰規范，就會存在較大的風險。受訪的開發商認為，“房地產項目的資金周轉要求非常高，早知道會拖這么長，打死也不會進來”。東城區“舊改辦”在摸底調查中也發現，開發商大多對舊改項目看好，但目前基本處于觀望狀態。

進一步的建議

1.放寬集體土地進入改造的門檻，妥善解決歷史遺留問題

當前已完成更新改造的項目大多是兩類，一類是整塊國有土地，另一類是國有與集體土地交織而成的土地。歷史上“三來一補”產業所占用的土地在現行法律法規中多屬違法用地，其中大量建筑物面臨更新改造，這類房屋和土地進入改造的程序非常復雜，與現行政策法規多有抵觸。

建議放寬更新改造的進入門檻，鼓勵村民和村集體參與改造開發，在這個過程中妥善解決土地和房屋權屬的歷史遺留問題，進一步減輕城市發展的各種包袱。

2.明確改造程序與合規要件，簡化審批手續，縮短項目周期

即便是宏觀經濟形勢下行，東莞的城市更新改造還是不缺好的項目和機會。建議市政府出臺清晰明了的改造程序與合規要件清單，向社會發送明確的政策信號，保證社會資本的穩定收益預期。與此同時，下大力氣簡化各項審批手續，盡量縮短項目周期，特別需要規避部門之間相互設置前設條件的做法，引導社會資本有序進入更新改造。

3.通過容積率獎勵等杠桿手段合理配置城市空間資源

更新改造不可避免涉及公共空間與公共利益的界定，如需要留出一定比例的土地用于道路建設等。建議以提高容積率、建筑密度及開發地下空間等做法，鼓勵開發主體增加公共空間供給與營造。

在此基礎上，積極探索利用市場機制配置空間資源的實踐路徑，如建立容積率交易中心，允許低于法定容積率的樓宇所有者將“剩余”容積率納入公開交易，需求方可通過市場競價獲取容積率指標等。

4.把城中村改造項目納入到棚戶區改造范疇，享受相關優惠政策

城中村改造具有典型的民生工程特征，國家開發銀行等政策性金融機構有相應的棚戶區改造信貸資金，國家有關部委也出臺了稅收減免等優惠政策。

建議東莞市政府積極向廣東省政府及國家相關部門爭取享受“棚改”優惠政策，以此鼓勵和帶動更多社會資本和開發主體參與城市更新改造。

5.將存量土地盤活數量與新增用地指標數量掛鉤，激勵各類主體進入更新改造

盤活存量用地再開發涉及的利益關系和政策程序較為復雜，加之社會資本投資意愿不足的現狀，鑒于這類活動的經濟社會效益明顯，有助于改善多方利益，提升城市生活品質與活力。

建議國土部門在存量土地盤活數量與新增用地指標數量之間建立掛鉤機制。對超額完成盤活存量指標的地方政府，按超出比例在下一年度新增建設用地計劃指標分配時，給予適當的獎勵，并積極鼓勵、總結和推廣地方盤活存量用地的做法。

（作者單位：張惠強，國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心政策研究處；王妍，國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心）

■ 編輯：藺麗莉