打造城市群推動新型城鎮化建設——訪上海交通大學城市科學研究院院長劉士林

◎記者/張涵

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打造城市群推動新型城鎮化建設——訪上海交通大學城市科學研究院院長劉士林

◎記者/張涵

“十三五”期間，面對人口紅利衰退、建設用地趨緊和城市經濟減速新情況，建設海綿城市、智慧城市、人文城市、生態城市，宜居城市和創新型城市等多重任務，如何通過編制科學的城鎮規劃實現有限資源的合理配置，構建科學可行的技術路線推進城鎮有質量的增長？為探討答案，記者采訪了國家“十三五”發展規劃專家委員會委員、上海交通大學城市科學研究院院長劉士林。

“人”的問題是新型城鎮化的核心

記者：目前在我國城鎮化進程中，最核心、最亟待解決的問題有哪些？

劉士林：從城鎮化戰略的角度，我認為有三大問題需要高度關注。

1.時間問題

其本質是“來不來得及做”或“有沒有時間去完成”。我國城鎮化面臨的最嚴峻挑戰，不是一般的經濟社會發展問題，也不在交通、住房、戶籍和就業等具體層面，而是以城市為主體形態的中華民族的現代化進程，會不會因某種突然的變化而被打斷。也可以說，如果有充足的時間給我們，目前的所有問題都不成其為問題。

2.空間問題

其本質是“有沒有條件和資源做”或“是否具備足夠的歷史條件或社會土壤”。具體來說，就是目前我國已有的，也包括未來可能獲取的資源，是否足以支撐13億的人口大國、且基于較高物質生活和文化需求的城鎮化。盡管一直說我國“地大物博”，但在加上世界第一人口大國的參數后，資源總量就被攤得很薄。再加上近年來快速城鎮化的損耗，資源和環境問題在當下已愈演愈烈。

3.人的問題

其本質是“有沒有合適的人去做”或“這樣一群人能否完成歷史賦予的艱巨任務”。和時間問題、空間問題相比，人的問題最關鍵也最重要。歷史經驗告訴我們，無論歷史進程出現什么意想不到的風雨，也不論現實條件怎樣的貧瘠和惡劣，只要有一大批不辱使命的“主體”，就可以創造任何人間奇跡?，F在研究城市競爭力的人很多，但大都忽略了城市真正的競爭力在于“有沒有適合的人”，而不是其他。

記者：您認為這三個問題之間內在聯系怎樣，也就是說三者之間有無輕重緩急？

劉士林：就這三方面而言，我認為，最擔心的是“時間”，最急切的是“空間”，最根本的是“人”。由于剛從農業社會演變過來，人們的小農思維和生活習慣依然頑固，又由于百年來我國優秀傳統文化的流失，普遍的人文素養比較欠缺，還沒有建立和適應城市生活的準則，如保護環境、遵守公約和規范誠信等。可以說，“人的問題”是最不樂觀的。

記者：您是大力提倡“城市群”發展模式的專家之一，請您談談理想的城市群有哪些特征？

劉士林：城市群是當今世界城市發展的主流和大趨勢，也是《國家新型城鎮化規劃》為我國新型城鎮化設計的“主體形態”。城市群基于合理的城市分工和層級體系，可有效促進區域內大都市、中小城市、鄉鎮和農村的協調發展，并有望從根本上解決城市粗放發展導致的產業同質競爭、項目重復建設和空間批量生產等問題。這是我和團隊特別看重它的主要原因。

一個理想的城市群，應主要具備三大特征：一是城市層級體系合理，區域內大、中、小城市空間布局合理，具有“環境友好型”的特點；二是經濟秩序良好，不同城市在經濟分工上具有很強的互補性，一般不會出現“同質競爭”；三是擁有共同的“文化小傳統”，城市之間除了交通、經濟聯系密切，在生活方式和文化價值上也有很高的認同感。這三大特征決定了城市群能夠有效推動新城鎮化建設。

未來城鎮化將以城市群模式帶動中心城市發展

記者：您如何看待“經濟新常態”與“城市群”發展之間的關系？

劉士林：“經濟新常態”的基本內涵是經濟增速“從高速增長轉為中高速增長”。在過去的經濟快速增長中，“以鄰為壑”、“單打獨斗”的“單體式”城市發展理念和發展模式，正是造成區域內資源、資金和人才出現巨大浪費和低效配置的主要原因之一?！俺鞘腥骸笔恰皢误w城市”的天敵，它可以在更大區域內實施資源和政策的合理配置，并在整體上降低區域發展成本。因而有理由相信，如果城市群戰略實施得好，完全可以彌補當下城市發展面臨的經濟減速、人口紅利衰減等問題及負面影響。在經濟新常態下，發展城市群大有作為。

記者：當前國家提倡跨省市的區域協同發展（以《京津冀協同發展規劃綱要》為代表），在硬件方面，區域協調發展會進行大量的基礎設施建設以及產業布局調整。請您談談在軟件建設上，還需要著力哪些工作？

劉士林：目前在國家戰略上明確提出區域協同發展的，只有京津冀城市群一個。京津冀區域包括了約1.07億的人口和22萬平方公里的面積，是一個超級復雜的文明和社會發展工程，其復雜性和艱巨性不亞于歷史上任何一場大戰役。

1.加強硬件建設是當前《京津冀協同發展規劃綱要》的突出表現

目前的《京津冀協同發展規劃綱要》的確比較關注交通、城市基礎設施建設等“硬件”，要理解其在現階段不得已的“苦衷”。城市群不管多大，本質上都是一個“木桶”，其中任何一塊“短板”，都會影響到區域的“承載力”。如果不能把河北的交通和城市基礎設施做好，北京和天津發展得再好，也不可能達到優化城市群格局、提升資源環境承載能力的最終目的。在這個意義上，“交通先行”等并沒有錯。

2.京津冀的“軟件”問題備受大家關注

一方面，這有現實原因，和我國其他的城市群一樣，要提高京津冀協同發展的質量，必須充分考慮“硬件上去而軟件上不去”的痼疾問題。另一方面，由于《京津冀協同發展規劃綱要》只是一個戰略框架，不可能把所有的問題都解決好，這就需要在協同發展的精神指導下，在城市群的協調體制機制、社會治理和公共服務、文化產業和文化遺產保護等方面研究和制定一些專項發展規劃，使京津冀協同發展的軟性目標更加豐富和完善。

客觀地講，強調“軟件”并不是“軟件”方面規劃做得少。事實上，兩市一省不僅各自做了自己的文化類規劃，同時也做了為數不少的京津冀文化類規劃。所以現在最需要的，是認真研究和總結已有的“軟性”規劃，充分吸收它們的合理性，超越它們的局限性，而不宜把這些方面的努力和探索“虛無化”，再搞一次“大躍進”式的文化類規劃。

走“文化性城市群”發展道路

記者：作為參與制定國家十三五規劃的專家之一，您從專業視角出發，在規劃中強調了哪些內容？提出了什么建議？

劉士林：我個人主要從事城市科學、文化戰略和智慧城市研究，目前主要在推動三個戰略性概念：總體規劃、文化型城市群和人文型智慧城市。

1.新型城鎮化應以城市群規劃為中心設計我國的城鎮化道路

由于城市群本身涉及的內容和層次過于繁多，再加上我國城市群的數量很大，所以我認為城市群規劃應分兩步走，即在具體的單個城市群規劃前，先做一個具有“總規”性質的《我國城市群戰略規劃綱要》，從總體上和中長期的角度，為我國城市發展的政策和資源配置提供制度安排。但比較遺憾的是，我國各主要城市群都有了自己的規劃，唯獨缺乏總體性、戰略性的規劃。

2.關于我國城市群的發展模式，應考慮走“文化型城市群”的發展道路

當今世界的城市群主要有兩種發展模式：一是傳統以經濟、交通和人口為要素的“經濟型城市群”；二是重文化、生態和生活質量的“文化型城市群”。前者雖“貌似”城市群，但在本質上仍是“唯我獨尊的大都市”。緊密結合《國家新型城鎮化規劃》提出的“注重人文城市建設”，我們認為應及時研究、提出和實施“文化型城市群”發展模式，這有助于協調城市群的交通、經濟、人口增長和文化、生態、生活質量改善的矛盾沖突，帶動我國城市建設進入以文化發展為主題、以經濟發展為基礎、以社會建設為目標的良性循環階段。

3.智慧城市的內涵必須集科技、管理和人文于一體，才能解決人在城市中的“真”（物質生活資料）、“善”（社會制度保障）、“美”（精神文化享受）需要

我們團隊把智慧城市分為三類：一是以數字科技為中心的科技型智慧城市，二是以管理服務為中心的管理型智慧城市，三是以人文科學為基礎的人文型智慧城市。一個真正的智慧城市，必須集科技型智慧、管理型智慧和人文型智慧于一體。目前的現狀是，科技型占主流，管理型備受重視，而人文型剛剛提出。我們認為，在“十三五”時期，我國智慧城市在總體上應確立以智慧科技為重要基礎，以智慧管理為主體形態，以智慧文化為理想目標的戰略定位和基本思路，為早日建成“有意義、有價值、有夢想”的現代化城市提供全面的信息化系統工程支持。

“十三五”期間大都市發展呈現上揚態勢

記者：《2015中國大都市發展指數報告》于2015年底發布，請您介紹一下其背景與內容。

劉士林：2014年底，國務院發布《關于調整城市規模劃分標準的通知》，提出并實施以“五類七檔”為基本框架的城市劃分新標準，其中，城區常住人口在1000萬以上的為超大城市，城區常住人口500萬以上1000萬以下的為特大城市。我們認為“大都市”主要包括人口在1000萬以上的“超大城市”和500萬以上的“特大城市”。據此標準，截至2013年底，我國共有北京、上海、天津、沈陽、鄭州、南京、武漢、廣州、汕頭、重慶、成都和西安12個大都市。這里要說明的是，我們使用的數據來自《中國城市統計年鑒》，由于在統計標準上并不一致，實際常住人口超過500萬人的大都市還會多一些?？梢哉f，這12個大都市不僅是我國區域經濟發展的戰略支點和增長極，也是社會建設和文化繁榮發展的創新引擎和中心地。對這些“關鍵少數”的解讀和分析，可以揭示和呈現我國新型城鎮化的主流、本質問題和發展趨勢。

2009-2012年，我國12個大都市的綜合排名情況如下：北京和廣州在四年間穩居第一和第二位，且綜合得分逐年提高，這意味著我國大都市的冠亞軍席位相當穩固，優勢明顯；沈陽和上海在第三、第四名之間角逐，與排名在后的城市均拉開較大距離；西安和南京在第五、第六名之間互有勝負，對于地處長三角的南京來說和上海一樣也需要查找問題和深入反思；天津和武漢在第七、第八名上輪流坐莊，但差距還是相當明顯；成都在四年間一直穩居第九名，但得分不高，說明其綜合實力較弱；鄭州、汕頭在第十、第十一名上勢均力敵，但綜合分值均跌落到零度線下，顯示出城市發展的問題較多；重慶則連續四年一直“墊底”，說明都市化不是一朝一夕就可以見功的。

記者：在“十三五”期間，您對于我國大都市發展有哪些預測和研判？

劉士林：在“十三五”期間，對我國大都市發展的預測和研判主要包括七方面：一是大都市之間的差距將進一步拉大。二是大都市的團隊將進一步擴容。三是大都市集聚程度將進一步強化。四是都市產業結構調整將進入反復震蕩期。五是大都市的生活質量會提到更加重要的地位。六是大都市在文化建設上會有更大作為。七是人文型智慧城市將引領智慧城市建設新常態。

■編輯：張涵