中國共產黨黨組制度的變遷邏輯及價值分析※

丁遠朋

中國共產黨黨組制度的變遷邏輯及價值分析※

丁遠朋

（南開大學，天津300350）

黨組制度是中國共產黨領導和執掌政權的重要制度資源。黨組源于革命時期建立的“黨團”，其發展演變大致經歷了四個階段，即黨團時期、逐步建立時期、曲折發展時期以及穩步發展時期，并逐漸走向制度化、規范化、程序化的發展軌道。在不同的歷史時期，黨組對于增強社會組織化程度、促進黨自身發展、保障非黨系統健康運作以及促進黨政關系規范化具有重要意義。

黨組制度；變遷邏輯；價值

黨的十八大報告強調“要更加注重改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家”。作為黨執掌政權的既有制度資源，黨組制度應該與時俱進，更好地發揮作用，進而增強黨的執政能力。近期《中國共產黨黨組工作條例（試行）》的出臺，引起學術界對黨組制度的關注和熱議。黨組制度與中共歷史相去不遠，但縱觀學術界關于黨組研究，可謂“捉襟見肘”、不盡如人意。據筆者搜集，目前尚未出現以黨組為專門研究對象的著作，在一些研究機構也未出現以黨組為主題的課題項目和成果。可見，黨組制度成為中國特色社會主義政治制度研究中的薄弱環節。

“現代政治需要政黨的引導”［1］，政黨構成政治生活中最重要的力量。但世界各國的執政黨不是直接行使國家權力、“以黨治國”，而是采取各種途徑和方式控制議會、組建政府，對政治過程加以滲透和影響。實際上，黨組就是產生于現代政黨政治中執政黨與非黨系統之間既分離又結合的需要和結構性張力之中。就中國而言，作為處于領導地位的執政黨，中國共產黨通過一系列政治的、組織的制度和機制來實現對國家的領導，而黨組就是實現這一領導的組織中介。歷史制度主義認為，制度會隨著時空的推移而變遷，不可能保持一成不變。所以要全面把握當代中共黨組制度，離不開對制度的起源和變遷過程進行研究。有鑒于此，本文選擇對黨組制度的變遷邏輯進行歷史性考察，分析黨組制度發展和演變過程，揭示黨組制度變遷過程中的影響因素，進而闡釋黨組制度的內在價值，以為各位同仁進一步研究提供參考。

一、中國共產黨黨組制度的變遷邏輯

黨組制度是中國共產黨領導和執掌國家政權的重要制度資源，其基本內容有兩方面：一是關于黨組的設立、職權職責、運行程序和機制等靜態的定性規定；二是關于黨組與黨委、黨組與國家機關、黨組與人民團體等的關系，涉及到黨組的實際運行過程。帕特南認為：“社會環境和歷史深刻地影響著制度的有效性”［2］。總的來看，黨組制度的建立與演變一方面受革命斗爭形勢、黨的自身轉變、國家政權建設等諸多變遷影響，另一方面也與黨的高層對黨組這一領導中介的主觀認識和考量密切相關。作為黨的工作機構，黨組在不同的歷史時期起到作用也不同。大體看來，黨組制度的歷史變遷可分為以下四個階段：

1．黨團時期：1925－1945年。黨組的前身是黨團，其成立和運作與當時國內革命形勢緊密相關。“黨團”首次出現于1925年黨的第四次代表大會，“吾黨在國民黨及其他有政治性質的重要團體中，應組織黨團，從中支配黨和群眾團體的活動”［3］。次年7月，黨進一步明確了黨團的地位、作用及任務，并指出“黨團的作用是為實現黨的政策，加重黨的影響于各種非黨的組織。它的工作是整個的代表黨的意見，在政府和群眾團體中貫徹黨的政策”［4］。黨團的建立和運行使得黨的路線、方針、政策在統一戰線中得到貫徹，有力地推動了北伐戰爭的勝利及工農運動的發展。

大革命失敗后，黨開始在農村開辟革命根據地，而正確處理黨和革命政權的關系成為當時亟須解決的重要問題。為此，1928年于莫斯科召開的黨的六大專門論證了黨團的設立原則、任務，并闡述了黨團與蘇維埃政權的關系，“黨在各處蘇維埃中，均應有黨團的組織，經過這些黨團，經過黨員所發的言論，表示黨對蘇維埃工作上各種問題的意見”［5］。此外還規定了黨團和黨委的關系，要求黨團向黨委匯報工作，聽取黨委的指示和建議等。在此基礎上，1930年黨的組織會議明確指出：“蘇維埃的決議與法令，當然事先要經過黨團討論，然后由蘇維埃中的黨員向蘇維埃提議，即或蘇維埃的決議與法令，如有修改或取消之必要時，也必須經過黨團向蘇維埃提議，絕對不能由黨直接命令”［6］。通過這些規定，黨團得到發展，以黨代政的錯誤傾向得以避免。抗日戰爭爆發后，中國共產黨積極組建具有統一戰線性質的抗日民主政權。為了實行“三三制”原則和克服國民黨“以黨代政”、“以黨治國”的弊端，黨更加強調通過黨團實現對抗日民主政權的領導。1941年鄧小平在《黨與抗日民主政權》一文中，就黨團的組織、任務、工作原則等進行系統地理論分析，并闡明了黨團和機關黨支部的關系。次年，黨中央重申：“黨對參議會及政府工作的領導，只能經過自己的黨員和黨團，黨委及黨的機關無權直接命令參議會及政府機關。”［7］可見，黨團成為黨領導政權的唯一橋梁，其地位也不斷提高。

2．逐步建立時期：1945－1953年。在總結黨團發展的經驗教訓之基礎上，黨的七大將黨團改為黨組，并將之稱為“黨外組織中的黨組”以區別于黨內組織，從此“黨組”一詞正式登上歷史舞臺。但隨著革命形勢的變化，黨更加強調對根據地政權的集中統一領導，黨委集權加重。特別是毛澤東《關于建立報告制度》和《關于健全黨委制》等文章的發表，進一步強化了黨的一元化領導，使黨組原有的功能和作用受到削弱。

新中國成立初期，“黨的執政地位使黨獲得了更大的發展空間，執政黨通過黨組織的拓展來建立國家的制度體系并重組中國社會。”［8］中國共產黨曾多次強調要繼續發揮黨組作用，以克服黨政不分、以黨代政的現象。為此，黨中央出臺《關于在中央人民政府內設立中國共產黨黨組的決定》，強調在中央人民政府中成立黨組，要求黨組必須執行黨中央關于政府工作的一切決議，并由黨中央直接領導。“行政中的重大問題通過黨組系統向黨中央請示報告，再行決斷。”［9］以此為基礎，政務院成立黨組，最高人民法院和最高人民檢察院聯合成立黨組，中央人民政府所屬各部、委以及各級行政機關、人民團體的領導機關等也都相繼建立黨組。由此，黨組在國家政權機關和人民團體中普遍建立起來，并通過落實黨的方針、政策，有力鞏固了黨對新生政權的領導，強化了黨內外的團結合作。

3．曲折發展時期：1953—1992年。受國內外斗爭環境以及中共執政經驗不足等因素影響，黨組在曲折中不斷發展。1953年后，伴隨計劃經濟體制的建立和完善，各級黨委的權限不斷延伸到國家政權領域，以黨委為核心的高度集權化的領導體制逐漸確立。當時“黨委討論和決定政府工作的重要問題，不同程度地發展為黨直接管理政府工作，致使黨組成為形同虛設的機構”［10］，黨組運轉空間不斷被擠壓，黨組制度趨于邊緣化。針對這種趨勢，黨的八大黨章曾就黨組問題作出修正性規定，并指出：“第一，在國家機關中工作的黨員，首先是由擔任負責工作的黨員所組成的黨組，必須服從黨的統一領導；第二，黨必須經常討論和決定國家工作中的各種方針、政策問題和重要的組織問題，國家機關中的黨組必須負責在同黨外人士圓滿合作的條件下，實現黨所作出的這些決定”［11］。但在八大之后，由于黨對政治斗爭形勢的錯誤判斷，“左”的思潮在黨內逐漸占了上風，八大的正確主張未能付諸實踐。《關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》以及毛澤東在《擴大的中央工作會議上的講話》等，使國家機關的權力進一步被各級黨委架空，黨政不分問題更加嚴重，黨組失去存在意義。而在后來的“文革”中，黨章關于黨組的條款被刪除，黨組制度進入“虛化”狀態。

1977年黨的十一大在總結“文革”教訓的基礎上，恢復了黨組的設立。黨的十二大就黨組問題作了較為完備的表述，“在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織或其他非黨組織的領導機關中成立黨組。黨組的任務，主要是負責實現黨的方針政策，團結非黨干部和群眾，完成黨和國家交給的任務，指導機關黨組織的工作。黨組的成員，由批準成立黨組的黨的委員會指定。黨組設書記、副書記。黨組必須服從批準它成立的黨的委員會領導”［12］。然而，十二大之后黨組的發展并非一帆風順。為了解決黨和國家領導體制機制長期存在的問題，黨的十三大明確將黨政分開作為政治體制改革的突破口，實現與經濟體制改革相配套，并相應地取消了在各級政府機關中建立黨組的試驗。當時認為“政府各部門現有的黨組各自向批準它成立的黨委負責，不利于政府工作的統一和效能，要逐步撤銷”［13］。不過，黨組被取消后的弊端很快顯現。

4．穩步發展時期：1992年至今。1989年后，黨及時汲取經驗教訓，更加謹慎、穩妥地對待政治體制改革問題，并重申黨的領導是政治領導、思想領導和組織領導的“三位一體”。所以黨的十四大修訂了黨章，恢復了十二大黨章關于黨組問題的規定，并增加了黨組“討論和決定本部門的重大問題”以及“指導機關和直屬單位黨組織的工作”等職能，黨組的功能與價值得到進一步重視和凸顯。根據新形勢下黨組開展工作的情況變化，黨的十六大增加了黨組“發揮領導核心作用”的規定，增加了黨組“做好干部管理工作”的任務，并重新明確了黨組的定位，將十二大黨章中“黨組必須服從批準它成立的黨的委員會領導”改為“黨組必須服從批準它成立的黨組織領導”。這表明黨委不再是批準黨組成立的唯一主體，其他形式的黨的組織也具備了黨組批準權。

黨的十八大以來，在全面深化改革、推進國家治理現代化的背景之下，新一代領導集體高度重視黨組建設，使得黨組在管理黨員干部、加強廉政建設以及領導國企改革等方面的作用進一步增強。《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導、加強黨的建設的若干意見》等文件直接增加了黨組在國有企業中的領導核心作用的表述。特別是《中國共產黨黨組工作條例（試行）》的出臺，首次對黨組進行了“定規立矩”。

二、中國共產黨黨組制度的價值分析

組織社會學認為，組織要獲得持久生存和發展，必須對外界環境的不確定性進行有效控制。面對殘酷的斗爭環境，黨通過一系列組織建設加以應對，而黨組作為黨的組織系統的延伸，有力地減弱了外界環境的不確定性，促進了資源動員和社會整合。總的來看，黨組制度具有以下重要價值：

1．增強國家能力與社會的組織化程度。作為黨對非黨系統進行領導的組織抓手和載體，黨組是一種社會建構機制，直接增強了國家和社會的組織化程度，提高了國家能力。

在改革開放時期，中國共產黨以其先進性和代表性對整個國家和社會實行政治、組織和思想等各方面的領導，在社會中保持廣泛的存在。黨通過自身的黨組系統連接國家政權和社會各方力量，整合社會各方利益，實現上情下達、下情上達，并保持著強大的組織和動員能力，從而保障了國家自主性，增強國家能力。

2．促進黨自身建設，提高黨組織體系的制度化水平。作為設立在非黨系統中的黨的工作機構，黨組是一種政策貫徹機制和干部管理機制。它不僅是黨自身組織建設的重要內容，還是黨在非黨系統中進行發展與滲透的實現形式。黨組促進黨的建設體現在兩方面：

一方面，黨組是強化黨自身建設的重要內容。亨廷頓指出：“制度化是組織和程序獲得價值觀和穩定性的一種進程。任何政治體系的制度化程度都可根據它的那些組織和程序所具備的適應性、復雜性、自治性和內部協調性來衡量”［14］。黨組增強了黨組織的復雜性和適應新形勢的能力，提高了黨組織體系的制度化水平。具體而言，黨組的設立和運轉有利于加強對非黨組織中的黨員隊伍管理及黨風廉政建設，規范黨內秩序和組織生活，鞏固黨的組織基礎，從而保障黨的組織路線和政治路線得以貫徹落實，增強黨的向心力、凝聚力，促進全面從嚴治黨；

另一方面，“在國家政權系統中建立黨組織并使其有效運轉是黨發揮權威性影響力的前提，這實質上就是黨在政權系統中的組織建設的問題。”［8］作為黨的路線、方針、政策在非黨系統中得以有效貫徹的組織保障，黨組的運行有利于擴大黨在國家機關、人民團體等組織中的影響力和號召力；同時作為黨聯系群眾的橋梁和紐帶，黨組的運行有利于黨團結非黨人士，擴大黨的群眾基礎，強化群眾對黨的政治認同，從而增強黨的領導和執政能力，促進黨組織體系的發展。

3．保障和促進非黨系統的健康運行。作為非黨組織的領導核心，黨組是一種領導機制和行為“糾偏”機制，對保障和促進非黨系統的健康運行具有重要價值，體現在：一方面，黨組的運行利于更好地貫徹“黨管干部”原則，強化干部管理工作。黨組成員一般都是行政負責人，所以黨組能夠強化非黨組織中的人才隊伍建設，加強對干部的管理監督，提高干部工作能力和責任意識，從而為非黨系統的有效運作提供人才資源保障；另一方面，作為非黨系統中的領導機構，黨組發揮著領導核心作用。通過貫徹黨的政策主張，討論并決定本單位的重大問題，黨組為非黨組織的運行提供必要的方向指導和行動指南，維護整個國家生活統合性的權力形態，確保非黨組織在黨的統一領導下協調一致開展工作，以免偏離正確軌道。

4．促進黨政關系規范化。作為執政黨與國家政權機關發生作用的中介和橋梁，黨組是一種“權力轉化”機制，其健康運行有利于推進黨政職能分開，促進黨政關系規范化。“黨通過一定的組織形式延伸至政權機關，其運轉實質上是黨政關系的一種具體展開。”［8］黨組將黨的權力內在地“轉化”為國家權力，將執政黨與國家機關的直接聯系轉化為間接聯系，使執政黨不再向國家機關及人民團體等直接發號施令，黨委在政府過程中“向后縮”，而立法、行政、司法等各級國家機關的作用得到重視和發揮，從而縮小執政黨直接領導范圍，擴大間接領導范圍，“使黨的領導主要成為一種政治領導、‘總的領導’”［15］，從而避免“以黨代政”的出現，有利于實現黨政職能分開，促進黨政關系合理化、規范化。

通過上述對黨組制度變遷邏輯的梳理，我們發現中國共產黨黨組制度的發展演變與中國革命形勢、國家建設、黨的發展、領導人的治國方略等因素密不可分。改革開放以來，黨通過充分發揮黨組等領導機制作用，重塑了政黨與國家、政黨與社會的關系，有效地推動國家治理的轉型。在對黨組進行價值分析時，我們要把握黨組作為社會建構機制、黨的政策貫徹機制、非黨系統的領導機制以及黨政之間的“權力轉化”機制所起的重要作用。“政治體制改革的過程，是政治制度存量資源的優化利用和增量資源的開發創新的有機統一。”［16］作為黨領導和執掌國家政權的存量制度資源，黨組制度的日趨制度化、規范化、程序化，對于加強黨的自身建設、完善黨的領導方式和執政方式、進一步推動黨政關系規范化以及推動整個政治體制改革具有重要意義。

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責任編輯 董瑞軍

D262

A

1672－2426（2016）11－0032－04

丁遠朋（1990－），男，山東莘縣人，南開大學政治學理論專業博士研究生，研究方向為黨的建設。

※本文系2015年度國家社科基金重大項目“習近平總書記關于全面深化改革的方法論思想研究”（15ZDA003）的階段性成果。